传统公共行政管理理论（PPT46页).ppt

第一讲西方行政管理演进的传统理论阶段 第一小组 何氏姮马元喜主讲人 马元喜 2018年4月10日 一 传统行政管理主要理论内容 1 初期 3 衰落 二 传统公共行政理论的反思 1 西方行政学传统理论产生的现实基础 19世纪 西方早期行政面临三大问题 一是行政系统靠个人效忠性的 庇护 依附 关系维持 由此滋长了裙带关系和官场腐败 二是公务人员的职业生涯缺乏保障 吸引不了社会精英的加入 导致行政能力和效率低下 三是 政党分肥 制度的严重影响 为政党胜负所左右 行政人员与选举官员共进退 导致行政系统周期性震荡 政府政策难以连续有效地进行 弊端 腐败 效能低 缺乏专业技术 政府不稳定性 一 传统公共行政主要理论内容 2 19世纪英美针对早起行政实践弊端进行改革的实践活动 1854年英国 诺思科特 特里威廉报告 诺 屈报告 公开考试 平等竞争 择优录用 功绩晋升 行政中立 量才使用 1883年美国 彭德尔顿法案 文官法 职位按比例分配 竞争性考试 择优录用 试用期 1 威尔逊的政行两分思想 2 韦伯的官僚制理论 3 泰勒的科学管理原理 4 法约尔的一般管理理论 5 怀特的理论行政学思想 6 古利克的一体化行政思想 7 厄威克的系统化行政管理原则 8 福莱特的动态行政管理理论 西方行政学理论初创时期的主要思想及在此基础上构建起来的系统性理论构成西方行政管理学发展的传统阶段 1 威尔逊的政行两分思想 就问题导向而言 威尔逊行政学理论产生的基础立足于对自由放任主义的反动 自由主义 新个人主义思潮 资本巨头左右议会决策立法权威望下降 社会公共事务增多 中产阶级掀起新民主运动 行政力量被民主运动视为有效控制资本巨头垄断权力的工具 1887年美国的威尔逊发表了 行政学研究 一文 标志着公共行政科学的肇始 威尔逊的贡献在于他提出的政行二分原则 构成了 美国公共行政的圣经 成为现代公共行政的逻辑起点 这就必然要求重新构建和规划公共组织 托马斯 伍德罗 威尔逊 1856年12月28日 1924年2月3日 美国第28任总统 威尔逊是唯一一名拥有哲学博士头衔的美国总统 法学博士衔除外 也是唯一一名任总统以前曾在新泽西州担任公职的美国总统 1919年 威尔逊被授予诺贝尔和平奖 威尔逊着力解决行政管理工作迫切需要科学理论支撑的问题 力求使政府不走弯路 使政府的事务减少一些不成体统的样子 加强和纯洁政府的组织机构 并使各种职责都获得尽责的美名 主张将政治与行政严格分离 政策问题 属于政治家活动领域 与行政问题 属于技术性职员领域 是严格分离的 政治官员应当负责制定政策 行政部门则应负责执行政策 行政是中立的与无党派的 任何决策或政策都与行政中的个人无关 行政可以为任何政治领导人提供同样的服务 政治领域 制定政策 与行政领域 执行政策 分离可以解决政党分赃制的许多弊病 人事行政管理思想 注重政府官员的素质问题 与行政监督思想 公共舆论的监督 威尔逊的政行两分思想简评 通过论证国家行政管理和建立行政科学的必要性 较为准确地揭示了行政学研究的对象和实质 明确提出了行政了研究的目的和任务 加之对行政学研究应该遵循的方法论原则提出了独到见解 对目前我们行政学研究和全面深化改革开放有着不可忽视的启发和借鉴意义 没有真正地深入到行政管理内部的技术性细节问题 和古德诺一样 深受时代和所代表中产阶级利益的局限 只是完成了行政学研究的 起步 阶段 威尔逊政行两分思想的发展 继威尔逊之后 古德诺进一步发展了政治 行政二分法理论 1900年 他出版了名著 政治与行政 更为全面 系统地论述了政治 行政二分法理论 古德诺认为 所有政府系统都有两种基本的功能 分别称之为 政治 与 行政 政治是国家意志的表现 行政是国家意志的执行 古德诺 FrankJ Goodnow 1859 1939 美国著名行政学家 政治学家和法学家 曾任哥伦比亚大学教授 霍普金斯大学校长 美国政治学会第一任会长 韦伯对组织形式的研究缘起于对 人们为什么会服从命令 会按他们被告知的那样去行事 这样有关合法统治与权威类型基本问题的回答 基于三种权威出现了三种不同的组织形式 韦伯认为只有合法合理组织才能作为行政管理的组织基础 在公共行政管理理论发展的传统阶段 韦伯的突出贡献在于他系统地提出基于欧洲资本主义工业化时代的理想的行政组织体系理论 即官僚制理论 韦伯对官僚制理论的研究是以合理性和合法性这一中心概念为学理预设的 在他看来 个人及其行为是进行经验性科学分析的基本单位 个人行为应当是合理的 而在社会结构和秩序层面则是合法化问题 马克斯 韦伯 MaxWeber 1864 1920 