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行政法的基本原则 一 行政法基本原则的涵义行政法的基本原则是指导和规制行政法的立法 执法以及指导 规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性 普遍性规范 它贯穿于行政法具体规范之中 同时又高于行政法具体规范 体现行政法的基本价值观念 行政法的基本原则 行政法的实体性原则 1 依法行政原则 2 尊重和保障人权原则 3 越权无效原则 4 信赖保护原则 5 比例原则 行政法的程序性原则 1 正当法律程序原则 2 行政公开原则 3 行政公正原则 4 行政公平原则 根据国务院 依法行政实施纲要 和学者论述 行政法的基本原则包括以下四项合法行政原则合理行政原则 又称行政适当原则 是指行政行为在合法的前提下应尽可能合理 适当和公正 诚信原则高效原则 行政合法性原则和行政合理性原则的比较 行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治的原则 合法性原则主要解决行政合法与非法问题 合理性原则解决行政是否适当的问题 合法性原则适用于一切领域 而合理性原则主要适用于自由裁量领域 行政机关的一个行为如果违反了合法性原则就无需再考虑其是否合理的问题了 而一个行为属于自由裁量行为则应重点考虑其是否存在合理性问题 合法性问题与合理性问题的界线不是绝对的 二者有可能相互转化 随着社会生活的发展与行政法治化进程的加快 原先属于合理性范畴的问题有可能转变为合法性问题 原先属于合法性范围的问题基于行政效率的考虑也可能转化为合理性问题 案例一行政行为须合法 守诚信 案情 2003年 长沙市政府先后两次颁发了 关于加强摩托车行驶管理的通告 和 长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告 做出了在市内若干道路上 不允许摩托车行驶 的规定 俗称 禁摩令 今年7月12日 岳阳市政协委员刘铁山在长沙河西办完事回家 途经湘江一桥时 被岳麓区交警大队的执勤交警罚款200元 理由是刘骑摩托车闯了 禁区 刘提出异议 未被接受 此后 刘铁山向长沙市公安局交警支队提出行政复议 并对长沙市 禁摩令 的合法性提出审查申请 交警支队维持原行政行为 刘铁山起诉 岳麓区交警大队认为 该大队对刘铁山进行罚款的执法依据为 道路交通安全法 该法第38条规定 车辆 行人应当按照交通信号通行 遇有交通警察现场指挥时 应当按照交通警察的指挥通行 在没有交通信号的道路上 应当在确保安全 畅通的原则下通行 而这一条中的 交通信号 就包括了交警设立的摩托车禁行标志 并且该法第39条中规定 公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况 可以对机动车 非机动车 行人采取疏导 限制通行 禁止通行等措施 刘铁山则表示 岳麓区交警大队所引据处罚的 第38条 没有赋予被告 设禁区罚款 的权利 相反是赋予车辆 行人的法定有序通行权 而禁摩令却不允许摩托车过桥 公然歧视摩托车行驶人 是对其上路行驶的平等权的侵犯 因此 刘铁山认为 该大队对其进行罚款的执法依据是长沙市政府的 禁摩令 而不是 道路交通安全法 刘铁山认为 根据 行政许可法 第8条 公民 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可 禁摩令 以设禁区的方式 擅自改变了原告已经通过上牌获得的允许在城区道路上行驶的行政许可 使摩托车驾驶人的行政许可被部分 勾销 却没有相应补偿 显然有悖该法确立的信赖保护精神 10月20日上午 岳麓区法院就刘铁山诉岳麓区交警大队案进行公开审理 庭审中 执勤交警对刘铁山的处罚依据是不是 禁摩令 成了原被告双方争议的焦点 12月14日 岳麓区法院于作出了一审宣判 认定岳麓区交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合法 结果并无不当 原告刘铁山败诉 原告刘铁山一审败诉后 向长沙市中级人民法院提起了上诉 2005年2月1日二审在长沙市中级人民法院开庭审理 3月29日 刘铁山收到二审维持原判的判决 据称 此案是我国 行政许可法 实施以来 全国首例 禁摩令 被提起行政诉讼的案件 法律问题 本案中交警对刘铁山的处罚是否合法 长沙市政府颁布的 禁摩令 是否符合依法行政原则的要求 评析 本案一审中 双方争议的焦点问题是执法交警对刘铁山的处罚依据是什么 依据是否合法 原被告各执一词 被告称其执法依据是 道路交通安全法 第38条 原告认为被告执法依据是 禁摩令 行政处罚依据是指行政执法主体据以作出行政处罚决定的直接根据 