公共行政学1绪论.ppt

公共行政学 教材说明 选用教材 杨寅 公共行政学 北京大学出版社参考书目 1 竺乾威 公共行政学 复旦大学出版社 2 张康之 李传军 公共行政学 经济科学出版社 3 王乐夫 倪星 公共行政学 高等教育出版社 4 齐明山 行政学导论 中国人民大学出版社 5 夏书章 行政管理学 高等教育出版社 考核方式 闭卷卷面成绩 作业 课堂提问 考勤 笔记 最终成绩 新的学期开始了 让我们一起走进公共行政学的世界 提问 你对这门课程了解多少 讨论 哪些事件与我们 公共行政学 息息相关 思考 你打算如何学好这门课程 第一章绪论 第一节公共行政概述第二节公共行政学的产生与发展第三节公共行政学的学科范畴 学习目标 教学目的和要求 通过本章学习 掌握行政与公共行政的含义 特点及作用 熟悉公共行政学产生和发展的过程 了解公共行政学的研究对象和研究方法 重点 公共行政的概念 特征及作用 公共行政学的产生与发展 难点 公共行政学的产生与发展 第一节公共行政概述 一 行政与公共行政中国古代典籍中很早就有 行政 一词 其涵义为执掌国家政权 推行国家政令 管理国家事务 左传 行其政事 行其政令 史记 周本纪 周公 召公二相行政 英语 Administration 一词源于拉丁文 Adminiatrare 西方普遍将 Administration 解释为 国家事务的管理 从西方的学术传统来看 1 与立法 司法相对应的 行政 法国孟德斯鸠 三权分立 理论 2 与政治相对应的 行政 美国威尔逊 古德诺3 与管理相对应的 行政 美国古立克 立法 行政 司法 行政与政治 管理 国家管理活动 政治活动 行政活动 行政过程中的政治 人类管理活动 1 将其与 私人行政 区别开 2 表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务 3 强调公共行政所负的社会责任和义务 4 强调公众的参与性 5 强调行政活动的公开性 公共行政 二 公共行政的概念与特征P3公共行政 政府依法以一定的组织形式行使行政权力 管理公共事务 提供公共服务的活动 特征 1 主体的特定性政府 行政机关 2 公共性公共行政以实现公共利益为目标3 合法性4 变动性源于需求的变动性 三 公共行政的作用与界限作用 1 社会管理作用2 市场监督与调控作用市场失灵3 公共指导与服务作用 界限 1 公共行政与私人活动的界限2 公共行政同国家立法权力 司法权力的差别3 公共行政与政治统治的不同 四 公共行政的基本原则 1 有效原则A 公共行政活动要追求效率与效果的统一B 公共行政活动需要关注经济 社会 环境的协调发展 2 服务原则3 法治原则A 公共行政的主体必须依法设立 B 主体的职权 活动方式与动作程序必须依法进行 C 公共行政必须受到法律的监督 第二节公共行政学的产生与发展 一 公共行政学的形成 一 产生背景1 18世纪80年代至19世纪70年代末A 守夜警察 理论 1776年 亚当 斯密 国民财富的性质和原因的研究 B 法治国家理论与分权学说 以孟德斯鸠的 论法的精神 洛克的 政府论 汉密尔顿的 联邦党人文集 为代表2 19世纪80年代至20世纪初科学管理思想的产生 二 公共行政学的出现1 1865年 德国学者史坦因发表 行政学 最早使用 行政学 一词 但其主要是在行政法的意义上使用 2 1887年 美国学者威尔逊在美国的 政治学季刊 上发表了他的著名论文 行政学之研究 这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志 威尔逊也被认为是行政学的奠基人 行政学之父 伍德罗 威尔逊 威尔逊 1856 1924 1883年在HopkinsUniversity获得政治学博士学位 1902年当选为Princeton大学校长 1910年当选新泽西州长 1912年参加美国总统选举并获胜 1913 1921就任美国总统 TheStudyofAdministration 威尔逊的主要观点 国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中 因此 从结构上说 三权分立学说是不符合实际的 政治和行政的两分法 后为古德诺所发挥 才是正确的 古德诺的政治与行政二分法 古德诺 1859 1939 政治学家兼法学家 曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长 是美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问 长期教授行政法学 1900年 古德诺出版 政治与行政 