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欧洲解决地区发展差距的经验借鉴欧洲解决地区发展差距的经验借鉴 王喜娟 摘要摘要 随着我国经济的快速发展 地区之间也出现了发展的差距 我国被整体分成三个带 即东 中 西部 这三个带在经济 技术 政策等方面都出现了巨大的差距 而地区发展差距的问题不仅仅局限于我 国 世界其他国家也出现类似的问题 本文通过借鉴欧盟和法国在解决地区发展差距上的实践经验并结合 我国实际提出我国在解决地区发展差距上国家政策的调整 关键词关键词 欧洲 区域发展差异 政策 1 引言引言 随着改革开放的到来 我国得到了飞速的发展 到二十一世纪 世界已经进入了一个现 代化的社会 现代化是一个非常复杂 深刻而漫长的社会变迁过程 现代化本应是一个国家 各个区域共同的现代化 但在现代化进程中 世界各国却普遍存在着区域发展差距 随着现 代化的推进 这种差距不仅难以在短时期内缩小 反而在某种条件下会有所扩大 这是世界 性的难题 而我国尤为典型 从 西部大开发 到 振兴东北 到 中部崛起 我国越来 越意识到一个区域单元在发展中的协同作用 越来越深入对区域之间的差异和优劣进行对比 和探讨 而从理论上讲 现代化的推进和实现并不意味着区域发展差距的完全消失 而是将 其控制在一定的范围之内 在解决区域发展差距上 西方很多国家和组织都先于我国 且已 经取得了较好的效果 本文通过从欧洲部分国家和地区在解决区域发展差距的成功案例并结 合我国发展的实际情况中初步探讨适合我国区域发展的道路 提出一些建议 2 欧洲部分国家和地区解决区域发展差距的做法欧洲部分国家和地区解决区域发展差距的做法 2 1 法国解决地区发展差距的主要做法法国解决地区发展差距的主要做法 法国是西欧面积最大的国家 本土划分为 22 个大区 96 个省 法国原是一个传统农业 国家 但在第一次工业革命以来的 150 年间 工业活动版图大大扩展 农业耕作区相对缩小 土地利用率不断提高 逐渐形成了多个经济区域 法国区域经济发展的不平衡性在二战前后 加剧 各地区发展差距不断扩大 为解决这一问题 二战后法国历届政府均制定了一系列政 策 取得了较好效果 法国的地区发展差距的表现与我国有很大的相似性 它的地区发展差 距主要表现在 东西部之间存在着巨大的经济差距 城乡人口分布严重不均 传统老工业区 产业萎缩 日趋衰落等 2 1 1将缩小地区发展差距问题纳入国家计划将缩小地区发展差距问题纳入国家计划 并建立一整套相应机构并建立一整套相应机构 20世纪60年代 法国先后成立了 国土整治和区域行动评议会 及 国土整治全国委员会 等常设机构 负责协调地区整治行动 解决地区发展差距问题 80年代初社会党执政后 又 进一步改革了计划的实施方式 由各地区成立 地区计划委员会 制定本地区的经济 社会 1 和文化发展计划 中央政府则通过签署 国家 地区经济发展合同 以多种方式扶持地区经 济发展 2 1 2实施国土整治政策实施国土整治政策 所谓国土整治 主要是指缩小地区间的发展差距 在政府的推动下对国土进行平衡整治 这是二战后法国政府对经济发展进行宏观调控的主要方式之一 国土整治行动始于1950年 时任法国建设部长的珀蒂向政府提交了一份 国土整治计 划 首次提出 国土整治就是要依据自然资源和经济活动来寻求人员在全国范围内的最佳分 配 1955年 根据国土整治的需要 法国政府将本土划分为22个大区 以加强中央政府的统一 领导 推动区域发展 这一时期 法国政府重点加强了北方 中央高原等区域的经济发展 着重解决这些地区的就业问题 进入20世纪60年代后 区域经济发展失衡现象更加突出 为 实现区域经济协调发展 法国政府加大国土整治力度 制定了一系列区域经济发展远景规划 