[优秀毕业设计精品]上海市道路网格化管理研究.doc

上海市道路网格化管理研究shanghai road grid management study院 系： 公共管理学院专 业： 公共管理硕士 领 域： 公共管理硕士指导教师： 申 请 人： 2011年3月xxx学位论文原创性声明郑重声明：本人呈交的学位论文 ，是在xxx攻读硕士/博士（请勾选）学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 日期： 年 月 日xxx学位论文著作权使用声明 系本人在xxx攻读学位期间在导师指导下完成的硕士/博士（请勾选）学位论文，本论文的研究成果归xxx所有。本人同意xxx根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入xxx图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。本学位论文属于（请勾选）（ ）1.经xxx相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文*，于 年 月 日解密，解密后适用上述授权。（ ）2.不保密，适用上述授权。 导师签名 本人签名 年 月 日 姜樑 硕士学位论文答辩委员会成员名单姓名职称单位备注xxx教授华东政法大学主席xxx教授xxx 教授xxx 教授xxx 副教授xxxxxxmpa学位论文 上海市道路网格化管理研究论文摘要上海改革开放30年来，在道路建设方面取得了突出成绩，截至2006年底，上海市道路总里程已达14619公里。道路作为公共产品，是城市赖以生存、发展的基础和条件，建设和管理好道路是政府的重要职责。随着上海市交通流量的快速增长，道路承载压力日益增加，因道路设施缺损造成的车辆通行速度缓慢和交通阻塞，给社会公众出行造成不便，增加了城市生产和生活成本。本文认为，要解决上海道路与交通发展需求之间的矛盾，一方面，要继续加大道路建设力度，实现设施增量，另一方面，迫切需要依托现代管理理念和信息化技术，不断提升道路的管理水平，实现管理增效，充分发挥现有道路资源的效率和效益，提高公共产品服务水平和能力，为社会公众和城市交通提供高质量和高效率的服务。本文运用公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论，提出了上海实施道路网格化管理的总体思路、架构和具体内容，通过优化道路管理流程，整合管理资源，旨在提高政府执行力和行政效率，提升上海作为国际大都市的现代化管理水平。把先进的网格化管理理念应用于上海的道路管理，是我国城市专业管理领域的首次探索。本文的研究，为其他城市的道路管理变革提供了实例，有着一定的借鉴意义。实施上海道路网格化管理，形成一个覆盖上海市道路管理全过程、全方位、全时段的综合数字化管理应用系统和平台，可以为政府公共管理和公共服务提供一种多功能、全覆盖的综合性数字化公共管理资源和公共管理产品。因此，本文所研究的内容，对于上海数字化城市建设同样具有重要意义。论文内容主要包括四个部分：第一部分，主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相关概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。第二部分，通过对上海道路设施量的增长、交通发展的需求和运行管理体系现状的分析，从管理观念、管理环节、管理方式、管理手段和管理监督等方面，指出了目前道路管理中存在的问题，并分析了原因。第三部分，基于公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论，提出上海道路网格化管理的总体思路是转变管理观念、细化管理对象、再造管理流程、创新管理模式，从而实现道路管理增效的目标。第四部分，研究了开展道路网格化管理的总体构架和具体内容，通过对管理构架、平台构架和网络构架的描述，重点明确了管理对象、管理单元、管理流程和管理机制。 关键词：道路；网格化管理；数字化abstractsince shanghais reform and opening-up 30 years ago, road construction has made prominent achievements, and by the end of 2006, the total mileage of roads in shanghai has reached 14,619 kilometers. as a matter of public share, roads are basic factors that guarantee a city to operate properly and develop further, therefore the construction and management of the roads are crucial responsibilities of the government. with the rapid growth of shanghais traffic flow, there comes the increasing pressure on the roads. as a result of slow traffic and traffic congestion caused by the shortage of road facilities, lots of inconvenience has occurred to the general public, so has increased the cost of industrial production and daily life. this paper holds that in