对政府的研究 全面 系统地论述了政治与行政两分法 明确指出 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来 怀特和他的 行政学导论 伦纳德 D 怀特 1891 1958 是美国著名的行政学家和人事行政专家 曾在芝加哥大学任教多年 并曾任美国文官委员会主席 怀特于1926年出版了世界上第一部大学行政学教科书 公共行政学导论 他将行政学的研究对象界定为四个方面 行政组织 人事行政 财务行政 行政规范 公共行政学导论 是行政学发展的里程碑之作 对行政学的发展产生了十分重要的影响 作业一 简述公共行政的概念 特点及作用 二 西方公共行政学的发展 一 公共行政基本原则的确立期 1927 1937年 这一阶段的标志是美国公共行政学学者威罗福比 Willoughby 魏劳毕 在1927年出版了 公共行政的原则 一书 威罗福比 他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授 擅长政治学和心理学 对经济和法律也颇有研究 后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜 他试图建立行政管理的基本原则 着重研究政府的财政 预算和物资管理等方面 1918年 威罗福比发表 联邦州预算改革运动 他将预算看作政府的中心环节 具有控制作用 重点是效率 负责任 行政部门与立法部门权力的平衡 以及建立一个行政部门去监督预算决策 最为突出的特点是他于1918年推荐的预算程序至今仍被许多市政府与州政府采用 泰勒的科学管理理论 弗雷德里克 温斯洛 泰勒被称为 科学管理之父 1911年 他出版了 科学管理原理 一书 该书被认为是管理学诞生的标志 他提出了以分工协作 时间运作分析 规定定额和实行差别工资 对工人进行职业培训等为核心的管理理论 其科学管理思想开创了一个以追求效率为核心的现代管理新时代 泰勒把管理的理论和原则 方法移植到行政理论中 A 任务管理 单位时间里工人完成的工作量 B 标准化管理 将计划和执行分开 成立 计划室 完成标准化管理 C 管理阶层的出现 所用权和经营权的分离 法约尔的一般管理理论 亨利 法约尔被称为 行政管理之父 1916年 他发表 工业管理和一般管理 一书 把管理分为计划 组织 指挥 协调和控制5个环节 确立了管理14条原则 法约尔管理14原则 A 分工 divisionoflabor 减少浪费 增加产出 培训人员 B 权力 authority 实行正式的职位权力和个人权力的统一 强调权责一致 个人权力 个人的智慧 经验 道德品质 领导能力等 C 纪律 discipline 建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系 有力的领导 有明确的协议 审慎的制裁 D 指挥 direction 每个下属只能有一个上司 双重领导对权力 稳定 效率将产生负面影响 E 指导 guidance 组织只能有一个计划 一个目标 一个负责人 组织应集中精力 协调力量 统一行动 F 利益 good 个人利益服从整体利益 消除无知 野心 自私和懒惰等人性弱点 G 报酬 reward 合理的报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积极性 H 集权 centralizationofstatepower 自上而下进行管理 权力最终归属最高领导者 集权并不表明制度的好与坏 具有相对性 I 等级链 hierachicalchain 权力线 组织从上而下形成明确而无间断的等级 权力和沟通渠道 表明权力等级的顺序和传递信息的途径 J 秩序 order 工作任务应有严密的安排 形成进退有序的工作规范 K 平等 equality 人格平等而非职位平等 以此构建人际关系的基础 L 稳定 stabilization 制定稳定的用人计划 进行人力资源开发 M 主动性 go aheadism 诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性 N 团队精神 teamspirit 和谐的团队氛围 增强凝聚力 法约尔组织原则 15名员工需要1名管理人员 往上各级则均以4 1的比例为基础 如60人需4个管理人员和1个上司 管理幅度和层次问题 韦伯的官僚制组织理论 马克斯 韦伯被称为 组织理论之父 他在 社会组织和经济组织理论 一书中 提出了如下准则 职位和职权的非人格化原则 组织形态的层级化原则 组织运作的法规化原则 工作人员的专业化原则 这些原则交互作用 共同支撑起以 