重点整治西部 西南部 中央高原和东北老工业区等区域 80年代初社会党执政后 国土整 治计划将过去缩小地区差距的目标 扩展到了教育 就业 培训 环保等各个方面 事实证明 二战后40多年来 法国国土整治政策的实施 对缩小地区差距起到了积极作 用 西部地区经济发展明显加快 某些发展中的农村地区和外省大城市的经济活力明显增强 2 1 3二战后二战后 法国逐步形成一套较为完整的城市发展 农村改革 山区开发和保护及老工业 区结构改造政策对缩小地区经济发展差距 加快落后地区发展 乃至整个国民经济发展都 起到了积极作用 法国逐步形成一套较为完整的城市发展 农村改革 山区开发和保护及老工业 区结构改造政策对缩小地区经济发展差距 加快落后地区发展 乃至整个国民经济发展都 起到了积极作用 城市发展政策的主要方针是控制大城市的发展 鼓励地方中小城市的发展 建立中心城 市 以促进地区经济平衡发展 改变欠发达地区落后面貌 主要内容有 采取措施严格限制 巴黎等特大城市的发展 调整全国城市结构 改革旧有城市体系 加速发展里昂 马赛 里 尔等地区中心城市 促进人口和经济活动向这些城市流动 制定城市发展规划 鼓励发展中 小城市和卫星城镇 农村改革政策的主要目标是通过对农村实行结构改革 重点开发西部 西南部和中央高 原欠发达农业区 主要内容包括 第一 加强农村基础设施建设 法国西部 西南部和中央 高原等地区交通相对落后 缺少通讯手段 为迅速改变这些地区的面貌 法国政府先后制定 了一系列发展交通和通讯的计划 并投入大量资金 20世纪70年代初 专门制定了有关改善 农村基础设施的特别条例 由中央同地方合作 兴建基础设施大型项目 经过努力 历史上 形成的东西部之间交通网络分布不均的状况正在逐步消失 第二 加速欠发达地区农业现代 化进程 20世纪70年代起 法国政府把欠发达地区的农业现代化作为改变地区落后面貌 促 进农业区域平衡发展的重要手段 并制定相关法令 推行农业现代化开发计划 政府通过低 息贷款 财政补贴等形式 鼓励欠发达地区农场进行设备更新和现代化投资 开发计划的实 施大大促进了欠发达地区农牧业的发展 对稳定这些地区的青壮年劳动力留在当地发展起了 很大作用 第三 鼓励发展农村工业和第三产业 法国政府在促进农业现代化的进程中 还 十分重视扶持适合各地区特点的工业 手工业和第三产业的经营活动 尤其在西部 西南部 和中央高原等重点改革区 实行了一系列财政激励和扶持政策 鼓励这些地区发展农村工业 和第三产业 增加农民收入 第四 稳定农村人口 特别是青壮年人口 20世纪70年代以来 欠发达地区农村人口不足和农业劳动力老化问题日益突出 为此 法国政府把稳定农村人口 作为执行区域发展政策的重要目标 采取多项奖励措施 鼓励人口向农村流动 第五 发展 农村文化 教育事业 20世纪60年代起 法国政府不断增加农业教育和职业培训的贷款和补 贴 到80年代中期 这方面的支出约占国家农业拨款的3 政府还通过补贴等措施 普及 落后地区的视听和影像教育 政府还同地方签署文化教育合同 促进农村地方教育的发展 实施山区开发与保护政策 山区约占法国国土总面积的2 20世纪60年代起 法国政 府提出应根据山区的不同特点 在保护山区自然资源的同时 大力发展旅游业和其他经济活 2 动 繁荣山区经济 80年代初 又出台了保护和开发山区的四条方针 包括因地制宜 发展 适合本地区特点的经济活动 尤其是扶持山区工业和手工业的发展 大力发展旅游业 有效 保护资源 重点改善人烟稀少 偏僻山区的交通和通讯基础设施 发展服务业 改善山区生 活条件等 推动老工业区结构改造 1979年以来 法国政府对老工业区采取了一系列结构调整措施 20世纪60 70年代是改造的第一阶段 先后提出了 钢铁工业改组计划 和 拯救钢铁工业计 划 