order to solve the contradiction between the citys traffic problem and road development. on one hand, it is necessary to continue to speed up road construction, so as to achieve the goal of incremental facilities. on the other hand, it is an urgent request to rely on modern management concepts and information technology to improve the road management, management efficiency and give full play to the efficiency of the existing roads resource and effectiveness, so as to improve public service and increase the capacity for social and urban public transport. based on public management theory, theory of public goods and management process reconstruction, this paper puts forward the general concept, structure and detailed content of implementation of road grid management in shanghai. by adopting the optimization of management processes and integrating resource management, the implementation of government power and administrative efficiency is to be enhanced, and shanghai, as an international metropolitan, its modernization management can also hence be improved.it is the first time that such advanced management concept as road grid management applies to the road management in shanghai. and thus this paper can also work as a good reference for other cities in the terms of the road management.with the implementation of the road grid management in shanghai, an integrated digital system and a platform covering all roads in shanghai, including the whole process of management, on 24/7 base, come into form. it can provide governments public management and public service with a multi-functional, all-comprehensive coverage digital management of public resources and public management products. as a result, what this paper studies also offers great significance to the digitalization of urban constructions in shanghai.paper includes four parts: the first part indicates the research background, the main purpose of this paper, and the theoretical and practical value. it also defines certain concepts, clarifies all the related research results, and explains the ways adopted for the research and the structure applied. the second part: based on the study of the growth of road facility, the demand for transport development and operation of the management system, problems are pointed out from the concept of management, the management chain, management method, administration and management supervision, and the caused are also analyzed. the third part: based on the public management theory, theory