只有在内容上对处罚的内容和幅度作出明确规定的法律 法规和规章 才能成为执法行为的直接依据 行政处罚法 规定对行政相对人来说 法无明文规定不受罚 原告所指称的执法依据 道路交通安全法 第38 39条 仅在原则上规定了交通管理部门的执法的手段 并没有明文规定任何具体的处罚内容和幅度 因此 不能以此为依据对行政相对人进行处罚 所以执勤交警的处罚依据只能是市政府所发布的 禁摩令 那么 禁摩令 的合法性就成了本案的关键 从法理上来看行政行为应具备什么样的标准才符合依法行政的原则 依法行政之 法 需具备什么标准 依法行政 行政合法性 依照法律实施行政活动 政府的一切行政行为应依法而为 受法之拘束 法律创制 行政机关的行政法规范是法律创造的 行政权不可逾越法律而行为 法律优越 法律位阶高于行政法规 规章和行政命令 行政作用不得与法律相抵触 法律保留 基本权利的限制必须由法律规定 行政机关不得代为规定 行政机关的任何行政行为必须有法律授权 禁摩令 是对证照齐全的车辆禁止通行的命令 其实质是对公民通行权利的限制 立法法 规定凡与人民基本权利有密切关系的实现 尤其对公民权利进行限制的事项 应当由立法机关以法律的形式进行规定 目前我国颁布的法律看 尚未有禁止或者限制摩托车的规定 长沙市政府发布的 禁摩令 有两种可能的效力层级 一种是普通的规范性文件 一种是经过法定程序制定的地方政府规章 根据 行政处罚法 的规定 普通的规范性文件是无权设定行政处罚行为的 那么地方政府规章有没有权力制定一个普遍性的限制公民权利的规定呢 立法法 第71条规定 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规 决定 命令的事项 地方政府无权创制限制公民权利的行政规章等抽象行政行为 只能在法律对公民权利事项已有规定的前提下作出具体规定 另外 禁摩令 所限制的对象是已经领取了合法证照 交纳了各种税费的车辆 这样的规定也过于随意 反复无常 政府前后的不同行为违背了信赖保护原则的要求 信赖保护原则在我国行政法实践领域中已经得到了运用 1999 行政诉讼法 解释中第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第 二 项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为 将会给国家利益 公共利益或者他人合法权益造成损失的 人民法院在判决撤销的同时 可以分别采取以下方式处理 一 判决被告重新作出具体行政行为 二 责令被诉行政机关采取相应的补救措施 三 向被告和有关机关提出司法建议 四 发现违法犯罪行为的 建议有权机关依法处理 2004年 行政许可法 第8条 69条 第八条公民 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可 第六十九条有下列情形之一的 作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关 根据利害关系人的请求或者依据职权 可以撤销行政许可 一 行政机关工作人员滥用职权 玩忽职守作出准予行政许可决定的 二 超越法定职权作出准予行政许可决定的 三 违反法定程序作出准予行政许可决定的 四 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的 五 依法可以撤销行政许可的其他情形 被许可人以欺骗 贿赂等不正当手段取得行政许可的 应当予以撤销 依照前两款的规定撤销行政许可 可能对公共利益造成重大损害的 不予撤销 依照本条第一款的规定撤销行政许可 被许可人的合法权益受到损害的 行政机关应当依法给予赔偿 依照本条第二款的规定撤销行政许可的 被许可人基于行政许可取得的利益不受保护 信赖保护原则基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用 不得随意变更 包含四个方面第一 行政行为一经作出 非有法定事由和经法定程序不得随意撤销 废止或改变 即行政行为具有确定力和公定力 第二 行政机关对行政相对人作出授益行为后 事后即使发现有违法情形 只要这种违法情形不是因相对人过错造成的 行政机关亦不得撤销或改变 除非不撤销或者改变此种违法行政行为会严重损害国家 社会公共利益 第三 行政行为作出后 如事后据以作出该行政行为的法律 法规 规章修改或废止 或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化 为了公共利益需要 行政机关可以撤销 废止或改变已经作出的行政行为 但是撤销前要进行利益衡量 第四 行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为 