主要通过增加投资来推动企业现代化 但未取得预期效果 80年代初社会党执政后 对老工业区的改造进入第二阶段 初期实行扩大煤 钢生产的 振兴 计划 结果加剧了原有 的 结构性危机 后由于经济严重不景气 又转而实施 紧缩 政策 加速结构调整 使生产 由 低效数量型 步向 高效质量型 转变 2 1 4实施有利于缩小地区发展差距的财政和税收制度实施有利于缩小地区发展差距的财政和税收制度 20世纪50年代起 法国政府实施了一系列有利于缩小地区发展差距的财政奖励制度 先 后设立经济和社会发展基金 地区开发奖金 手工业企业装备奖金 农村开发与国土整治部 际基金 工业现代化基金等 为巴黎和其他大城市外迁企业和机构提供补贴 并重奖在边远 落后地区进行投资的企业主 80年代初社会党执政后 将这些名目繁多的奖金和补贴一律改 称 国土整治奖金 并对资助手段做出重大改革 此外 对参与区域发展的企业 政府还根 据地区和就业人数予以不同程度的税收减免 2 1 5实施地方分权政策实施地方分权政策 调动地方积极性调动地方积极性 二战后 法国采取一系列措施加强中央政府的权力 但中央权力主集中 限制了地方积 极性 造成地区之间条块分割 不利于区域经济协调发展 自20世纪60年代起 法国开始实 施向地方分权的政策 中央政府行使的部分权力下放到大区和省 80年代起 进一步下放权 力 实行自治管理体制 扩大地方自主权 各地区可按本地区的特点和需要制定发展规划 从而调动了地方的积极性 右翼政府2002年重新上台执政后 于今年3月在议会通过有关地 方分权的修宪法案 右翼政府强调 地方分权是一场重要的政治改革 将使各地区释放出可 达国内生产总值1 的新的经济活力 2 2 欧盟促进地区发展的主要做法欧盟促进地区发展的主要做法 欧洲联合进程已逾60年 先后经历了煤钢联营 经济共同体 统一大市场 经济货币联 盟四个发展阶段 1993年 原欧洲共同体的12个成员国批准了 欧盟条约 欧洲联盟 简 称欧盟 正式成立 2004 年5 月 欧盟吸收波兰 捷克 斯洛伐克 匈牙利 斯洛文尼亚 立陶宛 拉脱维亚 爱沙尼亚 塞浦路斯 马耳他10 国入盟 使其成员国增至25 个 2007 年 罗马尼亚 保加利亚即将入盟 此外 土耳其 克罗地亚等国家的入盟问题也在讨论之 中 这样 欧盟将成为拥有4 5亿人口 GDP总值逾10 万亿美元 西起大西洋 东与俄罗斯 独联体接壤 北到波罗地海 南与地中海毗邻的 大欧盟 随着欧盟成员国数量的加大 成员国内部发展差距过大的问题日益显现 按人均GDP 和就业率划分 欧盟可以分为中心区域和边缘区域 中心区域是从英国北约克郡和伦敦 经 法国北部 比利时 荷兰 德国汉堡等地 是欧盟发展速度最快 经济发展水平最高的地区 其形状像个香蕉 俗称 蓝香蕉带 这一地带只占欧盟土地面积的1 7 欧盟人口的1 3 但 将近一半的欧盟总收入产生于此 围绕这一中心地带的边缘区域则相对贫困 多数地区农业 人口比例较大 竞争地位较弱 据统计 欧盟生活在最繁荣区域10 的人口 与生活在最贫 困区域10 的人口比较 前者的人均GDP是后者的2 6倍 就各成员国而言 欧盟25个成员 国之间发展差距更大 卢森堡是欧盟中最富的国家 其人均GDP是欧盟平均水平的20多倍 法国 德国 英国和丹麦等国家也均比欧盟平均水平高20 60 相对而言 新近入盟的 3 原东欧国家由于各种原因 经济发展水平明显落后于西欧国家 据统计 已入盟和即将入盟 的10个原社会主义国家目前经济总量只相当于荷兰一国 占欧盟原成员国国内生产总值的 5 为解决这一系列问题 使之得到缓解 欧盟把促进地区经济协调发展作为一项重要任务 设立了专门机构 制定了扶持计划 并安排了专项资金 2 2 1欧盟促进地区协调发展制定了有关政策欧盟促进地区协调发展制定了有关政策 