of public goods and management of process reconstruction, it make clear one key issue that shanghai road grid management of the overall idea is to change management concepts, put the management object into more details, reconstruct the process of the management, innovate the management mode, so as to achieve the increase in the road management efficiency. the fourth part studies the whole framework and specific content of the road grid management. through the description of the management framework, platform and network, it focus on clarifying the management object, management unit, management processes and management mechanism.key word：road，grid management，digital目 录第一章 绪论1第一节 研究背景和意义1第二节 研究综述4第三节 基本概念5第四节 研究方法与框架6第二章 上海市道路管理的现状分析8第一节 道路设施的基本情况8第二节 道路运行管理的现状9第三节 道路管理存在的问题及原因分析15第三章 上海市道路网格化管理的总体思路18第一节 转变管理观念18第二节 细化管理对象20第三节 再造管理流程21第四节 创新管理模式24第四章 上海市道路网格化管理的总体构架26第一节 管理构架26第二节 平台构架28第三节 网络构架30第五章 上海市道路网格化管理的具体内容31第一节 明确管理对象31第二节 明确管理单元32第三节 明确管理流程36第四节 管理机制建设40结束语42附录一：道路网格化管理基础部件及其图例44附录二：道路网格化管理专业部件及其图例46参考文献47后 记50第一章 绪论第一节 研究背景和意义一、研究背景道路作为公共产品，是城市赖以生存、发展的基础和条件，也是城市建设和管理的重要内容。2006年末，上海市道路总里程已经达14619公里。在新一轮城市发展中，上海道路管理面临着“设施硬件”需要继续建设完善，“管理软件”亟待改善提高的要求。“十五”期间，上海的道路总长度增加了2427公里，道路面积增加了6836万平方米。同时，上海的机动车拥有量快速增长，交通流量迅速增加。2006年，上海市中心城快速路日均双向流量91921辆，十三条主要对外通道年日均流量239,960辆。随着道路承载压力的日益增长，因道路设施缺损造成的车辆通行速度缓慢和交通阻塞，给社会公众出行造成不便，增加了城市生产和生活成本。此外，社会公众对道路服务质量和服务效率的要求越来越高，政府管理部门既要保障道路大规模建设的顺利推进，更要通过加强管理，整体提升道路服务于城市的效能。道路管理现代化是城市建设和管理现代化的前提与载体，道路的技术状态、功能负荷直接影响城市社会经济系统运行的效率，尤其是城市居民的生活质量，随着以人为本的城市可持续发展目标的确立，加强道路现代化管理，提高城市社会经济系统运行效率，已经引起了政府、企业及社会公众等城市社会的普遍关注。 蔡龙，章波，黄贤金，翟文侠：“我国城市基础设施现代化水平综合评价研究”，城市发展研究2004年4期。一方面，大建设所提供高质量物质基础和载体，将对道路管理提出新的更高要求；另一方面，现有城市基础设施的优化运作，将要求道路管理手段不断更新。随着道路设施量的不断增加，市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强，道路创新管理和动态调控的需求也越来越高，只有实现管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合的转变,才能发挥现有道路设施的最佳效能，从而进一步提高城市的运行效率，不断满足城市生产和人民生活的需要。尽管近几年，上海在道路管理中努力摸索模式创新，积极应用各种现代化手段逐步提高管理水平，但从总体的效果和水平来看，还有待于进一步的完善和发展。道路现代化管理模式有很多，目前主要任务就是要科学再造管理流程，细化明确管理对象，建立主动发现问题机制，并积极依托数字化、信息化技术，实现科学、现代的管理目标，从而不断提升道路对社会公众的服务水平和服务效率。本文从研究道路管理管理增效为切入点，通过较为系统地阐述了道路设施量、交通需求和运行管理体系现状，从管理观念、管理环节、管理方式、管理手段和管理监督等方面，指出了目前道路管理中存在的问题，并分析了原因，从而提出为进一步完善道路综合管理，如何科学再造管理流程，如何建立健全长效管理机制，如何不断提升道路管理效率和质量、公共服务能级，在学习借鉴其他城市管理经验的基础上，深入研究道路管理实际需求，提出应用网格化管理的方式对道路进行综合管理的实施方案。二、研究目的上海市委、市政府在道路建设和管理方面，坚持“建管并举、重在管理”的指导方针，积极贯彻实施上海加强现代化城市管理行动纲要，取得了初步成效。但道路管理与当前城市人口规模的膨胀和社会经济迅速增长的需求相比，道路的现代化管理水平还有较大差距。 蔡龙，章波，黄贤金，翟文侠：“我国城市基础设施现代化水平综合评价研究”，城市发展研究2004年4期。对照新形势下的新要求，当前上海的道路管理还存在着不少疑难顽症和突出矛盾亟待解决。