是对西方古典管理理论的确立做出杰出贡献的德国著名社会学家和哲学家 组织理论之父 2 韦伯的官僚制理论 韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系 从而他对一个体系的认识排除了基本的价值判断 把合理性看成人们是否在信仰上认可 而不是他们对事实的价值判断 基于此任何组织都是以某种形式的权威作为基础的 主要有三种权威形式 传统型权威 魅力型权威 法理型权威 在韦伯看来 只有与法理型权威相适应的组织形式才是理想的组织形式 它就是官僚制 官僚制具有以下基本特征 规制导向 等级制 非人格化 职业化 全职化 专业化 官僚制体系的六项基本原则 固定和法定的管辖范围 公职等级制和权力等级化 现代公职管理建立在保存书面文件基础上 公职管理以全面而专门的训练为先决条件 官方活动要求官员完全发挥工作能力 在制定一般性规范后 管理工作应该是稳定的 完整的和可以被学习的 如果在政行二分前提下思考韦伯的官僚制 就不难看出近代社会发展是一个合理化的进程 在一些具体的领域 这些合理化则表现为工具理性的生成过程 对于公共行政而言 行政作为政治的工具 它唯一追求的就是高效 官僚行政如同机械化生产方式一样 最能体现行政对于政治的价值 因而官僚制组织最能体现理想的行政管理体系 也是大规模组织的合理形式 韦伯的官僚制理论简评 就社会政治意义而言 伴随着德国工业化高速发展 德国旧的社会结构正在迅速瓦解 新的社会结构正在成长之中 韦伯以明锐的眼光意识到此时一个重要的问题就是使组织合理化 以此为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率 就学术意义而言 韦伯最早对社会生活中的组织现象进行系统研究 其三种组织形态划分 组织形态与权威性质结合起来分析的理论框架 对官僚制组织的功能 结构 管理方法进行比较详细的分析 揭示了行政组织中的管理原则和特征 例如关于分级节制 工作报酬等问题论述以及认为行政管理就是追求效率的理论贡献 反映了新兴资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念 韦伯理论存在的问题在于对官僚组织的分析偏重静态研究 过分强调层级节制体制 忽视下级人员的主动性和积极性 而且缺乏组织与外部环境互动的探讨 偏重对组织内部和管理结构的分析 过分强调专业分工和职能权限划分忽视了宏观协调的问题 过分强调人员稳定 容易导致组织懒惰性 总之 韦伯的理论为正式组织提供了良好指导 其生命力和影响是持久的 3 泰勒的科学管理原理 19世纪末20世纪初的美国 工业化发展已经达到了相当高的程度 一方面生产规模和科学技术迅速发展 社会物质财富迅速增加 另一方面竞争日益加剧 人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术 劳动生产率增长缓慢 同时劳资关系日趋紧张 工人缺乏生产积极性 如何真正有效地提高劳动生产率 就成为各个企业共同关心的问题 科学管理理论即微观管理主义 科学管理的根本目的是谋求高效率 泰勒认为 谋求高效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础 为此应将高工资与低劳动成本统一起来 并通过扩大再生产 促进生产的发展 要达到最高工作效率的重要手段就是使用科学化的 标准化的管理方法取代过去的经验管理 意指发现 一种最佳工作方式 弗雷德里克 温斯洛 泰勒 FrederickWinslowTaylor 1856 1915 是美国著名管理学家 经济学家 被后世称为 科学管理之父 科学管理原理 的重要观点 科学管理的中心问题是提高劳动生产率 泰勒认为 提高生产率的前提是必须制定出 合理的日工作量 为了提高劳动生产率 必须为工作挑选 第一流的工人 所谓第一流的工人指的是适合于其工作而又愿意努力的人 而非体力超过常人的 超人 用科学的方法而不是经验对工人的操作方法 使用工具 劳动及休息时间的搭配 机器的安排 作业环境的布置等进行分析 消除各种不合理因素 这是企业管理当局的首要责任 采用 差别计件制 的刺激性付酬制度 以此来督促和鼓励工人完成和超过定额 后提出 任务和奖金工资制 工人无论生产量高低 都有一个保证的日工资 如果工人完成了任务 就能获得奖金 把计划职能同执行职能分开 变原来的经验工作法为科学工作法 计划部门主要根据调查研究的结果 制定出有科学依据的定额和标准化的操作方法和工具 从而制定出计划并发布指示和命令 现场的工人和工长则从事执行的职能 即按照计划部门制定的操作方法和指示 使用规定的标准化的工具 