公路行政执法的理论与实务.ppt

公路行政执法的理论与实务 一 公路行政执法的涵义 公路行政执法 就是行政管理在公路的规划 建设 养护 经营 管理及使用六种关系中的执法活动 执法本身就是针对公路管理活动的 如在这过程中 经营性公路的权益转让前 执法人员对受让方资信审核的监督检查 转让后运营企业与机构对公路的养护与管理 执法活动涉及的管理面较广 执法主体也包括政府 执法部门及管理企业等 这些关于公路行政管理活动的具体执法行为 都属于公路行政执法的范围 二 公路行政执法的特征 公路行政执法的特征 是基于对行政执法要素的理解 具体表现在执法依据的广泛性 执法主体的职权性 执法对象具有特定性和执法行为的效率性四个方面 执法依据的广泛性 公路行政执法的执行标准 不仅是国家关于公路方面的法律法规 还有针对性的规章制度 从纵向上看 有 公路法 为法律依据 还有辅助性的法规 如 公路管理条例 公路保护条例 地方性法规 部门规章及其他技术规范性文件 如 公路工程技术标准 也是公路行政的执法依据 从横向上看 包括公路行政执法中其他执法部门的行业规范 如路政管理有 路政管理规定 交通安全管理有 道路交通安全法 等法规约束等 执法行为的职权性 行政执法是执法主体行使国家行政权的行为 执法活动要具有职权性 公路行政执法人员是无须与相对人协商 并征得同意的 执法行为可以在确认相对人违反法律法规时 做出相应的职权性处理 尤其对于破坏路产 违反路权的相对人 无权拒绝行政主体依据公路法律法规做出的处罚 执法对象具有特定性 是针对公路行政中的具体事项 执法人员依法所决定的权力 义务或责任 不具有对所有执法活动的普遍约束力 只能对相应的事务或专门的工作履行其职能 如在经营性公路权益转让的过程中 负责财务审计的执法监督人员 具体工作就是监督路产清算的财务管理的工作 确保公路在转让前后账面价值的准确性 负责审核受让方资质资信的执法监督人员 专门负责监督执法过程中的执法行为 执法行为的效率性 公路行政是一项具有效率性的执法活动 在执法实践中 执法活动会存在突发性的因素 执法人员必须在第一时间做出快速并准确的反映 以高效率的应急机制应对突发状况 如在2009年 交通部就发布了 公路交通突发事件应急预案 专门提出了对公路突发事件的要以一种高效率执法的态度对待 预案 在应对突发事件的过程中 设立了应急领导小组 并对小组职责进行了再划分 以提高执法应急过程的整体效率 三 公路行政执法的理论依据 一 行政执法比例原则比例原则 比例 意在追求执法手段与目的的协调关系 是以手段合理化为标准 而非目的化为标准 在采取执法手段的时候 应考虑到此手段或方法是否以适当性为前提 在达到执法效果的同时 对执法对象的公民权利是否构成侵害或损伤 比例原则就是出于这样思考而形成的 比例原则由适当性 必要性与狭义原则三方面构成 适当性原则是执法行为发生的前提 执法行为的发生要以目的性为出发点 执法过程中 为追求不适当的目的而采取的行为是不符合比例原则的 必要性原则是确定执法目的适当后的又一约束规范 它强调了不是目的适当就可以采取一切手段达到所谓的执法效果 执法手段的合理性也是很重要 若在执法过程中使用了不合理的执法手段 侵害了公民权利 这种手段显然不可取 狭义原则是基于前两个原则提出的均衡概念 它是将执法手段与目的放在了一个天平上 公平衡量两个概念 是二者追求适当的比例关系 适当性原则以执法目的为前提 必要性原则以执法的合理性为侧重点 狭义性原则做到了重新衡量公共利益与公民个人利益之间的关系 这种调整方法在行政执法过程中可以起到利益均衡的效果 更好地避免了执法过程中造成的人身侵害和财产损失 二 合作政府管理模式合作政府是新公共管理的延伸概念 最早是英国布莱尔政府提出的概念 它的应用范围涉及到国家政府部门间的组织结构 预算安排及目标实现 这种理念也运用到了各地方政府的工作中 后也被很多国家效仿 它的核心是以政府职能为中心 自上而下的传统模式和市场化的现代模式相结合 形成一种实践应用型的管理模式 合作主要强调目标任务的完成 若同一项任务需要很多部门的参与 合作模式就能发挥它整合各部门优势资源的作用 以追求中央政府的强化管理为前提 同时赋予目标团体充分的调度权 让更多的社会组织或权威人士参与进来 充实执法决策 实现高效的行政管理模式 三 行政伦理价值论行政伦理是价值哲学研究的一个分支 专门针对行政执法活动的主体行为 行政伦理的核心概念就是责任 它也是价值学研究的重点 对拥有一定行政自由裁量权的行政人员来说 权力的使用有很大的随意性 执法人员能否做出合理 公正的行政决策 关键是要通过提高行政伦理修养来提升个人的行政价值观 提高执法人员的理论水平 行政伦理中的 责任 分为主观与客观两种 客观责任源于法律 组织及社会对行政人员的角色要求 主观责任则是源于行政人员自己对忠诚 良心和身份的价值理解 责任是行政伦理的精髓 也是行政价值观的核心 行政人员首先是要摆正自己的位置 认识到自己作为社会中的一员 无论是追求公共利益的行政人员 还是具有共同利益的公民代表 都必须承担公民责任 行政伦理实现的困境源于责任冲突 责任冲突主要表现为因权力 角色和利益产生的冲突 权力冲突是执法权界定与操作之间产生的权力摩擦 造成的权力边界不确定 从而引起行政执法人员之间的不和谐状态 解决这一困境 法律制度的不断完善是关键 但政府主管部门加强对交叉协作部门执法权的界定也很重要 