如这种违法情形不是因相对人的过错造成的 要对相对人因此受到的损失予以赔偿 禁摩令 实际上是行政机关在相对人没有过错的情况下 对原来授予证照行为的改变或者部分撤销 其必要性值得考量 除了禁行还可以采取其他方式克服摩托车带来的弊端 如果经过利益权衡最终决定撤销或者改变原许可行为 则应当对已经获得合法证照的相对人给予合理的赔偿或者补偿 结论 作为 禁摩令 的抽象行政行为对公民权利的限制没有明确的法律依据 违背了依法行政中的法律保留原则和信赖保护原则的要求 因此 依据 禁摩令 作出的行政处罚决定也是违法的 应当依法撤销 案例二行政行为越权无效 案情 原告金键康系一下岗工人 其经被告江西省弋阳县林业局批准 取得了上饶市野生动植物保护管理站颁发的江西野生动物驯养繁殖许可证 并于2003年12月14日购进种苗果子狸31只 价值49400元 2004年元月8日 江西省卫生厅下发紧急通知要求各地加强对果子狸的管理 随后 上饶市卫生局 市林业局 市工商行政管理局 市交通局联合转发了紧急通知 元月15日 弋阳县卫生局以弋卫食监字 2004 第007号向原告养殖场下发了卫生监督意见书 同月19日 弋阳县林业局 县卫生防疫站 县卫生局和弋阳县旭光乡政府组成联合执法人员 到金键康的养殖场作了政策宣传后对金驯养的31只果子狸进行了宰杀和消毁 事后 县林业局和旭光乡政府根据县政府有关领导的意见 分别答应补偿金1万元5千元损失 金键康因补偿过低 向法院提起行政诉讼 要求确认弋阳县林业局 县卫生防疫站 县卫生局和弋阳县旭光乡政府的具体行政行为违法 并赔偿其经济损失5万余元 法律问题 本案中执法人员对金键康驯养的31只果子狸进行宰杀和销毁的行为是否合法 参考结论 执法人员的宰杀和销毁的行政行为超越了法定职权 属违法行为 行政主体应当依法赔偿此行为给当事人造成的损失 评析 本案涉及的法理问题是行政行为越权无效的原则 行政行为皆应有法律法规的授权 一切超越法定权限范围的行为都不具有公定力 确定力 拘束力和执行力 越权无效是指任何越权的或者超越权限的行政行为或者行政命令在法律上都是无效的 即 剥夺了法律上的有效性 不同的国家对此的解释不尽相同 英国行政法对越权的解释很宽泛 几乎涵盖所有的违法行政行为 我国对越权的解释比较窄 包括四种情形 无权限 级别越权 事务越权 地域越权 本案中金键康驯养果子狸种苗经行政管理部门的批准 取得了驯养资格 购进的渠道合法 属合法的私有财产 应受到法律保护 弋阳县林业局 县卫生防疫站 县卫生局和弋阳县旭光乡政府四被告从防止非典的高度执行省 市卫生 林业等部门的关于加强果子狸管理工作的紧急通知精神 对原告金键康驯养的果子狸实施监管并无不当 但对金的果子狸进行宰杀和消毁 超过了省 市各部门对果子狸管理工作的要求 具有监管权绝不等于就获得了宰杀和销毁的权力 二者之间并无合理与必然的联系 宰杀和销毁的行为显然超越了被告的职权范围 因此 确认弋阳县林业局 县卫生防疫站 县卫生局和弋阳县旭光乡政府宰杀金键康饲养的果子狸的具体行政行为属于超越职权的违法行为 他们应就此行为给相对人造成的损失进行赔偿 行政合法性的具体要求 1 行政行为的作出主体合法 公权力的享有者必须具备一定的前提条件 行政主体必须是1依法成立的享有行政管理权的行政机关和2经法律法规授权的组织 也可以是行政机关委托的其他非行政组织 受委托组织只能以委托组织的以名义行使职权活动 且其法律效果也直接归属于委托组织 2 行政职权法定行政机关的职权 必须由法律规定 行政机关必须在法律规定的职权范围内活动 凡法律没有授予的 行政机关就不得为之 法律保留 法律禁止的当然更不得为之 否则就是超越职权 在内部 超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权 或纵向超越了上下级行政机关之间的职权 在外部 超越职权就会侵犯公民的合法权益 行政机关的法定职权 一般有两种形式 一是由行政机关组织法规定 大都以概括之语言 划定各机关的职责范围 二是由单行的实体法 规定某一具体事项由哪一行政机关管辖 案例 某娱乐公司于浦东新区博山东路 号开设卡拉 包房 开设于居民居所楼下 居住于楼上的居民因受噪声污染 高某状告被告上海市社会文化管理处 要求法院撤销被告违法颁发的文化经营许可证 法院经审理查明 按照 上海市文化娱乐市场管理条例 的规定 颁发文化经营许可证的权限在文化娱乐场所所在地的文化行政管理部门 而不在上海市社会文化管理处 故判决撤销其颁发的文化经营许可证的具体行政行为 3 行政行为实体内容合法 适用法律正确 行政机关作出的具体行政行为必须以事实为依据 以法律为准绳 以事实为依据 要求任何一个行政行为必须以法律规定的事实要件为基础 而每一个事实要件必须由相应的事实佐证 