究其深层次的原因，主要是道路管理综合协调性不强，表现在体制上存在职能交叉、界面不清以及基层力量薄弱等问题；在管理的每个环节上都不同程度存在不足，在方式上主要依靠行政管理模式，综合方式运用不够；在手段上主要依赖传统手段，先进技术运用不够；在管理监督上除了行业自我监督外，主要是市民投诉、媒体曝光，缺乏主动的、全面的、及时的监督，导致政府管理部门经常处于被动状态。本文研究目的在于力求探索一种针对于道路等公共产品现代化、数字化、信息化管理的新模式和新方法，通过改进政府管理方式，改造管理流程，整合管理资源，以提高政府执行力和行政效率，提升公共物品的服务水平和效益，从而更好地为社会公众提供良好的服务。同时，通过研究，提出依托现有信息化发展优势和数字化先进技术，利用网格化管理新模式，将道路管理区域的单元化、管理对象的部件化、管理流程的实时化、综合评价的科学化，从而达到基本实现道路管理对象数字化、管理过程数字化和管理评价数字化的目标。期望通过本文的研究，能对上海道路服务能力的提高和管理水平的提升提供现实应用价值。三、研究内容本文重点研究了上海市道路设施总量、交通需求和运行管理的现状，现有道路管理存在的问题和原因分析，提出了解决问题的总体思路和管理理念。通过这些内容的具体分析和较为深入的研究，提出上海道路网格化管理是提高上海市道路服务质量和提升管理水平的有效方法和途径，并详细阐述了开展道路网格化管理的总体思路、总体构架，具体论述在上海道路开展网格化管理的主要内容、流程再造方式和相关要求。本文从新公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论角度出发，对上海道路管理的现状和存在的问题进行分析，探讨解决问题的对策，提出政府应根据“主动发现、明确职责、督办分离”的管理原则，共享城市管理资源，对道路进行分类监督管理，形成政府和企业、政府与社会的良性互动，并且依靠市、区两级政府和专业管理部门，形成条块结合、资源整合良好格局，把具体责任落实到位，从而真正将各种政府管理部门提出的管理措施实现“落地”。四、理论意义和现实价值1.理论价值本文研究认为，提升公共服务水平和能力，不仅要依靠增加公共产品的数量，更需要依靠现代化管理手段，实现管理增效。道路服务于交通，上海在努力缓解城市交通拥堵状况的过程中，一直在着力加大道路建设力度和加快道路建设速度，本文通过研究提出，通过道路网格化管理应用，努力提升政府管理水平，充分发挥现有道路资源的效率和效益，为社会公众和城市交通提供优质服务。本文在研究过程中，提出在政府公共管理中，运用企业管理中的流程再造理念，将政府管理变被动为主动、变静态为动态、变管理为服务，通过道路管理流程再造，建立封闭管理流程，从而整合管理资源，提高管理效率，提升政府管理水平和现势管理的能力，从而也着力体现了上海作为国际大都市现代化城市管理水平。2.现实意义网格化管理是一种先进的管理理念，原来主要应用于城市的综合管理，将网格化管理理念运用于上海市道路管理，是在城市专业化管理领域的首次尝试。本文从组织机制、巡视机制、处置机制、工作机制以及管理机制等方面进行了研究和探索，指出通过实施道路网格化管理，对于提高道路管理质量和服务效率的现实意义。通过本文的研究，探索了一套专业领域网格化管理理念，实践了一种管理模式，为开展网格化管理在专业领域应用提供了实例。因此，上海市道路网格化管理的研究，将对全国其他城市同行业和上海其他行业推广应用具有借鉴意义和实际应用参考价值。在上海道路开展网格化管理研究，最终目标是要将现有的管理资源整合纳入到网格化管理平台和系统中，形成一个覆盖上海道路管理全过程、全覆盖、全时段的综合数字化管理应用系统和平台，从而，为社会公共管理和公共服务提供一种多功能、全覆盖的综合性数字化公共管理资源和公共管理产品。因此，本文所研究的内容，对于上海数字化城市建设具有重要意义。第二节 研究综述在道路管理机制研究方面，吴荻在城市基础设施建设与政府职能改革中指出，我国目前城市基础设施的短缺是与目前很低的设施服务标准和水平并存的。 吴荻：“城市基础设施建设与政府职能改革”，兰州学刊2006年第2期。他提出要创新建设管理体制，建立分类管理机制，按照社会经济管理、资产运营管理和操作经营等基本职能分工的原则，设立城市基础设施管理“三级管理体系”，实际上就是以资产为纽带的产权关系，这种新型管理机制体现了市场经济条件下，政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，同时实现政企分开、政事分开目标。 郜建人，李世蓉：“市场化条件下城市基础设施项目的建设管理体制创新”，建筑经济2004年6月。在道路管理模式研究方面，武联和范少言在以科学发展观提高政府的城市管理能力中指出要创新城市管理运营模式，提高城市管理效率。近几年，许多城市基础设施和交通条件改造力度较大，但由于各管理部门之间缺乏沟通与协调，对行政和制度的过分依赖，导致管理僵化和协调不力，适应性差，道路开挖频率较高，反而增加了城市基础设施改造的成本和增添了居民的抵触情绪，因此，他们提出，相关政府管理部门之间应建立信息流动的有效机制，创新管理模式，建立科学民主的决策机制，健全信息反馈和评估机制，通过政府管理部门组织结构、人员配置、职能分工等方面的改革和创新，提高运营管理效率。在道路管理养护研究方面，李海婴和董岚在我国城市基础设施的问题和对策中提出，目前我国在基础设施的实际运行管理中，由于重视建设过程管理、轻视运营和养护管理的思想存在，激励和考核制度的不健全，导致管理部门之间缺乏必要的整合，难以协调工作；由于管理手段和方法的落后，已经不能满足基础设施经营管理的需要，造成工作效率低下。他们认为，政府对于公共产品的管理必须发挥主导作用，要转变观念，树立成本管理思想，加强现有设施的管理和养护，增强服务效能，同时，要运用现代化的技术进行综合管理，提高工作的效率和质量。