角色冲突是当一个人扮演一个角色或同时扮演几个不同角色时 因不能胜任而发生的决策矛盾 这样的冲突主要源于对执法人力资源配置的不当 人的行为是 各种激情 与 公正旁观者 之间相互斗争的结果 人们在关心自己所得报酬的同时 更关心别人的报酬或付出与自己的对比关系 这也是利益冲突产生的根源 它是权力冲突与角色冲突的共同产物 四 行政成本与收益分析法行政成本收益分析法 也是分析宏观经济现象的一种方法 其中的准公共产品提供 成为对政府行政执法 成本与收益评估的对象 任何一种执法行为的履行都会带来成本和收益 政府主要以提供公共产品为主 它的成本体现在人力 物力及财政执法成本支出 而收益则是以执法效率和社会效益为评估对象 但是由于执法支出的效益具有社会性 多样性等特点 尤其是对于公路这样的准公共物品 在面临分配和选择时 会出现因政府无法积极的干预而导致的浪费与分配不公 导致政府不灵的现象出现 而对于公路这种由政府与私人联合供给的准公共物品 它的收益 结合了私人经济追求的利润 政府行政想要达到的社会效益 有形利润与无形利益的结合 更容易使政府的行政执法行为 倾向利润导向 三 我国公路行政执法存在的问题 一 执法人员管理意识较薄弱公路行政执法是国有资产管理的一部分 如果执法人员缺乏管理意识 势必会造成国有资产的管理效率低下 公路作为国有资产的一部分 很多公路经营企业与管理机构很少重视对国有资产的认识 长期忽视一些国道 省道与乡村公路的修缮与维护 而将注意力集中到资产运营及维护成本的降低方面 不着眼于服务 而着眼于成本 造成公路长期处于不能正常使用的状态 执法人员缺乏财务管理意识 还会影响到公路资产转让的财务清算 造成国有资产的流失 公路投资项目的社会效益明显 许多政府往往将其作为政绩的标志 一定程度上刺激了公路投资的积极性 从而出现了公路投资项目过度扩张的现象 进而助涨了公路债务的扩张 为财务风险的形成留下了隐患 二 行政过程中的执法趋利公路是具有经济属性的资源性国有资产 在具体行政执法过程中 执法人员会因为公路行政所带来的经济利益 需求执法捷径 造成执法效能低下 公路从投资到运营管理 既可以完全由政府配置 也可以由政府授予部分或全部特权让私人生产者供给 也可由政府和私人联合 共同供给 在这中间 执法人员一旦降低对经济事务的警惕性 执法行为干预市场经济时就会出现权力寻租 通过执法权的寻租来谋取非法利益 以经营性公路权益转让为例 授予特权 联合供给 都意味着行政执法在其中扮演的角色重要 尤其是经营性收费公路的投资建设及经营权转让 部分或全部的权益转让都意味着将国有资产的安全性及保障性交予这些企业或机构 公路经济具备了市场经济调节和政府宏观调控的双重特点 对于执法主体来说 只要当他们获得的非法利润高于 寻租成本 他们就会选择接受执法权 寻租 执法权寻租会使一些已被市场竞争淘汰的经营企业 由于获得执法权的豁免进入公路社会关系 而信誉良好的经营企业因少交或不交费用 无法获得执法权的豁免 最终由于成本无法收回 被价格机制逐步驱逐出市场 不合理性与非公正性的执法行为 使执法主体在经济利益面前 以行政规制经济 将经济利益放在行政价值的前面 没有延续公路行政的执法价值 没有区分经济行政与行政经济 发挥经济行政的积极作用 造成了经济引导行政 三 执法权力冲突公路行政执法过程中存在着多个政府职能部门的配合与努力 部门间纵向与横向联系密切 这种部门交叉现象造成了一定的执法权力冲突 执法冲突源于执法权限的划分不清晰 或一项职能存在部门交叉行使的问题 一方面由于行政执法机构设置不合理 既有法律法规授权的政府执法部门 如各省 市级交通主管部门及各地方公路局 又有行政授权的单位 如公路经营企业和公路管理机构 同时还存在临时性设置的机构等 造成行政机关与事业单位执法并存的局面 企业或政企合一的执法模式是层级制在我国的突出表现 但也存在部门间的职务重叠 难免会形成部门间的责任推诿与权力规避 另一方面 部门之间的上下级隶属关系 成为了下级部门实施管理的负担与顾虑 下级部门与事业单位因本身缺乏执法的权威性 如公路管理机构是行政授权组织 在实施公路运营过程的管理时存在执法约束性及交叉性 执法冲突问题很大程度上影响了执法效率的提高 四 执法手段较落后执法人员缺乏适当性与合理性的执法手段 成为执法实践中的又一问题 如果行政执法主体在掌握信息不完整 不科学的情况下实行错误的执法行为 那么必然会导致相对人遭受经济损失 多数执法人员在实施交通事故处罚时 在面对执法相对人违法的情况下 存在行政强制的错误执法行为 执法手段基于自己的主观臆断 并以自认为正确执法目的为前提 使用过量或过重的处罚方式 包括财产处罚和人身自由约束等 这种把执法权视为 特权 与 优越 意识的想法 违反了执法比例原则中的适当与合理性原则 将轻微的警告或提示 演变成行政处罚或限制人身自由 行政执法手段的落后 造成了执法过程中出现的执法行为不合理的现象 五 执法监督中存在的问题执法监督是执法活动的制度保障 正确的引导和评判执法行为 是执法监督的主要任务 执法监督的力量主要来源于行政执法机关内部 有常设性监督机构和专设性监督机构 一些监督机构因内部利益关系的存在 导致监督乏力或监督冷漠 削弱了对执法行为的约束力 外部监督来源于社会公众与新闻媒体 这一股监督力量因缺少制度性的规范与其他监督方式的配合 仍未发挥出积极地监督作用 1 