每一个事实佐证必须经得起审查和行政管理相对人的反驳与质证 以法律为准绳首先是找对法律 行政机关援引的规范性文件必须是1 合法有效的文件 2 不得与更高层次的规范性文件相抵触 以法律为准绳其次是对于法律的理解与运用正确 作出行政行为时 对各个方面事项的认定和对事件性质的判断应当正确 逻辑推理应当无误 4 行政行为程序合法行政主体必须依照法定程序实施行政行为 程序是法定的方式 步骤 顺序以及时限等 遵守法定的步骤 如法律规定必须举行听证的就必须举行听证 法定的顺序 如法律要求先取证 后裁决 就不能先裁决 后取证 法定的方式 如在调查取证时必须有两个执法人员在场 必须穿戴制服 法定的程序制度 如行政执法人员的回避制度 听取当事人意见制度 听证制度 监督检查制度 保全制度等等 法定的时间 正当法律程序原则 应当指出的是 行政法上的正当程序原则不仅仅是一个学术讨论的话题 而已被司法实践所确立 其中最值得一提的是海淀法院对田永诉北京科技大学案件的判决 在那个案件中 被告北京科技大学因田永考试作弊对其作退学处理 海淀法院判决认为该退学处理决定不合法 在判决理由阐述中 海淀法院称 退学处理的决定涉及原告的受教育权利 从充分保障当事人权益原则出发 被告应将此决定直接向本人送达 宣布 允许当事人提出申辩意见 而被告未依此原则处理 尊重当事人的权利 在北京科技大学作出退学处理决定时 所有相关的法律 法规 规章和其它规范性文件都没有规定这一程序要求 是海淀法院在判决中创造性地运用了正当程序原则 海淀法院的判决得到了最高法院的认可 并在 最高人民法院公报 1999年第4期作为典型案例公布 该案作为运用正当程序原则判决的先声 对今后地方各级法院审理行政案件具有示范作用 案例三行政行为应遵循正当法律程序原则 案情 2005年5月23日 在京卖菜的杜宝良偶尔查询得知 自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾车运货时 在真武庙头条西口被 电子眼 拍下闯禁行105次 被罚款1 05万元 此前 从未有交管部门告知他曾被查出违法 车主105次违法浑然不知 电子警察 执法引发一串疑问 万元罚单 会否更多杜宝良 一位安徽来京打工者 上百次的街头驾车违法 一万元的大罚单 让他一下成为全国新闻人物 不久前 杜宝良在极其偶然的情况下得知 他在北京真武庙路同一地点违反禁行标志105次 均被 电子眼 拍摄记录在案 须交罚款10500元 交通违章记分210分 6月14日 105次罚单 事件的主人公杜宝良 终于决定向法院讨个说法 在他提起的行政诉讼请求中 他请求法院确认交管部门行政处罚违法 同时申请撤销处罚决定 退还已缴纳的罚款 6月18日 北京西城区法院正式受理杜宝良安 6月30日 因北京市公安交通管理西城交通支队西单队申请补充证据 法院依法裁定 延长举证期限 7月27日 北京交管部门根据 人民警察法 及 公安机关内部执法监督规定 以内部执法监督的方式 对西单队的执法行为予以纠正 7月27日下午 杜宝良向西城区提出撤回起诉的申请 撤诉书称 经本人考虑 自愿撤回起诉 西城区法院审查后 认为该撤诉申请符合法律规定 裁定准予原告杜宝良撤回起诉 法律问题 交通执法部门对杜宝良的行政处罚行为是否合法 参考结论 交通执法部门的行政处罚行为违反了正当法律程序的原则 也违反了 行政处罚法 规定的处罚与教育相结合的原则 该行政行为不合法 法律评析 交通管理部门的行政职权就是进行交通执法 对道路交通违法行为进行处罚 目前北京交管部门对机动车驾驶员交通违法行为的处罚方式大致分为 现场 与 非现场 两种 现场的情况不必说了 非现场处罚违法行为多由摄像头或交通协管员用数码相机将司机的违章行为拍摄下来 电子眼 等电子技术手段就是非现场行政执法中调查搜集证据的一种常用手段 这种情况下驾驶员未必会及时获得违章信息 需要定期登录 北京公安交通管理局 网站 自己查询违章记录 所以 在 非现场 处罚中就出现了执法程序应当如何设置的问题 正当法律程序包含的内容1 自己不做自己的法官 在西方国家 这是正当法律程序原则的首要要求 指行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时 应主动回避或应当事人的申请回避 行政复议和行政诉讼都是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议 避免行为机关 自己做自己的法官 我国公务员回避制度确定了以下几种应回避的亲属 1 夫妻关系 2 直系血亲关系 包括父母 祖父母 子女 孙子女 外孙子女等具有直接血缘关系的亲属 3 三代以内旁系血缘关系 包括兄弟姐妹 堂兄弟姐妹 表兄弟姐妹 侄子女 甥子女以及伯叔姑舅姨等 4 近姻亲关系 