从事实际操作 不得自行改变 把管理工作细分 使每个工长只承担一种职能 泰勒设计出了八个职能工长代替原来的一个工长 这种职能管理的思想为以后职能部门的建立和管理的专业化提供了参考 在组织机构的管理控制上实行例外原则 企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理 而自己只保留对例外事项 即重要事项 的决策和监督权 泰勒的科学管理原理简评 尽管泰勒所开创的科学管理理论是针对企业管理的 但是政治与行政的分离强调行政管理事务的非政治化 使得行政事务在这一点上能够运用科学管理的原理和原则成为可能 所以科学管理理论逐渐被运用到政府行政管理实践中 1910 1940年美国政府的实践印证了这一点 科学管理将管理个人经验和人格化的管理推向科学理性 专业化 普遍化 与政治 行政二分法具有内在的结合点 而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精神气质 泰勒认为在科学管理中并不存在什么固定不变的东西这种精神和高度值得学习 理论常青 4 法约尔的一般管理理论 工业管理与一般管理 的理论内容 与同时代的美国管理科学家泰勒不同 法约尔所关心的不是作业现场的操作效率问题 他是在总经理的位置上看待管理问题的 并且认为他的管理理论不仅适用于公 私企业 而且也适用于军政机关和宗教组织等 所以他把自己的理论叫做 一般管理理论 管理的定义 法约尔关于管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动的要素进行分析来揭示的 法约尔认为经营和管理是两个不同的概念 经营 指导或引导一个组织趋向一个目标 经营包括六种活动 技术活动 商业活动 财务活动 安全活动 会计活动 管理活动 管理 由计划 组织 指挥 协调 控制构成 管理的五要素 计划 组织 指挥 协调 控制 管理的一般原则劳动分工 权力和责任 纪律 统一指挥 统一领导 个人利益服从整体利益 人员的报酬 集中 集中化管理 等级序列 秩序 公平 人员的稳定 首创精神 人员的团结14点原则 亨利 法约尔 HenriFayol 1841 1925 古典管理理论的主要代表人之一 亦为管理过程学派的创始人 5 怀特的理论行政学思想 在怀特之前的威尔逊 古德诺 泰勒 法约尔等人都是从不同的侧面 在各自的领域中 为西方行政学的创立作出了巨大的贡献 他们对行政管理的研究还不全面和系统 他们研究的那个领域或者是政府管理的边缘 或者只是政府管理理论中的一部分 他们的研究成果还只是为行政学理论的最终形成积累素材 提示方法和奠定基础 而没有形成完整的学科 开创性地提出行政学的理论体系 并完成行政学研究系统化这一历史性任务的 就是著名的美国行政学家伦纳德 D 怀特 行政学在他手中才真正赢得了作为一门独立学科的地位 伦纳德 D 怀特 1891 1958 美国行政学家 历史学家 西方行政学奠基人 于1926年出版了被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书 行政学导论 怀特于1926年出版的著作 行政学导论 一书被世界各国公认为第一本大学行政学教科书 怀特对行政学理论的系统化努力主要就体现在这本著作中 在 行政学导论 这本书中 怀持为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架 对诸如行政学的研究对象与范围 行政环境 行政组织 行政协调 人事行政 行政伦理 行政法规以及行政监督等行政学研究的基本理论问题都进行了系统的研究 1 行政学的研究对象和范围怀特认为 行政学的研究对象和范围就是对 国家政府中 市政 联邦或联邦行政的研究 这种行政在各级政府均有 行政中的各种基本问题 包括公务员才能的发展 工作的胜任 廉洁 负责 合作 财政 监督 领导资格 纪律及各级政府的行政程序等 均属于行政学研究的范围 5 怀特的理论行政学思想 2 行政环境思想 现代国家政府行政的任务 深受这一时代政治 经济与文化环境的影响 因此他对行政管理与外界行政环境的关系进行了讨论 在 行政学导论 中 怀特论述的行政环境包括经济环境 政治环境 客观社会环境和科技环境 3 行政组织思想怀特结合英美当时行政组织体制的状况将行政组织体制的类型及特征对其作了如下归纳 自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制 中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制 