执法机关的责任监督不到位交通行政执法机关的监督 如果上级对下级的执法监督 不能实现有效约束 就会出现诸多执法不力情形 交通行政执法指各级人民政府交通主管部门及其依法委托的事业组织 法律和法规授权的组织在其职权范围内 依据相关法律 法规和规章 对交通行政管理相对人做出影响其权利和义务的具体行政行为 是贯彻执行交通法律 法规和规章的社会性管理活动 公路行政执法是交通行政执法的一部分 是交通行政在公路社会关系的具体体现和有效延伸 所以 执法监督也是交通行政执法机关监督的一部分 行政执法机关内部监督较为薄弱 主要表现在执法上下级之间的经济纽带 利益使他们结为一个整体 行政执法监督在施行监督任务的时候 这种纽带之间的亲密关系就更为明显 利益共同体使他们相互庇佑 执法监督主体内部也被同化 这种共同追求利益价值观使内部监督只有形式 无实质内容 国家审计署公布的报告中 数据显示了在全国10个省 市 中的106个公路经营权转让项目中 转让过程仍存在不规范的执法操作 其中地方越权和违规审批经营权转让项目64个 占总转让项目的60 用银行贷款抵顶转让金的现象普遍 部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中 有170亿是受让方以被转让公路作质抵押的名义 取得银行贷款支付的占70 在 公路经营权有偿转让办法 中就明确指出了 交通部负责全国公路经营权转让工作的监督管理 各省市 自治区 直 辖市交通主管部门 负责其管辖范围内公路经营权转让工作的监督 执法监督在经营性权转让中没有发挥作用 造成执法监督不能有效的打击执法违法现象 审批中权益受让方在执法部门的庇护下 孕育 而生 受让方有最终再回过头来 安抚 好执法部门 执法部门上下级之间的默契再传染到执法监督部门内部 这样的利益体形成以后 执法人员与执法监督人员实际上成为了 手心 与 手背 的关系 执法监督无法发挥它的法律效力 最后不管是有关受让方经营状况的报告 还是关于它资质资信的审核报告 都只是某个人或某种力量的决策 导致了区域性部门或个人权力的无限膨胀 2 社会监督缺少制度化的规范社会监督与媒体监督是一种外部监督 外部监督没有实质性的制度规范 就呈现出监督缺位的问题 社会监督的主要构成是群众监督及社会组织监督 群众虽为最接近执法人员的相对人团体 却没有发挥出民众监督 这种普遍性及广泛性的监督力量 当事人会因惧怕执法人员的权威 不敢向监督机关举报或检举 另一些人则是把这种维权意识看的淡薄 将公民权利与义务放在一边 把执法人员的违法行为小事化了 这两种群体监督的失败与缺位 一部分问题是群众为求自保意识 但问题的关键还是群众毕竟是弱势群体 在面对执法主体时 缺乏法律法规授权的相应权力作为保障 新闻媒体监督应该成为社会监督的中坚力量 但新闻媒体的监督对象只是将少数的目光投向执法人员内部 多集中于事件发生的原因及结果 对执法过程的合法与合理性很少披露曝光 如在2011年 很多国道 省道及农村公路由于路面塌陷及雨水冲刷 间接的造成了多起交通事故的发生 在关注这类新闻时 当地公路行政部门是否做到了定期维护与修缮公路 是值得新闻媒体去探究的 其他监督方式 多部分也因监督制度与标准缺少权威部门或执法部门的认可 失去了监督义务与权力 在我国 社会组织监督力量还很薄弱 尤其近些年兴起的网络及信息化监督方式 监督标准因缺乏制度化 规范化的保障 导致一些监督行为不被认可 外部监督的发展还很缓慢 在缺少法律法规认可的基础上 执法部门及执法人员不予以承认与配合 也会导致第三方监督有名无实 四 原因分析 一 落后行政观念的影响落后行政观念的影响 造成了执法人员行政价值观念的缺失 建设法治政府是一种执法变革的过程 其中行政执法观念的转变尤为重要 执法人员在公路行政管理中 国有资产管理意识还较为薄弱 究其根源是思想上落后的执法价值观造成的 这种落后的行政思想有权力本位 官本位主宰 消极地影响了执法部门及执法人员内部 并作用于他们的执法活动中 即使他们在主观上希望发展与进步 都会被传统消极的观念所影响 这是对 依法行政 这种法治文化的认识程度还不成熟 他们认为法律授权是实施行政执法的最好保障 借以执法为民的口号 采用落后的执法手段实施执法行为 造成了执法效率畸形的提高 在执法不 合理与不合法的前提下 追求所谓的经济增长 违法行政的存在 说明执法主体没能意识到执法行政在公路行业中的扮演的角色 传统思想阻碍了积极的执法价值理念 使执法人员找不到行政权力与经济利益的平衡点 造成了正确行政价值的确立困境 执法价值目标确立困境是造成管理意识薄弱的主要原因 落后行政观念的消极影响使执法人员面对国有资产管理时 只看到了经济利益 忽视了执法行为对国家和社会利益造成的损失与浪费 执法人员在面对行政伦理与经济利益的冲突时 落后的行政观念也会左右其执法行为 发生执法冲突的现象 影响正确的执法决策 二 执法道德与经济利益的冲突执法道德与经济利益的冲突源于他们各自的特点 是造成执法人员管理意识薄弱的主要原因 道德是无价的 而利益有形的 经济利益是可以通过执法权获得 当权力涌入一个部门或组织的时候 起初执法价值目标是很明确的 例如一项法律颁布实施的时候 对于贯彻实施的下级单位或部门 他们的执法价值也会响应法律法规的 在 公路法 中 各省级交通部 地方公路局及下属的公路管理机构 都会遵循法律所赋予他们的责任与义务 共同实现公路规划 