第一 欧盟协调地区发展的机构 欧盟在区域政策方面设置了职能机构和顾问机构 欧 盟委员会是常设执行机构 负责起草政策 法规 报告和建议 并保证欧盟的政令在各成员 国畅通 欧委会由20个委员组成 其中一个委员专门负责地区经济发展 下设一个地区政策 总司 专门负责制定和执行地区经济政策 此外 欧盟顾问机构还设有区域委员会 主要职 能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价 提出协调区域发展等领域的政策建议 供欧委会和欧洲议会参考 第二 欧盟协调地区发展的战略规划 20 世纪 90 年代以来 欧盟通过规划安排资金和 项目成为一种制度 到目前为止 欧盟已先后实施了 1994 1999 年的 六年规划 和 2000 2006 年的 七年规划 明年开始 即将实施 2007 2013 年的 七年期支出计划 在每个计 划期间 都制定了阶段性目标 并附之以相应的资金支持 比如 六年规划 中 欧盟安排了 1550 亿欧洲货币单位的结构基金 占当时欧盟预算的 1 3 并制定了七大目标 一是集中 扶持人均 GDP 低于欧盟平均水平 75 的地区 投入资金占基金的 68 二是支持工业衰 落地区的经济转型和结构调整 投入资金占基金的 11 三是解决长期失业问题和青年 人的就业问题 四是实行职业培训 五是促进农业和渔业地区的结构调整 六是帮助芬兰和 瑞典人口稀少地区 七是支持欧盟共同倡议的用于跨国 跨边界的项目 七年规划 中 欧 盟把原来的七大目标合并为三大目标 一是促进人均 GDP 低于欧盟平均水平 75 的落后地 区的经济发展和结构调整 二是支持新目标一以外的经济转型和结构调整地区 同时包括一 些经济需要多样化的地区 三是人力资源开发 该 七年规划 期间 基金规模加大到 2130 亿欧元 第三 欧盟地区政策 欧盟地区政策发端于 1973 年欧共体委员会提交的地区发展报告 1978 年基本框架形成 20 世纪 80 年代后半期 在建设单一市场目标的促进下 地区政策趋 于成熟 欧盟区域政策的主要工具是基金工具和贷款工具 此外还附之以一定的行政手段 例如 结构基金 团结基金 也称聚合基金 金融手段 行政手段等 在欧盟政策的实施下 欧盟很多地区的发展差距都得到了很好的协调 例如 比利时的爱诺 省和林堡省 这两个地区就是借助欧盟区域政策加快发展 3 我国地区发展差距现状我国地区发展差距现状 3 1 地区经济发展差距地区经济发展差距 3 1 1 东部经济继续保持了最快的增长速度 造成东部在全国经济中的相对地位继续上升 东部经济继续保持了最快的增长速度 造成东部在全国经济中的相对地位继续上升 2005 年东 中 西部 GDP 分别达到 12 11 5 00 和 2 55 万亿元 年均增长速度达 12 11 11 02 和 10 51 东部增长速度最快 西部次之 东 中 西 GDP 占全国的比重从 2000 年的 59 27 14 变为 2005 年的 62 25 13 东部的比重上升最多 中部下降最多 3 1 2 西部人均西部人均 GDP 增长速度最快 与东部的相对差距略有缩小 但绝对额在三大地带中仍 然最低 东部与中西部的人均 增长速度最快 与东部的相对差距略有缩小 但绝对额在三大地带中仍 然最低 东部与中西部的人均 GDP 相对差距基本稳定 相对差距基本稳定 4 2004 年东 中 西部人均 GDP 分别达到了 22356 10036 和 7786 元 比 2000 年增长 了 63 21 66 22 和 63 64 2000 年三大地带间人均 GDP 最高的东部是最低的西部的 2 88 倍 是中部的 2 27 倍 2004 年东部是西部的 2 88 倍 是中部的 2 23 倍 3 1 3 各省 市 区 