独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制 5 怀特的理论行政学思想 4 行政协调思想行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织 部门 人员之间建立良好的协作与配合关系 以达到共同目标的管理行为 它是行政管理的重要内容之一 对此 怀特从以下几个方面进行了探讨 他提出应该精简 通过归并和削减 机构 减少协调工作的数量和难度 怀特认为应该设置行政协调机关 政府委员会 通过精密的协调来获得较好的协调结果 在协调过程中 行政首长的裁定就是最后的决定 怀特提出了实行协调的原则 5 怀特的理论行政学思想 5 人事行政思想怀特的人事行政管理思想涉及到人员的考试录用 职位分类 分级与工资 职务的晋升 惩戒与罢免以及退休等各个环节 具体地说 怀特的人事行政思想主要表现在以下几个方面 人才选拔问题 职位分类 分级与工资的制定问题 职务的晋升问题6 行政伦理思想怀特的行政伦理思想主要体现在他对 官纪 问题的研究上 怀特十分重视对官员风纪的研究 他认为 古典管理学派忽视了对此问题的研究 而随着现代人事行政观念的更新 对风纪的注意 官纪问题的重要性日益突出 行政官员的风纪关系着行政管理的成败 它是现代行政管理的目标 怀特着重从以下四个方面对 官纪 及其相关的行政伦理问题进行了分析 官纪的本质及其重要性 行政官员的热情 负责及以服务为荣风貌 破坏官纪的因素 官纪的基础 良好官纪的标志 良好的人际关系 5 怀特的理论行政学思想 7 行政法规思想怀特认为 制定条例权乃系一种无上之 行政与立法工具 藉使逆意之事实 能与社会目的相协调 其行政法规思想主要体现在以下两个方面 要注意研究政策与法规和法律之间的关系 行政条例制定权的范围 限度 保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性等 8 行政监督思想行政监督是现代行政管理的一个重要环节 怀特在其著作中不仅对行政监督的必要性 作用及分类等一般性问题进行探讨 而且还对立法监督和司法监督等具体问题作了较详细的阐述 关于行政监督的必要性 作用和种类 立法监督的主要职责及有效方法 关于司法监督的目的 方法和内容 6 古利克的一体化行政思想 1 政府在社会中的作用 政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制且提供以合作为基础的社区服务 而不是单方面发挥作用 政府不应当包揽所有的人类活动 政府也应该对必要的职能进行调整 行政首长 立法机关 行政部门与公众各司其职 2 行政在政府中的角色 古利克认为不应该也不可能把政治和政策同行政严格分离开来 行政必然要设计政治和决策过程 而且通过测定与政治和政策紧密度的不同对政治家 政务官 行政官员和技术专家作了区分 3 科学与行政 将科学方法运用到行政问题 科学研究的目标在于发现 行政原则 通过提炼和简化 这些原则可以用来解决实际的行政问题 卢瑟 古利克 LutherGulick 1892 是西方行政发展史上一位十分杰出的行政理论家和实践家 作为行政实践家 古利克具有非凡的公共服务职业生涯 被称为 行政管理的化身 6 古利克的一体化行政思想4 行政组织理论 主张行政改革 在政府中采用类似企业管理的方法 形成一体化组织 1 政府管理与企业管理的共性它们都要利用分工的方法对为了实现规定目标而工作的人员行分组 都要通过计划来作出政策决定 都要进行协调 指挥并负有责任 都要设法通过激励和对人 物和时间的最佳利用来获得最好的工作绩效 都必须在不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连续性 2 应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革古利克认为 政府现在所需要的是改革行政的基本结构和基本过程 为此 必须对政府的职能进行界定 对政府的工作职责进行划分 使其结构和关系正式化 使其人员专业化 使其活动合理化 这就意味着要进行一系列改革 例如 减少选票 强化行政部门 合并机构以及在政府管理中采用 类似企业管理 的方法等等 6 古利克的一体化行政思想 3 行政改革应遵循新的原则并提出一套指导行政改革的新原则古利克强调 现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门 他建议行政改革应该遵循以下指导原则 相关的工作应该作为一个单元来完成 所有的机构应该合并成一些部门 