建设 经营 养护及管理职责 这是执法权授予的正面表现 但是执法权具有一定的随意 性 当它负面表现释放出来时 执法价值目标确立出现了实现的困境 当某人或某部门执掌某项执法权时 在经济利益的面前 他们会抛弃伦理价值 把无形的付出变为有形的回报 能换来真实的收益使他们找到了更好的选择 而这样的选择往往会带来严重的后果 2011年6月 浙江黄衢南高速发生路面塌陷事故 塌陷造成路面形成了一个直径8米 深度10米的大坑 塌陷虽与当地溶岩地貌有关 但公路在规划和建设阶段出现的责任事故不可否定 建设中没有考虑到地质特征 执法监督人员疏忽于职守 造成了高速公路的安全隐患 要平衡伦理价值与经济利益二者之间的关系 执法人员目标价值统一很重要 执法人员价值观不统一 造成了部门化与个人化的执法冲突 价值目标是一个集体或部门必须具有的行政价值观 在实现价值目标的过程中 个人主义和部门主义是不允许的 执法价值是否能上下统一 行政人员之间是否具有一致的执法价值观导向 是一种执法主体的约定规则 从价值层面来讲 当利益与角色发生转变的时候 一些执法人员的责任价值会变得扭曲 在面对利益的诱惑时 他们很容易产生抛弃伦理价值而选择现实价值 而另一些执法人员选择坚守执法道德 与其他执法违法行为相抗衡 这样一来 执法人员内部价值观不统一 个人价值观冲突上升到部门冲突 最后导致执法冲突的发生 伦理价值是内在的荣辱感 是随着时间慢慢沉淀的 而现实价值是摆在眼前的诱惑 究其根本还是我国在行政执法人员中间没有建立起一套完善的行政伦理道德制度 使很多坚守执法价值的行政人员无法得到鼓励 无形的被站在经济利益一方的执法人员所同化 三 管理模式及方法相对滞后公路经济的迅猛发展 而执法人员的管理模式相对落后 繁冗庞大的执法机构一定程度上 影响了执法管理的效率 交通运输 十二五 发展规划 的出台 提出了2010 2015年的发展计划 其中的高速公路总里程数要达到7 410 8万公里 这一指标鼓舞了公路交通的发展 但公路经济的大规模投资与发展也带了管理方面的思考 执法行政需要一种综合性的管理模式 来整体调动部门间的协作能力 减少不必要的部门权利冲突 过去在公路的规划 建设的过程中 公路行政主体多样 从职能上划分 有执法主体 管理主体 监督主体 从管理的层面划分 有政府 执法部门 管理机构及路政人员等 从法律依据上划分 又 分为职权性与授权性两种主体行为 公路行政呈现出了不稳定的状态 执法权力间的冲突 越来越需要部门间的合作与协作来解决 以一种 大交通 的管理模式 取代 小部门 式的单个部门行政 综合行政执法与 合作政府 形式 成为所取代部门各自执法的形式的最有效方法 公路行政的地域性特征 再加之行业法律规范的缺失与滞后 造成了一些地区执法人员管理手段落后 我国公路建设受到地区经济与政治发展的影响 再加上地貌地形的自然特征 公路区域间发展的不平衡 导致公路行政执法的完善程度存在地区性的差异 公路网络较发达的地区在处理公路具体事务时 行政执法 方法更有经验一些 由于一些国道 省道及农村公路没有完善的公路行政执法制度及执法监督标准 公路养护及维护设备不完善是一方面 但最重要的还是省市级 乡级公路行政执法人员业务水平较低 执法管理意识较薄弱 导致了执法手段相对落后 再加之公路行政法律法规中 对执法手段的定义及解释仍然较少 执法比例原则中的适当性 合理性及狭义原则 更没有以一种独立的形态提出来 并形成制度性的约束 有关管理方法与执法手段的规定 只是在相关法律中有所涉及 而缺少对这种方法正面的解释与响应 法律法规方面的缺失 造成了执法人员对比例原则的认识还不够 导致了在执法过程中很少意识到管理方法 只是寻求执法结果 而忽略了执法效能 四 执法监督方面的原因责任政府是有效监督的保障 无论是常设执法监督机关 还是专设执法监督机关 没有落实责任监督 是造成监督乏力的主要原因 我国在公路行政执法方面建立了一系列的制度规章 但执法监督的有效实现还是有一定的障碍 监督不到位造成了行政执法机关和执法人员有权无责 行政执法机关的内部监督由于监督主体众多 一些监管部门缺少应有的独立性 而另一些监管部门则是职能重复 交叉过多 各监督部门协调配合不够 难以形成监督合力 很多监督在实际情况的制约下 无法做到监督的经常化 制度化 具体化 使监督有名无实 行政执法监督的责任认定 是体现监督也是监督无法很好发挥的又一原因 一些执法监督部门在监督结束后 对执法人员的行政责任认定过于轻微 只是注重对事的纠改 对人则是避重就轻 惩罚过于表面 没有起到监督的威慑及惩戒作用 反而助长了一些行政执法人员突击检查的侥幸心理 监督而不惩戒或惩戒较轻 只会助长执法人员内部的执法违法倾向 使违法违规现象从个人发展到部门 社会与新闻媒体监督缺少必要的制度规范与和行业标准 是造成外部监督乏力的原因 公众与媒体监督作为透明的镜子 应对执法违法行为进行监督与披露 但社会公众目前对监督的认识较潜 而媒体监督方面的行业规范也为成熟 再加之群众及媒体对执法监督的意识较薄弱 造成群众不向上反应 媒体不对外报道 一定程度上助长了执法违法行为的蔓延 其他监督方式要与公众与媒体监督配合起来 才能使外部监督力量得到制度规范 实现权威响应 作为没有执法监督权力保障的外部监督力量 长久积累呈现出一种监督冷漠的现象 独立的社会监督组织 由于缺乏法律法规授权的监督职能 无法实现组织制度化 标准化的发展 