人均各省 市 区 人均 GDP 相对差距继续扩大 但在相对差距继续扩大 但在 2004 年出现了 十五 期间的第 一次回落 年出现了 十五 期间的第 一次回落 2000 年部分省 市 区 人均 GDP 基尼系数为 0 346 2001 年至 2004 年一次为 0 348 0 349 0 353 和 0 349 2003 年达到 十五 期间的峰值 2004 年比 2003 年有所下降 但 仍然高于 九五 末期水平 这表明我国地区差距总体上仍在扩大 甚至在 2003 和 2004 年间出现了较大幅度的振荡 3 2 投资增长推动下的工业化进程投资增长推动下的工业化进程 3 2 1 各地区工业化程度继续提高 东部依然保持着最快的工业化速度 各地区工业化程度继续提高 东部依然保持着最快的工业化速度 东 中 西部三次产业结构由 2000 年的 12 49 39 19 46 35 和 21 42 36 改变 为 2005 年的 8 51 41 16 47 37 和 17 44 39 三大地带第一产业的比重都有所下降 第二产业比重东部提高最多 中部最少 3 2 2 各地区需求结构中 投资所占比重大幅上升 相应消费所占比重大幅下降 各地区需求结构中 投资所占比重大幅上升 相应消费所占比重大幅下降 东 中 西三大地带投资 消费 净出口所占比重 2000 年分别为 46 51 4 43 56 2 和 51 47 2 2004 年改变为 55 43 3 53 46 1 和 59 39 2 投资所占均大幅上升 其中中部上升最多 相应地消费所占比重均大幅下降 净出口所占比重基本稳定 东部和中 部略有下降 3 3 城乡差距现状城乡差距现状 3 3 1 各地区城乡差距不断扩大 西部城乡差距最大 中部城乡差距的扩大速度最快 各地区城乡差距不断扩大 西部城乡差距最大 中部城乡差距的扩大速度最快 2000 年全国城乡居民收入之比为 2 78 2004 和 2005 年进一步扩大到 3 20 和 3 22 2000 年东 中 西部城乡居民收入之比分别为 2 30 2 49 和 3 62 2004 年变化为 2 57 2 85 和 3 82 与 2000 年相比 城乡差距均有所扩大 西部城乡差距最大并一直高于全国平均水平 中部城乡差距扩大最快 但仍低于全国平均水平 3 3 2 各地区城镇居民人均可支配收入绝对差距继续扩大 但相对差距有所缩小 各地区城镇居民人均可支配收入绝对差距继续扩大 但相对差距有所缩小 2000 年东部最高 上海 比西部最高 西藏 多 4291 69 元 2004 年东部最高 上海 与西部最高 重庆 差额扩大为 7461 86 元 2000 年东部最低 辽宁 比西部最低 宁夏 多 445 39 元 2004 年东部最低 海南 与西部最低 宁夏 的差额扩大为 517 91 元 2000 年东部最高 上海 是西部最高 西藏 的 1 58 倍 2004 年东部最高 上海 是西部最高 重庆 的 1 81 倍 2000 年东部最低 辽宁 是西部最低 宁夏 的 1 09 倍 2004 年东部 最低 海南 是西部最低 宁夏 的 1 07 倍 3 3 3 各地区农民人均纯收入的绝对差距继续扩大 相对差距有所缩减 各地区农民人均纯收入的绝对差距继续扩大 相对差距有所缩减 2000 年东部最高 上海 比西部最高 四川 多 3692 77 元 2004 年东部最高 上海 与西部最高 四川 差额扩大为 4547 40 元 2000 年东部最低 广西 比西部最低 西藏 多 533 70 元 2004 年东部最低 广西 与西部最低 贵州 的差额扩大为 577 67 元 2000 年东部最高 上海 是西部最高 四川 的 2 94 倍 2004 年东部最高 上海 是西部最高 四川 的 