每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力 业知识和经验选举产生的负责官员来指挥 业务类同原则 部门领导的权力与其责任应该相称 每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构 每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员 应该减少民选官员的人数 委员会不应该用于行政工作 它们只应该承担准立法职能和准司法职能 所有的行政工作都应该由单一的首长来领导 这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责 一个最高领导者原则 行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作 行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法 总之 在古利克看来 行政部门应该融合成一个整体 组建坚强 能干的行政领导班子 并配备一位有职有权 能够监督行政全过程的行政首长 即形成一个一体化的行政组织 6 古利克的一体化行政思想 2 形成一体化行政组织的途径 1 分工与整合 分工规定的单元任务通过整合实现重要协调 依据目标 程序 服务对象和地点分组归类 即古利克关于组织的所谓 自下而上 的观点 2 控制与协调 组织中的细化和专门化不可避免的话 那么协调就是必需的 即古利克 自上而下 的观点 3 行政组织 管理 的七职能说 古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开 提出了有名的管理七职能论 即Planning 计划 Organizing 组织 Staffing 人事 Directing 指挥 Coordinating 协调 Reporting 报告 Budgeting 预算 并取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB 7 厄威克的系统化行政管理原则 厄威克在管理学方面的主要贡献是把古典管理理论系统化 他在对诸如法约尔 泰勒 福莱特 穆尼这样一些著名管理学家的著作进行研究发现时 这些重要的管理学家虽然没有或者很少从对方的思想中吸取营养 但是他们却常常采用类似的研究途径 并且提出了一些尽管词句不同但在内容上却相似的原理 他对这些管理学家的思想进行了系统的阐释 指出了它们的类似之处并且使它们处于正确的相互联系之中 便于读者理解 与此同时 他也加进了自己的观点 林德尔 厄威克 英国著名的行政管理学家 1928 1933年间他担任设在日内瓦的国际管理协会的首任会长 并且是伦敦的厄威克和奥尔管理咨询合伙有限公司的董事长 长期从事管理咨询工作 直到退休 厄威克退休后定居澳大利亚 继续从事管理学方面研究 7 厄威克的系统化行政管理原则关于组织管理的八条原则 厄威尔一直都致力于使范围广泛的行政管理原则获得公认并进而建立起专门的行政管理学的知识体系 厄威克在他于1933年发表的 明日的管理 中首先提出了所谓 组织的纯理论 这一概念 在1938年发表的 组织的科学原则 一书中 又将这一概念概括为可以应用于所有组织的八条原则 在他看来 下列原则对于一般行政组织的管理都具有普遍适用性 1 目标原则组织目标是组织活动的方向和标准 组织有了目标 其成员才能有所适从 明确清晰的目标既是组织存在的前提又是其群体凝聚力的基础 7 厄威克的系统化行政管理原则 2 人员与组织结构相适应的原则此原则亦称 为组织机构配备合适人员 原则 厄威克把组织解释为 决定某种目的 或 计划 需要一些什么活动 并把这些活动分成一些能分配给各个人的小组 厄威克提醒人们 必须以 一种冷静的 超然的态度 来对待组织 如同绘制一份工程设计图那样 不考虑到目前在组织中的任何个人 没有任何倾向性地确定相应的组织机构 然后再采取步骤 为组织机构配备合适的人员 以便人员适应于组织结构 3 单头领导原则此原则亦称 一人管理原则 即在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责 厄威克提醒人们不要用委员会来进行管理 在他看来 在一个组织中运用委员会的形式进行管理 不可避免地会导致行动迟缓 笨重累赘 铺张浪费 难以协调和效率低下等不良后果 而单头领导则权力集中 责任明确 指挥统一 行动迅速 有助于行政管理效率的提高 7 厄威克的系统化行政管理原则 4 专业参谋和一般参谋 共存的原则厄威克一方面坚持 一人管理原则 