社会组织监督力量仍然缺位 五 完善我国公路行政执法的对策建议 一 行政执法队伍方面1 提高执法人员的业务水平执法人员要熟练的掌握公路管理法律法规及相关知识 来提高自身的业务水平 执法人员面对多变的经济形势 一旦做出错误的判断 市场竞争就会发生扭曲 对公路行政执法主体来说 执法人员要具备一定公路方面的法律常识 熟知一些与公路行政执法相关的法律法规 如 公路法 公路建设监督管理办法 收费公路权益转让办法 公路安全保护条例 公路经营权有偿转让办法 等 在这些法律法规中关于公路的规划 建设 包括公路建设承包单 位的资质资信审核 及公路后期经营企业和管理机构的招投标监督制度 经营性公路权益转让 收费公路转让前的路产审计监督 转让后的收费管理执法等 都有明确的规定和执行细则 公路安全保护条例 中 对公路行政执法人员的义务与权利也有明确的说明 公路行政执法涉及的范围广 专业性较强 执法人员还要学习一些行政管理学 公路工程学 交通工程学等方面的业务知识 如在公路路政管理过程中 对巡逻车辆机械的使用检查技术 车辆超限检测仪器的维护技术 路政信息档案的网络技术 道路安全监督的安全生产技术 紧急突发事件的应急处理技术等 只有适应了科学化 信息化的物质技术 并在实践中学习并积累经验 执法人员自身的综合业务水平与管理能力才能不断提高 做好财务管理与路产审计工作 可以有效的减少公路国有资产流失 是执法人员一项特殊业务能力 做到账实相符是审计工作的关键 尤其是对各种来源形成的固定资产要及时入账 并设计好内部控制监查机制 按照会计核算要求建账建卡 防止遗漏 其次 执法人员做好预算工作 加强预算执行力度 合理控制成本 对各项支出执行严格的审批制度 对于预算外的不合格开支不予批准 最后 要加强对不良资产的清理 避免账面资产虚增 对各种应收应付账款做好监控 及时处理坏账 对不能用 报废的固定资产及时清理 对公路路产进行合理的清算 就是切实反映路产的实际价值 避免在经营权转让时以过低价格转让 造成路产在经营权转让中的账面损失 2 树立正确的职业道德理念执法人员要树立起正确的职业道德理念 首先要做好自己的本职工作 公路行政执法人员要严格遵守公路路产保护的各项规定 履行自己的义务与权力 交通主管部门具体负责好整个区域的公路规划与建设需求 并做好公路社会关系发生时的监督工作 各地方公路局要因地制宜 合理规划与管理该地区的公路交通 并配合交通主管部门的监督工作 公路管理机构与经营企业要负责好公路的日常养护及修缮工作 做好公路路政工作 执法人员在工作中 要以先进的技术配合执法活动 如运用摄像头 GPS等应对公路突发状况的设备 做好对公路路产及 路权的监督与执法 对迫害公路路产的行为 执法人员要依法追究责任 积极劝阻或制止破坏行为 并对告发损坏和盗伐公路路产行为等的公民做出奖励 定期组织保护路产和维护路权的宣传活动 普遍提高社会大众对路产的保护意识 在实践中提高经济执法的警觉性 可以提高执法人员对职业道德观的认识 公路行政已经成为经济行政的一部分 执法人员处理具体的事务时 要透过对经济形势的认知 考虑自己的行为是不是实现了个人利益与集体利益的平衡 是不是达到了社会经济与部门经济的协调 经济发展的短期利益是否可以有效延续等 基于这样的思考 提高对经济形势的警觉性 依据经济形势变化 具体问题具体 分析 鼓励合法经营竞争 惩治违法市场行为 实现经济行政执法价值所在 在公路社会关系中 很多环节都涉及到经济行政的部分 提高经济执法的警觉性 对执法人员做出正确的决策有一定的帮助 3 构建公路行政法治文化价值体系法治文化体现了一种制度文明 制度文明是行业发展的灵魂 公路法治文化不仅是法制文化建设的一部分 更是交通行业的价值观体现 以法律权利义务为准则 发挥文化价值的传导作用是体系的核心 承担义务是实现权利的前提 意识到自己在公路行业中扮演的角色 就能更好的发挥行业制度机制 法治文化价值的构建 就是将法律关系中所要调整的对象明晰化 是各方利益找到权利义务的平衡点 构建共同的公路法治文化价值体系 通过公路的规划 建设 养护 经营 使用和管理的六种法律关系 结合法律关系所调整的对象 将多方利益放 在一起 进行积极有效的研究分析 以民主 和谐的法治价值为探索方向 试图找到一个平衡点 使各方利益得到基本满足 传承文化价值中的 兼爱 理念 法治文化是伴随着经济发展而产生的一种价值需要 越来越多的人们觉得构建法治文化对一个行业 乃至城市建设的重要性 公路法治文化就是要不断地深化民主 和谐的价值理念 要达到各方利益的均衡 实现公路规划 建设 养护 使用和管理民主和谐 可以用一个例子来说明 公路的规划建设中 参与公路规划 建设的投资方应遵守合法竞争 严谨建设的原则 在公平竞争的平台上进行公正 平等的招标投标 收费公路权益转让 过程中 监督主体对受让人要开展规范的资格与资信审核 体现出执法公平 公正的法治文化价值 为了使公路使用者能享受到更舒适 便捷的公路交通运输 执法监督部门要做好监督工作 确保经营企业 管理机构对公路日常养护 及道路畅通的路政管理工作 公路经营企业要和执法部门相互配合 共同治理损坏和破坏路产的违法行为 公路使用者在保证其权利实现的基础上 也要履行其相应的义务 确保公路的合理使用 如超限超载运输 一定要通过合法程序的审核 要完成这样的公路利益链 使各方利益在法律价值中都得以实现 必经之路就是构建公路法治文化价值体系 