在网格化管理研究方面，陈平在数字化城市管理模式探析中指出，网格化管理是利用计算机、网络、地理信息系统和无线通信等多种数字城市技术设计的一种全新的管理模式，在解决城市管理中“政府失灵”、提高城市管理效率和政府管理水平等方面有明显效果；郑士源、徐辉、王浣尘在网格及网格化管理综述中指出，网格技术是近年来国际上兴起的一种重要信息技术，通过提供强大的信息处理能力，实现信息高度融合和共享，并在对网格及其应用进行综述的基础上，提出将网格管理的思想应用到管理领域的理念和基础；姜爱林、任志儒在网格化：现代城市管理新模式网格化城市管理模式若干问题初探中介绍了网格化城市管理模式产生的背景及其特征、基本构成和关键技术，总结了网格化城市管理模式的作用和意义，并明确提出了网格化管理能够明显提高管理效率，有效降低管理成本，有助于建立长效管理机制；王保森在网格化管理：城市社区管理模式的创新指出，网格化管理模式是数字城市技术与社区管理方法创新的结合，具有综合化、精细化、透明化、主动化与协同化的优势，但推广网格化管理模式的关键难点在于创新管理体制，将数字城市技术优势同网格化管理完美结合。在网格化管理标准研究方面，国家建设部在开展城市网格化管理实际应用的基础上，于2005年制定完成了三个国家城镇建设行业标准，分别是城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类与编码、城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则、城市市政综合监管信息系统地理编码。综上所述，目前国内对于道路管理和网格化管理方面的研究较为广泛，但总体分析存在以下特点，一是系统研究多，专业研究少；二是理论研究多，实证研究少；三是宏观研究多，微观研究少，而本文对于道路专业领域开展网格化管理应用的研究，目前还处于研究空白阶段。第三节 基本概念一、 道路道路是指供各种车辆和行人等通行的工程设施。按其使用特点分为城市道路与公路。城市道路包括市区和城镇范围内供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁、隧道及其附属设施。城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路。 上海市城市道路管理条例，上海市十二届人大常委会第三十一次会议通过，2007年。公路是指本市行政区域内的国道、市道、县道和乡道，包括公路桥梁、公路涵洞和公路隧道。 上海市公路管理条例，1999年11月26日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，2003年10月10日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议修正，2003年。上海的公路按照技术等级也可以分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路等；按照行政等级可以分为国道、省道、县道、乡道、村道等。上海的道路设施分为市属设施、区属设施，以及其他专用设施。市属设施主要是指由市级主管部门直接管理的设施，主要包括全市的高架道路、越江设施、苏州河桥梁、部分人行立交桥、高速公路、外环线、国省干道等；区属设施主要是指由各区、县管理部门负责管理的设施，主要包括全市的地面道路、人行地下通道等；其他专用设施主要是指除市、区、县两级管理部门管辖权范围以外的道路设施。二、 网格化管理网格（grid）原来是指国际上近年来兴起的一种重要信息技术。根据foster和kesselman的定义，网格是构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。 郑士源，徐辉，王浣尘：“网格及其数字化管理综述”，系统工程2005年第3期。所谓网格化管理，是指借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想。 郑士源，徐辉，王浣尘：“网格及其数字化管理综述”，系统工程2005年第3期。第四节 研究方法与框架一、 研究方法本文主要采取文献研究法、理论分析法和实证研究法相结合的方法进行研究。运用文献研究法，从研究对象内涵上，进行梳理和归纳，明确作为公共产品的城市基础设施道路的定义和管理的内容，并较为详细地分析了道路建设和管理的发展状况和需求。运用理论分析法，着重从公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论等方面，紧密联系实际，梳理公共管理部门、公共产品、公共服务之间的逻辑关系，深入剖析道路作为上海城市重要的基础设施和公共产品，依托网格化管理，提高服务水平和服务效率的理论依据。运用实证研究法，通过对现在已经实践应用于城市综合管理的网格化管理理念和方式的研究和分析，从理论和实践操作等方面，论述了网格化管理的本质属性和应用规律，从而，提出了在上海开展道路网格化管理具体实践的总体思路、平台构架和具体内容。二、研究框架本文的基本框架主要包括五个章节的内容。第一章为“绪论”，主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相关概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。第二章为“上海市道路管理的现状分析”，通过对上海道路设施量的增长、交通发展的需求和运行管理体系现状的分析，从管理观念、管理环节、管理方式、管理手段和管理监督等方面，指出了目前道路管理中存在的问题，并分析了原因。第三章为“上海市道路网格化管理的总体思路”，基于公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论，指出解决目前道路管理中存在的问题和不足，必须通过管理观念的转变、管理对象的细化、管理流程的再造和创新管理模式，依托网格化管理实现道路管理增效的目标，从而提升政府管理水平，提高道路管理质量和服务水平。