另一方面也认识到 由于组织规模的扩大和工作量的增加 行政领导者需要越来越多的专家和专业工作者来协助其工作 因此 他主张加强和发展 职能 部门或 参谋 部门 他认为 专业参谋 的职能主要是作为行政领导者的专业咨询人员 而不应拥有行政指挥的实权 这些专家只应该通过说服 通过 思想的权威 来取得成果 为了改进行政领导者的工作 厄威克认为 除了 专业参谋 以外 还必须增加一种 一般参谋 以便帮助行政领导者承担指挥 控制和协调这些中心职责 他认为 这种一般参谋不同于专业参谋 其职能不限于提供建议 而是拟订和传达命令 追踪下级工作的进展情况并协助对专业参谋的工作进行协调 而他们本身并不从事任何专业的工作 对一般参谋 他特别强调的一点就是要记住 他们不是以自己的身份 而只是作为上级的代表来进行指挥的 而且他们指挥的内容只限于上级决定的范围之内 厄威克强调指出 这种一般参谋的工作宗旨只是在于使行政领导者免除某些事务的负担 使他能够扩大控制幅度并集中精力于最重要的问题 7 厄威克的系统化行政管理原则 5 授权原则 即行政领导者要能够把某些职权授予下级人员 厄威克在其 行政的要素 一书中曾指出 缺乏恰当授权的勇气和如何进行授权的知识 是组织失败的最常见原因之一 他认为 尽可能地授权是行政领导人员进行有效工作的最重要条件 他强调指出 高级主管人员在行使职能时 要依据泰勒的 例外原则 即只从事那些与已订立标准相距甚远的例外事项的工作 例行的事务的都要授权给下级去做 6 责权相符原则 即有权必须有责 权责必须相符 厄威克在 行政的要素 一书中指出 只把责任加在某些管理人员身上是不够的 还必须授予他们履行这些责任所必将的权力 他还进一步指出 被授予权力的人必须对下级的所有工作承担个人责任 在各级管理人员中 责任和权力都必须相称 7 厄威克的系统化行政管理原则 7 明确性原则即是指各种职责都应当有明确清晰的界线 要使从上到下的每一个组织成员都明确地了解并承认各自的职责 而且每一职位的职 权 责以及各个职位之间相互关系均应以书面的形式确定下来并传达给组织的所有成员 8 控制幅度原则 所谓控制幅度 即是指每一个上级直接领导的下属的人数 厄威克认为 一个行政领导人员直属的下级人员数量应有一定的限度 宜小不宜大 他在 行政的要素 一书中指出 每一个上级领导人员直接领导的下级人员不应超过五人 至多不能超过六人 这是因为领导人员所必须监督控制的不仅仅是每一个单一的下属人员 而且还包括各个下属人员之间繁杂的相互关系是否协调 他说 如果下级人员的人数以算术级数增加 那么需要由上级领导人员加以注意的下级人员之间相互关系的排列和组合则是以几何级数增加的 所以 行政领导人员直接管辖和控制的下属人数不应超过一定的限度 现代行政管理的实践也表明 厄威克提出的组织管理原则在很大程度上是具有可行性的 诸如多届美国行政改革委员会就在很大程度上接受了他提出的行政组织管理原则 而且他提出的许多管理原则和理论观点已经成为研究正式组织所不可缺少的理论 8 福莱特的动态行政管理理论 玛丽 帕克 福莱特 MaryParkerFollett 1868 1933 是一位美国著名的政治哲学家和管理学家 一位运用心理学研究方法在正统的行政管理理论向行为主义行政管理理论转变之间搭起桥梁作用的美国管理学家 动态行政管理理论 1 群体原则 过程 相对于个人主义的新心理学 只有在群体中才能发现真正的人 个人的潜能在被群体生活释放出来以前 始终只是一种潜能 人只有通过群体才能发现自己的真正本性 获得真正的自由 1 个人存在于相互的社会交往之中 2 群体目标 建设性冲突与整合 A 冲突是无所不在不可避免的 B 对冲突应予以重视与利用 使之发挥建设性作用 C 整合是解决冲突的最佳途径 压服 妥协与整合 3 民主是一种社会意识 现存的 投票箱 民主不是真正的民主 真正的民主是一种社会意识 能创造出一种团结一致的局面 鼓励创造 它以大众的实质性参与 众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件 8 福莱特的动态行政管理理论 2 情境规律 关于权威 控制 协调与领导的思想 所谓 情境规律 lawofsituation 也被译为 形势规律 是指命令来自于事实和环境 而不是来自于发布者的意志 1 关于权力 权威的思想 权力是使事情发生的能力 权力可分为 统治的权力 和 共享的权力 前者可能会变成强制的权力 后者则是联合产生的共同的权力 福莱特试图用 共享的权力 来代替 统治的权力 用共同行动来代替同意和强制 变服从命令为服从 情境规律 她说 不应该由一个人给另一个人下命令 