这种体系可以以 依法行政 作为参照 它 就是一种执法文化 路权 也是一种公路使用者的制度文化 但现在公路社会关系中其他群体的法制文化 却没有作为一个整体体现出来 这是价值体系需要完善的 当投资者获得应得的回报 使用者享受到舒适便捷的公路运输 执法者实现公路行政的执法价值 执法监督者做到了良好的响应与处理时 法治文化价值链中的联动效应也开始发挥作用 4 建立高素质的行政执法队伍建立一支高素质的行政执法队伍 就要提高执法人员的服务理念 在高速公路执法过程中 由于公路全段的封闭性 车辆驶入高速公路会受到一定的约束 会遇到一些问题或困难 作为执法人员就要拿出积极的服务态度 应及时提供周到的服务 体现以人为本 执法为民的职业道德和工作作风 如在发现前方道路发生交通事故 施工 雨雪 大雾天气时 就要在收费公路入口处或高速公路LED情报板上发出警示 以便驾驶员择路进出高速公路 在发现有车辆发生故障或事故造成人员伤亡时 要第一时间做出应急预案 尽可能减少事故造成的人员及财产损失 避免后车追尾的严重后果 公路行政执法公示 是一种自我执法监督的方式 可以提高执法人员对自身执法绩效的认识 执法依据公示 是执法过程中需要参考的法规 规章和其他规范性文件 包括 公路法 行政处罚法 行政复议法 国家赔偿法 公路管理条例 及实施细则 安徽省公路设施占用 挖掘 损坏赔偿标准的规定 等 执法主体 是参与执法案件的执法人员 包括交通管理部门名称 执法类别 执法主体性质 执法主体资格 执法人员信心等 执法程序 就是行车处罚简易程序 一般程序及行政处罚流程图 执法监督 就是公示同级和上级政府的监督人员名单 及聘请的社会监督人员 包括他们的单位 姓名等信息 执法结果 是在行政处罚执行完毕后的二个工作日内公布结果 当事人权利 公示 包括当事人的陈述权 申辩权和听证权 当事人不服行政许可和决定时 享有申请复议或提起行政诉讼的权力 合法权益在受损害时可取得国家赔偿 信息的转播渠道是多样化的且有一定的不确定因素 公路行政执法人员在做出经济决策时看到经济现象的不一定真实 公示制度可以为信息做出一定的参考与反射 二 行政执法实践方面1 强化责任执法管理模式责任执法管理模式 就是在采用制度化管理模式中的项目负责制度 管理模式有很多种 行政执法作为一种特殊的管理活动 是受法律和国家的制度约束的 所以制度化管理模式正好适用于这种管理活动 以一种契约性的规则 约束执法人员的执法行为 这种管理运行机制是公路行政执法可以更好地面对目标任务 以预期目标的实际完成情况为考核内容 依据考核结果 对项目团队及负责人予以评价和奖惩的一种管理模式 项目负责制是管理学中的目标管理发展而来 这种 管理方法 可以提高管理效能 优化资源配置 最大程度上发挥竞争机制 约束机制与激励奖惩机制 责任执法很好的配置了行政执法人力资源 便于执法监督对执法负责人的具体行为做出公平合理的判断 如果具体权力和义务落实到某负责人身上 可以更好地预防权力冷漠或越权的行为出现 即使在执法任务中出现问题 也可以奖罚分明 不牵扯其他的执法人员 如果是一个执法团队承担某项任务 在分配任务前 就用 一对一 的办法将一项执法任务具体分出几个环节 交给团队中不同的人去负责 即使发生问题 追查责任人时就事论事 也可以做到不牵连团队中 那些认真工作的人 此外 对负责人的监督可以包括预期效果评估和后期效益奖惩 预期效果评估一般是针对一些较重要或临时性的执法任务而言的 这种管理模式既充分调动了个人的工作积极性 也方便了在后期的业绩考评中做出科学的奖惩 项目负责与责任共勉的管理方法 会使整个执法团队及个人意识到 执法过程也是一个自我价值实现的过程 因为奖励收益远远大于寻租收益 2 完善行政执法比例原则行政执法手段 是行政执法行为的具体表现形式 执法手段的正确与否直接影响了执法效果的公正性 执法手段的正确与否 涉及到国家 社会及公民的利益 为避免执法过程中出现权力运用不当的现象 德国行政执法比例原则中 最小伤害 执法手段 会给我国行政执法建设一定的启示 比例原则中狭义原则 即 最小伤害 执法手段 是我国行政执法制度仍需要完善的 比例原则是约束行政权力违法最有效的原则之一 它由适当性 合理性和狭义比例原则内容构成 其中的适当与合理性原则可以有效地改进行政执法 手段 提升行政执法效果的公平性和公正性 但能平衡执法目的与手段的就是狭义原则 最小伤害原则 目前我国的行政法中只有合法性与合理性原则 最小伤害 的执法原则运用较少 而这种方法却能更大程度上保护公民的权利 将执法中的权益损伤降低 在行政执法制度中 应加入这一项最小伤害的执法原则 并逐步完善执法比例原则的实施细则 若加入了狭义原则 就能保证比例原则的完整性 执法权力必然以准则为指导 适当性 合理性与狭义原则三者配合起来 才能达到执法手段与目的的平衡 在完成执法目的原则下 综合考虑被执法者的现实状况 使用最小伤害的执法手段 是行政管理及法律制度的一种尝试 3 提高公路突发事件应急效率要提高公路行政执法效率 关键就是解决执法冲突 避免责任分散效应的发生 责任分散效应也称为旁观者效应 分配同样的一个任务 给予个体完成的效能远远大于群体共同完成 责任分散效应就是体现在群体中的个人规避责任现象 将一项任务交予一个团队执行时 所有人都将寄期望予他人 会减小自己心理上的责任感 若一项任务换做个人承担 责任感使他会更有工作的积极性 