包括配偶的父母 配偶的兄弟姐妹及其配偶 子女的配偶及子女的配偶的父母等 我国 行政诉讼法 行政许可法 行政处罚法 中华人民共和国治安管理处罚法 都有关于回避的规定 行政诉讼法 关于回避的规定 第六条人民法院审理行政案件 依法实行合议 回避 公开审判和两审终审制度 第四十七条当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判 有权申请审判人员回避 审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系 应当申请回避 前两款规定 适用于书记员 翻译人员 鉴定人 勘验人 院长担任审判长时的回避 由审判委员会决定 审判人员的回避 由院长决定 其他人员的回避 由审判长决定 当事人对决定不服的 可以申请复议 2 说明理由 行政机关作出任何行政行为 特别是作出对行政相对人不利的行政行为 除非有法定保密的要求 都必须说明理由 抽象行政行为 行政法规和规章应通过政府公报或者其他公开出版的刊物说明理由 对于具体行政行为 应通过法律文书 或口头 直接向行政行为的相对人说明理由 行政处罚法 第31条规定 北京市实施办法 第107条规定 公安机关交通管理部门及交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的 应当书面告知机动车所有人或者驾驶人 机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间 地点接受处理 3 听取陈述和申辩 行政机关作出任何行政行为 特别是作出对行政性对人不利的行政行为 必须听取相对人的陈述和申辩 行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为 还应依相对人的申请或依法主动举行听证 通过相对人与执法人员当庭质证 辩论 审查行政机关据以作出行政行为的事实 证据的真实性 相关性与合法性 行政处罚法 第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前 不依照本法第三十一条 第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实 理由和依据 或者拒绝听取当事人的陈述 申辩 行政处罚决定不能成立 当事人放弃陈述或者申辩权利的除外 结合上述正当法律程序的内容 本案涉及的主要问题行政主体没有履行说明理由的义务 损害了当事人的知情权 根据 行政处罚法 的规定 行政主体对行政处罚应当履行告知义务 保障当事人享有陈述和申辩的权利 在非现场交通执法中 交管部门没有提供书面告知 并将应由自己履行的说明理由义务转给了当事人 这种说明理由的方式是不合法的 由于交管部门没有及时履行说明理由义务 导致当事人对自己的违法行为处于无知的状态 在这种情况下连续以同样的理由对当事人进行同样的处罚 无疑剥夺了当事人享有的陈述权 申辩权 请求听证的权利 请求复议的权利以及提起诉讼的权利 另外 就本案来说 这种处罚方式违背了行政处罚的目的 行政处罚法 第5条规定 实施行政处罚 纠正违法行为 应当坚持处罚与教育相结合 教育公民 法人或者其他组织自觉守法 处罚的目的是制止交通违法行为 维护交通秩序 本案发生之后 北京的非现场违法告知渠道从原有的7种增加到9种 包括 市交管局对外网站 全市各执法站触摸屏 声讯电话 手机短息 电视台公告 报纸公告 交通广播 新增的两种为邮寄书面告知和信息亭发布 我国行政公开第一案2004年5月10日 董某向徐汇区房地局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料 董某称 该处房屋由其父于1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买 自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家实际居住该房屋 针对董某的查阅请求 徐汇区房地局作出书面回复 因该处房屋原属外产 已由国家接管 董某不是产权人 故不能提供查阅 董某查阅房屋产权登记历史资料的目的在于获取该房屋历史上属于自己的证据 只是由于特殊原因被他人占用 从而为自己的民事诉讼提供充足证据 对徐汇区房地局拒绝公开行为不服 董某向徐汇区法院提起行政诉讼 要求法院判令被告履行信息公开义务 董某提起诉讼的理由是 根据 上海市政府信息公开规定 以下简称 信息公开规定 政府信息公开工作应以公开为原则 不公开为例外 除法律明文规定可以免除公开的信息 其余政府信息应该按规定公开 而徐汇区房地局没有法律依据 拒绝公开她要求查询的信息 违反了 信息公开规定 的规定 因为该规章