合法权力 为特征的 官僚制 马克斯 韦伯提出的科层组织有以下特征 1 专门化 specialization 例 位置和职责皆有很专门的分类 如一部门会有不同员工专门负责个别事务 撰文 平面设计 排版 推广等 2 层序分工 hierarchyofoffices 例 层序式 由上至下的监控管理模式 如林先生要听从陈经理的指令 陈经理则要听从王主任的指令 如此类推 一层管一层 3 成文规则 rulesandregulations 例 明确规范组织的运作模式 如考场的监考员会根据指令要求同学出示身份证明文件 拒绝让没有携带证明的同学应考 4 事本原则 impersonality 例 组织运作以成文规条为依据 人人在规条下均受平等对待 如张小姐在评审不同报告书时会以成文指标为依据 而不会因为私人关系偏袒或针对任何投标人士 5 绩效制 technicalexpertise 例 专业及技术能力为任命及晋升的准则 如王老师受聘用的原因跟她优秀学历及教学经验有关 和她与校长的亲属关系拉不上关系 6 文件档案制度化 formalwrittencommunication 例 刘小姐要申请休假 必先写好休假申请书 其后上司在申请书上盖章认可 再呈上公司人事部正式审批 一切手续和程序皆以指定模式处理 马克斯 韦伯通过他的官僚制理论的建构 解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题 也就是说韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案 如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话 那么韦伯则因他的贡献而被看作是把行政学作为一门学科建立起来的人 韦伯认为 理想的官僚制组织是建立在 合理 合法 权威基础上的 是从属于技术理性原则的 拥有工具的合理性 是层次分明 制度严格 权责明确的等级制组织模式 而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府 对政府在实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见 对这一时期的总结P13 这一阶段 公共行政学运用科学管理的思想与方法 以研究政府效率和节省开支为目的 以政治与行政的分离为指导思想 以发挥行政部门的功能为重点 主张组织系统化 协调化 要权责分明 同时 工作方式和程序要合理化 工作内容要标准化 另外 组织的层次 等级与规范化特征也开始被人们所强调 二 公共行政学的挑战与成长期 1938 1970年 挑战期第一层含义 由于行为科学的兴起 人们对科学管理思想中的经济人与机械员工的观念提出了质疑 代表人物 梅奥 麦格雷戈 马斯洛 梅奥的霍桑实验 哈佛大学的E 梅奥 EltonMayo 工业文明中人的问题 提出行为科学的核心内容 人际关系学 1927 1932年 美国西方电气公司的 霍桑实验 HawthorneExperiments 第一阶段 继电器装配室和云母剥离室实验客观物质条件 工作环境 工时长短 身体状况等 并不是影响劳动生产率高低的原因 第二阶段 访谈实验证明士气和监督的因果关系 改善人际关系 加强信息沟通 参与管理是提升士气的关键 第三阶段 绕线机组实验证明了组织中非正式组织 unofficialorganization 的客观存在 麦格雷戈的 X Y理论 X理论 以 经济人 假设为前提 认为人的本性是不诚实 好逸恶劳 不负责的 应以严格的规章制度进行管理 Y理论 认为人的本性并非都是天生厌恶工作 而是勤劳和负责的 关键在于引导发挥其主动性和积极性 MG2 10 雇员 天生懒惰工作是为了生活回避责任没有抱负寻求安全 雇员 天生勤奋自我约束勇于承担责任具有创造能力有高层次的需求 人性假设 X理论vs Y理论 马斯洛需要层次理论 对这一时期的总结 A 侧重行政组织内部人员的作用 忽视外界环境对人员的影响 B 注重个别具体的事实研究 忽视整体和系统视角研究 C 把行为科学的研究方法引入行政学 重视人心理和行为的研究 挑战期第二层含义 公共行政学界对政治与行政二分法提出了质疑 沃尔多在1948年 行政领域 中对政治学与公共行政学二分法提出批评 认为公共行政不可能脱离政治 20世纪50年代中后期至70年代 管理学在美国盛极一时 从而对公共行政学的发展产生巨大影响与冲击 公共行政学一度被视为是管理学的附属学科 代表学者有 马赫 西蒙 西尔特 汤普森 新的公共行政学说派别纷纷出现 巴纳德的系统组织理论 切斯特 巴纳德 1886 1961 