要避免责任分散效应 最好的办法就是将责任执法与比例手段的共同作用于执法活动中 促成 责任凝聚 避免执法管理模式和执法手段的过度 权责化 实现部门 协作机制 公路交通突发事件应急预案的出台 就体现了责任执法与比例手段配合的重要性 执法人员处理好公路突发事件的过程 就是不断提高公路行政执法效率的过程 公路突发事件就是突出了 统一领导 分级负责 属地管理 联动协调 的责任执法管理模式 将部门协作 资源共享作为核心理念 应急管理机构执法职能分配明确 包括应急管理小组 应急工作组 日常管理机构 专家咨询组 现场工作组等 在应急小组中 又进行了职能再分配 包括综合协调 公路抢通 运输保障 通信保障 新闻宣传 后勤保障 恢复重建及总结评估小组 实现了职能再分配 突发事件在应急处置上做出了不同级别的应急响应 特别重大事 件 重大事件 较大事件和一般事件 并对于不同相应级别制订了应急预案 特别重大事件是要国务院下达指示 应急领导小组确认的 重大事件是由交通运输部下达指示 由各省级交通主管部门在省级人民政府的领导下予以确认的 较大事件是由市级交通主管部门领导市级人民政府下予以确认的 一般事件是由县级交通主管部门在县级人民政府领导下予以确认的 突发事件的应急执法模式充分体现了责任执法中 一对一 方法 执法任务细化到八个应急小组 不同的执法队伍贯彻不同的级别响应 并在协作联动 分级负责的基础上 形成了责任凝聚力 做出了及时 准确地应急响应 4 明晰执法监督主体权责制实现执法监督法制化 是明晰执法监督主体权责制的前提 建立健全完善的行政执法监督机制 首先是要落实执法人员过错责任人追究制度 结合公路行政执法实际情况 明确各级各类人员的执法责任和标准 建立通报 评议 奖惩为一体的制度 使责任追究有章可循 有据可查 其次是完善监督人员考核制度 早在2011和2012年 交通部就下发了 交通运输执法监督评议考核工作实施方案 采取定期考核监督人员的业务水平及公路法律法规常识 尤其对担负车辆超限超载工作的执法监督人员来说 行政执法监督职能的增加 必然需要与其 相适应的监督考核机制 这是公路行政法制化进程的一种表现 最后就是要建立起法制信息反馈制度 公路行政部门内部都需要有一套完善的信息管理方法 执法人员可以根据所处的岗位 了解本职工作的最新动态 通过信息处理程序向上级提出新的执法任务与问题 便于上级部门及时制定相应的规章制度 而立法机关 政府部门及时掌握执法监督的新动向 可以及时制定相关的规章制度 为行政执法监督人员提供更充分的法律依据 保证执法监督的规范化 可以强化执法监督的深度和力度 行政执法监督的规范化 是对执法监督主体权责制的程序约束 规范化的执法工作是要将服务与执法结合起来 执法监督队伍 要从建设监督内部的民主集中制度开始 开展经常性的对照检查活动 加强执法监督人员内部的廉洁自律 在活动中形成内部的感召力和凝聚力 监督人员的职业道德与政治修养也很重要 要定期组织学习公路行政执法监督制度 开展民主生活会及自律纪检活动 并配合工作业务综合考评 在执法监督人员内部宣传正确的职业价值观 执法监督应该面向社会监督与新闻媒体 以外部监督促进内部监督 不仅增强了大众对执法监督的认识 也重新审视了执法内部监督 5 搭建多形式的执法监督平台社会组织监督力量 是行政执法监督的一种新生力量 应该推进它的规范化与制度化管理 完善社会组织执法监督 主要是建立起监督的各种合法程序 并实现程序及实体规范化的管理标准 有关部门应积极促进社会组织执法监督力量的发展 帮助他们建立一些相关执法监督方面的内部规章与制度 并对监督人员实行规范化的业务知识培训 协助他们了解一些执法监督的主体 程序 内容及要求 给他们提供一套完整的监督体系 再结合社会组织的实际情况 为他们制定组织内部统一的执法程序 执法文书 处罚权限和相关依据等 针对公路行政执法监督 社会组织监督人员还要具备一些公路法律常识和相关业务知识 例如社会组织监督人员 应与执法人员一样 先掌握一些公路行政方面的法律法规 公路法 公路安全保护条例 公路管理条例 等是最基本的 还有执法监督方面的法规 如 交通行政执法监督规定 这是监督人员必备的知识储备 这一类监督组织的建立 可以是社会组织管理局与民政局联合起来 建立县一级的社会组织监督队伍 在经过基本考核后 可以对监督人员定期开展多样式的学习培训及考察研究工作 让他们深入到公路行政执法一线 了解公路行政执法人员的日常工作 加深他们对公路行业执法活动的认识 新闻媒体监督以一种第三方的角色对执法监督进行审视与评判 它可以与行政执法形成良好的互动 媒体监督对执法的公正和权威有正面效用 所以行政执法机关要肯定 积极主动配合媒体报道 在制度上 依照 政府信息公开条例 丰富和规范信息公开制度 设立机构新闻发言人 实行记者招待会制度 方便媒体参与执法进程 实践中 执法人员要将部门职责 执法程序等通过政务栏 办事指南 广播 电视 报刊 政务信息查询窗口 公众信息网等途径 定期更新 便于公众与媒体了解和监督政府的行政执法程序 当然 媒体机构也要做到严以律己 公正监督 通过对从业人员定期的法律与业务培训 增强他们的正当监督理念 在报道事件前 要做出法律定性的倾向性评论 实行 事前 事中 事后 的全过程跟踪 六 案例分析 案例一 曾云兵诉景洪路政大队财产损害赔偿案2010年1月21日 