2 81 倍 2000 年东部最低 广西 是西部最低 西藏 的 1 40 倍 2004 年东部 最低 广西 是西部最低 贵州 的 1 33 倍 5 3 4 地区间社会发展差距地区间社会发展差距 3 4 1 教育 科技 卫生等社会事业存在较大差距 东部地区好于中西部地区 且差距仍在 不断扩大 教育 科技 卫生等社会事业存在较大差距 东部地区好于中西部地区 且差距仍在 不断扩大 统计资料表明 东部的国内专利授权量和新产品产值及其增长速度远高于其他两大地 带 与 2000 年相比 2004 年除东部科技人员数量大幅增加了 32 0836 万人外 中西部都是 负增长 2000 年医疗卫生千人拥有床位数全国平均水平 2 51 张 东部为 2 69 张 中部和西 部都低于全国平均水平 2004 年东部增加到 2 73 张 仍高于全国平均水平 而中西部则稳 中有降 3 4 2 地区间经济社会管理水平的差距比较突出 东部地区明显优于其他地区 地区间经济社会管理水平的差距比较突出 东部地区明显优于其他地区 东部地区在吸引大量外资的同时 也吸收大量国际上的先进管理经验 建立起适应全球 化的管理机制 在长期不平衡发展的作用下 地区经济进一步发展的软环境也存在着显著差 别 4 欧洲地区差距实践对促进我国区域协调发展的启示欧洲地区差距实践对促进我国区域协调发展的启示 4 1 尽快完善保障区域协调发展的管理体系 政策体系和规划体系尽快完善保障区域协调发展的管理体系 政策体系和规划体系 欧盟和法国促进地区发展的经验表明 区域政策的研究 实施 评价要依托一个完整的 管理体系 政策体系和规划体系 在中央政府 欧委会 有一个完备的职能机构和咨询机 构统筹考虑区域发展政策 并统筹协调有关区域发展的各项事务 在基层政府 有一个专门 的委员会或发展局来统筹考虑区域发展和资金项目的安排 目前 我国还没有一个相对独立 权威的区域政策研究和制定部门 为此 有必要根据我国区域发展的客观需要 对以区块为 单位实施区域规划 政策管理的现有机构进行整合 尽快建立起统筹协调区域发展战略和政 策的管理体系 目前 我国区域政策工具残缺不全 国家没有为问题地区提供相应服务的指 向性贷款工具 尤其在为农民贷款上就更是形为不可能 这样就使得我国对问题地区的经济 援助没有稳定的经济基础 为此 国家有必要在中央财政中建立区域发展基金 并结合不同 类型的问题性区域建立指向性更为明确的子基金 国家政策性银行应改革现有的贷款机制和 运作机制 开展为农民贷款的优惠政策 进一步加强对问题区域的扶持力度 同时 应逐步 建立起区域政策实施效果的评估体系 对区域政策的执行效果定期评估 适时调整区域政策 的方向和重点 欧盟促进地区发展的几个规划目标明确 措施完备 对我们有很大的借鉴意 义 另外 为保证区域发展战略的有效实施 国家应尽快并明确规划的主体地位和法律地位 一方面 要考虑制定国土综合开发规划 明确在国家总体发展目标下积极开展区域发展类型 的划分工作 明确各个区域的发展重点 功能定位和阶段性目标 另一方面 在国土综合开 发规划的总体控制下 进一步完善区域规划 明确各级区域的发展思路 产业重点 空间布 局 区域合作等重大问题 从而使整个区域系统在理性的指导下科学发展 6 4 2 高度重视地区竞争力和自我发展能力的提高高度重视地区竞争力和自我发展能力的提高 欧洲各国和各个地区在促进落后地区发展过程中 对地区产业竞争力的高度重视 为此 在设计我国的地区政策时 要高度重视对地区竞争力和自我发展能力的重视 对技术密集型 生态环保型企业要在财税政策 土地政策 信息服务等方面予以积极扶助 要大力倡导企业 与科研单位和高等院校的合作 4 3 突出强调政府服务意识和服务水平的提高突出强调政府服务意识和服务水平的提高 欧盟地方政府对企