而应该是双方都从情境中接受命令 如果命令只不过是情境的一部分 那就不会产生某些人发命令而另一些人接受命令的问题 权威被福莱特定义为 既得的权力 即发展的权力和锻炼的权力 作为控制的表现形式 权威的行使也就相应地被福莱特界定为 既得的控制 在福莱特看来 权威起源于正在执行的任务 来源于特定的情境 权威不能成为组织的基础 组织的真正基础是职能 权威源于职能 中心权威应该被职能权威所取代 福莱特进一步还提出了 权威与知识和经验相联系 的思想 认为把权威转向知识就可以避免个人之间的冲突 因为每个人都感到那是情境在发出指示 因而能较少摩擦地实现结合的统一性 在权威和责任问题上 福莱特认为 权威产生于情境而不是个人或其他地位 责任也来源于职能和情境 在她看来 所谓 最终权威 和 最终责任 都是幻想 8 福莱特的动态行政管理理论 2 关于控制的思想控制 权力的行使 控制是作为用来达到某一具体目的之手段而行使的权力 控制情境 经理人员所要控制的不是单个的要素 而是目标 任务 环境 以及其它各要素间的复杂的相互关系 要使整个情境形成一种生产性的结构 根据事实来控制而不是由人来控制 fact control 即控制应以情境的要求为基础 而不是取决于长官意志 人个喜好 是相互关联形成的控制而不是上面加给的控制 所有要素间的统一与合作是有效控制的前提和基础 所以控制要使人认识到相互间的共同利益 从而使之自觉工作 自我指挥自我管理 3 关于协调的思想协调就是将处于特定情境中的所有因素相互联系起来并且导致该组织的整合统一 而实现这种整合统一的最佳途径是负责相关活动的个人和部门直接联系 协调应该是包括计划和执行两个方面的连续过程 控制和权威源于正确的协调 为了达到协调 提出 组织的四项基本原则 交互联系原则 早期阶段进行原则 直接接触原则 连续进行原则 8 福莱特的动态行政管理理论 3 关于领导方式的思想 一般领导模式福莱特认为 人们在团体中寻求归属 在联合中寻求安慰 在隶属中寻求实现 所以 管理的本质是寻求合作 领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合 领导是以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础的 定义 领导不应以权力 命令与服从 为基础 而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础 为此领导者是和谐和效率统一体的代言人 领导的有效方式 协调 对每位进行教育与训练 为之提供参与的机会并统一大家的贡献 界定目标 在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作 预见 认识更大共同体的长运利益和创造一些能够实现利益的情境 8 福莱特的动态行政管理理论 福莱特还特别关心行政首长与专家之间的关系 窘境 一方面行政首长不能放弃自己的决策职责 另一方面他又不可能具备有效决策所必须的具体知识 解决办法 专家的知识应该与行政首长的知识结合起来 尽管专家的意见不应该强制性地进入决策过程 但是却应该通过迂回的反应和整合进入决策过程 具有专门知识的人一旦成为领导 他就能够从总体上理解领导的重要意义并把领导工作完成得更好 传统公共行政的理论基础 在国家体制或政府体制层面 区分两种基本功能 政治与行政二分 威尔逊 划定了公共行政活动的范围在政府组织形式层面 建立官僚制 韦伯 划定了公共行政的组织结构模式在政府的具体运作中 采取科学管理 泰罗 法约尔 古利克 厄威克 福莱特 划定了公共行政具体运作的方式 二 传统公共行政理论的反思 1 理论框架的局限 2 管理主体的局限 3 管理对象与目标的局限 内部取向与内部管理 忽视外部 环境 的作用力 4 管理理念与手段的局限 全能的政府与行政的手段 1 政治控制问题政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单 政治官员与技术官僚之间的关系是复杂多变的 这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的 线形逻辑的特征 由于传统二分论观念使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内 尤其把研究焦点放在行政机关的预算 人事 组织以及大量其它中性问题上 很少重视与社会 政治密切相关的政策制定与政策分析等研究 从而是公共行政远离了社会危机处理的需要 1968年9月 怀特 沃尔多号召和资助召开的明诺布鲁克行政会议 传统行政管