云南省西双版纳傣族自治州景洪市基诺山基诺族乡巴来村委会巴奎村民小组村民曾云兵驾驶轿车由景洪市基诺乡向勐养镇方向行驶 14时45分 当行至县道公路基勐线K5 200M处时 向右驶离路面 翻至路外坡下 造成车辆损坏的道路交通事故 经景洪市公安局交通警察二大队作出 2010第230009号 道路交通事故认定书认定 曾云兵驾车单方肇事 根据 中华人民共和国道路交通安全法实施条例 第九十一条及 道路交通事故处理程序规定 第四十六条第一款第 一 项之规定 曾云兵负此次事故的全部责任 事发现场的路面情况是有车辆泼撒的碎石 景洪路政大队在接到电话通知后 立即派员赶赴现场通知养护工人进行了清理 此次交通事故发生前 景洪路政大队按照 云南省交通厅公路路政管理实施办法 的规定对此路段进行了巡查 2010年11月1日 曾云兵以财产损害赔偿为由把景洪路政大队起诉到景洪市人民法院 认为景洪路政大队对事故路面 负有管理责任 因其管理不善 对被污损路面未及时清理或者设置警示标志 导致多起交通事故发生 应赔偿曾云兵各项经济损失26470元 法院判决情况 2011年4月18日 景洪市人民法院作出 2010 景民一初字第1084号民事判决一审判决书 判决驳回曾云兵的诉讼请求 2011年5月31日 曾云兵不服一审判决 以 公路路政巡查日志 系事后编写和不作为的侵权为由 向西双版纳傣族自治州中级人民法院提起上诉 2011年5月31日 西双版纳傣族自治州中级人民法院作出 2011 西民一终字第105号终审判决书 判决驳回上诉 维持原判 原告观点 被告对事故路面负有管理责任 因其管理不善 对被污损路面未及时清理或设置警示标志 导致多起交通事故发生 被告应赔偿原告的经济损失 被告观点 路政大队在本案的肇事路段已履行了自已的职责 严格遵守 云南省交通厅公路路政管理实施办法 第三十一条的规定 于2010年1月17日 周日 18日 周一 对此路段进行了巡查 而事故发生时间是周四 被告已按相关规定履行了自已的行政职责 不应承担赔偿责任 双方争论焦点 1 被告的诉讼主体资格是否适格 本案是否属于民事案件受理范围 2 在交警部门未对事故原因作出认定的情况下 仅凭现有证据能否认定原告系避让路面碎石肇事 3 如果原告肇事的原因系碎石所致翻车 被告在碎石清理上是否存在过错 应否对原告的损失负赔偿责任 原告主要证据 现场照片10张 证明因被告疏于管理 造成被污损的路面不能及时清理 当天还发生了另一起交通事故 被告主要证据 公路路政巡查日志 复印件9份 证明被告于2010年1月17日 周日 18日 周一 对本案肇事路段进行了巡查 已按 公路路政管理实施办法 第三十一条的规定履行了自已的职责 判例分析 路政公路巡查的法律 法规 规范性文件规定 中华人民共和国公路法 第四十三条规定 各级地方人民政府应当采取措施 加强对公路的保护 县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责 依法做好公路保护工作 并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段 提高公路管理水平 逐步完善公路服务设施 保障公路的完好 安全和畅通 公路安全保护条例 第四十七条规定 公路管理机构 公路经营企业应当按照国务院交通运输主管部门的规定对公路进行巡查 并制作巡查记录 发现公路坍塌 坑槽 隆起等损毁的 应当及时设置警示标志 并采取措施修复 云南省公路路政管理条例 第五条各级公路路政管理的职责 第 二 项规定 保护公路路产 实施公路巡查 依法制止和查处各种违法利用 侵占 破坏公路路产的行为 云南省交通厅公路路政管理实施办法 云路政 2003 1号 第三十一条规定 高等级公路要全天24小时巡查 国道 省道每周至少巡查2 3次 县道 乡道每周至少巡查1次 遇到雨 雾 雪 凌等恶劣天气 还应对易发案的路段和部位进行重点巡查 2012年7月1日起施行的交通运输部 路政文明执法管理工作规范 第三十四条规定 公路管理机构应当按照有关规定对公路进行监督巡查 省 自治区 直辖市公路管理机构可以根据本地区交通特点 公路等级等因素 确定巡查频率 人民法院在审理该案中认定 被告景洪路政大队举证证明其已按照 公路路政管理实施办法 县道 乡道每周至少巡查一次 的规定履行了职责 已尽谨慎管理义务 不能归责于管理瑕疵 应认定被告对巡查 碎石清理不存在过错 原告曾云兵就自已的主张不能充分举证加以证明 应承担不利的后果 从以上案例及法律 法规 规范性文件规定给我们一个启示 1 公路巡查是路政机构的法定职责 2 严格执行省交通运输厅 公路路政管理实施办法 规定的频次 及时查处违反公路法律法规的行为是保护公路完好 安全和畅通的保障 3 如实 准确 完整记录 公路路政巡查日志 是反映路政机构及其执法人员勤勉履职的最好证据 目前部分路政机构及其执法人员未按照法律 法规 规范性文件规定严格履行公路路政巡查职责 导致行政不作为 乱作为问题时有发生 应引起各级交通运输行政主管部门 路政机构执法监督部门高度重视 及时采取有效措施加强监督 否则 侵权赔偿 行政不作为 乱作为等渎职犯罪行为将严重危害路政机构依法行政工作 案例二 东安县XXX涉嫌在公路建筑控制区修建建筑物行政处罚案2014年7月9日 东安县公路局路政执法大队在巡路时发现 当事人XXX在县道XX线XX处路段左侧公路建筑控制区修建房屋 经初步勘查 该房屋距公路用地外缘8