是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人 他将社会学概念应用于分析经理人员的职能和工作过程 并把研究重点放在组织结构的逻辑分析上 提出了一套协作和组织的理论 他认为 社会的各级组织都是一个协作的系统 它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面 里格斯的生态行政理论 里格斯是20世纪美国著名的行政学家 他从比较的角度 运用生态学的理论与方法 研究发展中国家的行政问题 创立了新的行政理论体系 使行政生态学成为一门系统的学科 并在行政学理论领域产生重要影响 成为行政生态学 比较行政学和发展行政学的创始人 西蒙和林德布鲁姆的决策理论 西蒙是美国著名的行政学家 他在管理学 组织行为学 政治学 心理学和计算机科学方面都有所造诣 尤其是主要从行为科学的角度探讨了决策理论 也因此被公认为是决策理论学派的创始人 他认为决策是行政的核心 在很大程度上 管理就是决策 对组织的高层领导来说尤为如此 西蒙不仅反对政治与公共行政的二分理论 也不同意传统的静态决策模式 倡导以动态为核心的行政理论 林德布洛姆是美国著名政治经济学家 当代西方著名学者 他于1959年发表了一篇题为 渐进决策学 的文章 该文对政府决策过程的理性模型进行了分析 他认为决策过程应该是渐进的 优点在于 1 决策所选择的方案与现实状况相差不大 可以预测 2 在一时无法搞清人们的各种需求时 渐进方案会议不断尝试的方式 找出一种满意的结果 3 易于协调各种相互冲突的目标 不会因远离原有目标 搞乱了原目标间的秩序 4 渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正确 特别是在复杂条件下 可以孤立某些因素 比较其利弊 5 渐进方式比较稳妥 容易控制 能够及时纠正错误 不会造成大起大落的状况 拉斯维尔与伦纳的政策科学理论 拉斯韦尔是第一位把政策分析与科学联系起来思考 提出政策科学概念的政治学家 他在1951年与丹 伦纳 DanielLerner 合编的 政策科学 近来在范畴与方法上的发展 一书中 对政策科学的内容加以系统介绍和说明 他把政策制定划分为信息 建议 法令 援引 实施 评价 终止等七个过程 1971年 拉斯韦尔又写了 政策科学展望 一书 使他成为现代政策科学的先驱和当代政策科学领域最有影响的学者 荷林的行政责任理论 关于行政责任的早期见解源于荷林的公共行政与公共利益 1936 荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响 荷林认为 政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程 行政官员肩负着调整集体利益差异的重任 并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行 从效果上看 官员的责任是从道义上定义公共利益 三 公共行政学的独立与成熟期 1970之后 1 公共选择理论公共选择理论的代表人物詹姆斯 布坎南说 公共选择是政治上的观点 它以经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生 公共选择理论认为 人类社会由两个市场组成 一个是经济市场 另一个是政治市场 在经济市场上活动的主体是消费者 需求者 和厂商 供给者 在政治市场上活动的主体是选民 利益集团 需求者 和政治家 官员 供给者 在经济市场上 人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品 在政治市场上 人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家 政策法案和法律制度 该理论的出发点是 人是理性的自利者 其行为动机是自私的 并希望获得自身利益的最大化 由此而推导出的政府必然存在自我膨胀的趋势与低效率的弊病 所以 政府无论采用何种民主的形式都不是问题的核心 关键是要强调选择的自由 相互交易和合作的自由 为此需将政府的功能与活动最大限度地推向市场 2 民营化理论 民营化不仅意味着公共部门的私有化 同时还意味着政府可以利用私人的手段与方式完成公共任务 政府的许多功能可以通过市场的测试而承包出去 如该时期的代表人物多纳惠宣称 尽管私有化对于校正公共部门的缺陷并非灵丹妙药 但私有部门的确给公共项目带来更有效率和更负责任的机会 但私有化的坏消息是 政治压力可能导致私有部门能干得更好的事让公共部门干 由公共部门干更适合的事反而让私有部门去做 3 质量管理理论 最初的全方位质量管理 TQM 源于私有企业部门 但到了20世纪90年代 人们认识到TQM对于公共部门业绩与质量的改善具有重要价值 TQM的核心特征是统计评估 顾客信息反馈 雇员参与质量改善 供应商合作 强化团队 质量管理运动对公共行政领域带来了巨大影响 并为美国乃至其他西方国家政府提供了内在改革的动力 4 法律与善治理论 该理论认为 公共行政的根本要求是最大限度地反映公共利益 善治就是政府与公民 政府与非政府力量对公共生活的合作管理 以实现公共利益的最大化 并通过公共政策最大限度地协调政府同各种非政府部门之间的利益冲突 为此 必须通过有效的制度安排强调政府的合法性 责任与道德性 实现公众对公共政策制度与实施过程的参与和监督 5 执行与绩效理论 与政策执行相伴产生的是政策执行研究的兴起 美国的普雷斯曼和韦达斯基在其1973年出版的 执行 一书中 倡导政策执行研究的重心应当是行政项目而不是行政机构 是项目执行的结果而不是项目执行的过程 对项目执行结果的关注导致公共行政学开始将 绩效 作为一个关注的焦点 绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况 投入指的是人力 物力 时间等物质资源 产出指的是工作任务在数量 质量及效率方面的完成情况 6 重塑政府理论 重塑政府理论来自于美国学者奥斯本和盖布勒于1992年出版的 改革政府 企业精神如何改造着公营部门 一书 该理论主张运用企业家精神改革政府 政府应该起 掌舵 而不是 划浆 作用 应将主要精力放在制定发展战略和指引航向上 而不是具体操作 应该将社会服务和管理的权力下放给社区 家庭等各种非政府组织 使公众实现自我管理和自我服务 为此 政府必须克服垄断并高度重视公私合作 与此同时 在政府内部应该鼓励竞争 建立灵活的人事管理制度 要将选择 竞争和市场化的激励因素引进公共系统 7 女权主义的组织思想 妇女参与公共事务存在两大问题 一是工资偏低 二是所谓的 天花板效应 女权主义组织分析家安克尔在 性别组织理论 一书中认为 长期男性对组织的控制导致了组织理论的男性化 男女分工产生了男女不同的工作类型 创立了男性组织标志和形象 男女的关系是领导与被领导的关系 由于组织内男女分工和机会不均 不同性别应有不同行为和态度的观点逐渐成为心理和思维定势 对组织和治理的女性观点将会对公共行政学产生深刻的影响 公共行政学的女权主义理论家斯蒂夫在 公共行政中的男女形象 合法性与行政国 中说 只要行政领域被看成与性别无关 妇女就将面对两种选择 即或是接受男性行政标志 或是接受官僚体制中靠边站的地位 三 中国公共行政学的发展 一 中国传统的行政文化早在春秋战国时期 诸子百家都创立了自己的治国学说 形成了初具规模的行政文化体系 在实现大统后 儒法 道思想最终成为了中国传统行政文化的主流 1 儒家孔子 德治 仁政 2 道家老子 无为而治 3 法家韩非子 法治 孔子老子韩非子 如果将行政理解为一种对国家事务的管理活动 1 先秦时期孔子的 论语 尚书 商鞅的 商君书 韩非子的 五蠹篇 孙子的 孙子兵法 唐代吴兢的 贞观政要 宋代司马光的 资治通鉴 等都可以视为是有关政府管理的论著 2 在中国古代政府管理实践中 还出现了 文景之治 贞观之治 康乾盛世 等封建管理的辉煌时期 3 出现的著名的行政改革有先秦的商鞅变法运动 宋代王安石涉及财政 军事 科举的改革 明代张居正 尊主权 课吏治 信赏罚 一号令 与用人唯才 裁减冗官的改革等 4 还有 周礼 秦律 汉律 唐六典 元典章 明清会典 等规范政府管理的封建法典 中国古代的许多管理思想充满着管理智慧 同今天的政府管理理念有相通之处 甚至有着借鉴意义 1 古代科举制度与现代文官制度中的考任制度 2 民为 惟 邦本 本固邦宁 尚书 的人本主义态度 3 足国之道 节用裕民 而善藏其余 和 节用以礼 裕民以政 荀子 富国 的财政管理思想 4 选贤与能 讲信修睦 礼记 礼运 的人事管理与诚信行政的理念 5 用兵之道 以计为道 孙子兵法 的决策与计划管理的观念 二 我国近现代的公共行政学 1 西方行政学被介绍 引入 如英国的 列国计岁政要 首一卷 麦丁富得力 日本的 行政学总论 蜡山政遂 行政法撮要 美浓部达吉 等 2 出版了一些学术著作 提出了一些行政管理思想 罗隆基的 我们要什么样的政治制度 专家政治 等论文 提出了行政管理科学化的主张 龚祥瑞与楼邦彦合著的 欧美吏员制度 也属于政府管理的范畴 3 建立行政学会 并创办了行政学刊物 1934年成立了中国的 行政效率研究会 并出版 行政效率 半月刊和一些丛书 4 开设了行政学课程 1935年上海商务出版社出版了张金鉴的