第四章为“上海市道路网格化管理的总体构架”，提出了开展道路网格化管理实践的管理构架、平台构架和网络构架的设计思路和内容。第五章为“上海市道路网格化管理的具体内容”，具体描述了开展道路网格化管理的具体内容和实施方式，重点明确管理对象、管理单元、管理流程和管理机制。第二章 上海市道路管理的现状分析第一节 道路设施的基本情况一、道路设施建设取得显著成绩进入21世纪，上海又掀起了新一轮的城市建设高潮：枢纽型、功能型、网络化的基础设施建设全面展开。国际大都市的创建、城市经济的快速发展以及长三角经济的紧密联系对上海道路交通的发展水平提出了更高的要求，2010年“世博会”的召开又为上海调整城市布局和功能转型提供了新的推动力和机遇。上海高度重视道路设施建设，截至2006年末，上海市土地面积6340.50平方公里，全市道路长度为14619公里，其中，城市道路总长度为4227公里，公路总长度为10392公里；道路总面积为21490万平方米，共有桥梁10199座(表2-1) 数据来源：上海市市政工程管理局年报，2006年。上海的路幅平均宽度为14.7米，道路密度为2.31公里/平方公里，全市黄浦江大桥7座，黄浦江隧道6座。表2-1：2006年上海道路设施量一览表区域长度（公里）面积（万平方米）桥梁（座）城市道路中心城24934906875郊路中心城6021195233郊区9790123108249合计146192149010199二、道路设施进入快速发展周期从2000年至2006年，全市人口数量、人口密度呈不断增长趋势，其中，年末人口数量增长了46.47万人，人口密度增长了73.25人/平方公里。从上海市道路设施量发展情况分析，全市的道路长度、道路面积、道路密度和人均道路面积增长速度更快。2006年末与2000年相比，道路长度增长了53%，道路面积增长了64%，道路密度增长了115%，人均道路面积增长了59%（图2-1） 资料来源：上海市市政工程管理局年报，20002006年。图2-1 20002006年上海市道路设施量发展情况示意图第二节 道路运行管理的现状一、道路设施总体养护要求较高从养护工程量情况分析，以2006年城市道路为例，养护维修工程量416.53万平方米，其中，小修保养为164.04万平方米，中修52.67万平方米，大修71.20万平方米，重养98.12万平方米。12个中心城行政区完成养护工程量366.16万平方米，7个外围行政区县完成工程量50.37万平方米。全市城市道路平均维修率为2.96%，车行道和人行道的维修率分别为2.27%和4.64%。从养护资金投入分析，以2000年至2006年上海市城市道路设施养护经费投入情况为例（表2-2） 数据来源：上海市市政工程管理局年报，2000年2006年。，设施养护经费总体处于一个较高投入水平，而且，资金总额基本上每年保持增长趋势。表2-2：上海市城市道路设施养护经费投入数一览表区县名称2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年十二个中心城区小计22891446703711033779525275161854581七个郊县区小计3710339847773412526755126623养护资金投入总计（万元）26601480694188737192577945713061204从养护标准分析，以2006年上海市公路为例（图2-2） 资料来源：上海市市政工程管理局年报，2006年。，列养总里程为2828.72公里，实际评定里程2672.33公里，平均好路率为76.86%。上海干线公路好路率达到93.37%，高速公路技术状况指数（mqi）平均值为96.86。各区（县）实际实施国家标准化美化（gbm）工程141公里，全市区（县）管养公路标准化美化工程gbm工程累计达到1829公里，占区（县）管养公路总里程的71.76%，高速公路和市管公路全部实施gbm工程。图2-2：2006年公路设施养护情况二、交通发展对道路需求逐年增长从上海车辆增长情况分析，至2006年底，上海市共有机动车213万辆，其中客、货车分别为85.6万辆、21.9万辆，客车中，私人小客车为50.1万辆；摩托车102.5万辆；运营公交汽车1.7万辆，运营出租汽车5.5万辆（图2-3） 数据来源：上海市公安局交警总队车辆管理所报表，2006年12月。图2-3：2006年上海市机动车拥有量分类示意图道路基础设施建设为城市交通提供服务，车辆的增长在对城市交通带来巨大压力的同时，对道路也提出了更高的建设和管理要求。从中心城的城市道路情况分析，2006年，上海市中心城快速路日均双向流量已经达到91921辆（图2-4） 资料来源：上海市市政工程管理局年报，2006年。图2-4：2006年中心城高架快速路车辆日均双向流量情况2006年，上海市十三条主要对外通道的年平均日流量为239,960辆（图2-5） 数据来源：上海市市政工程管理局年报，2006年。, 十二条高速公路总流量为1.22亿辆次，平均日流量为33.51万辆次。由此可见，长三角经济联动发展，增加了上海与周边地区的广泛联系，由各通道口出入上海地区的车辆流量很大，因此，对上海的道路设施承载能力产生相当大的压力。图2-5：对外主要道口机动车流量三、道路运管实行分级管理机制1.组织管理体系目前，上海市道路管理实行“两级政府，三级管理”模式，所谓“两级政府”，是指市政府和区政府，“三级管理”是指市、区（县）和街道三个管理层级，即主管道路的行政主管部门-上海市市政工程管理局（以下简称“市市政局”），以及委托行使部分政府管理职能的行业管理单位上海市市政工程管理处（以下简称“市管处”）和上海市公路管理处（以下简称“公路处”）；各区县主管部门；各街道主管部门和乡镇公路管理部门（图2-6）。图2-6:上海道路管理组织体系示意图2城市道路运行管理体系根据“两级政府、三级管理”模式，上海城市道路设施分为市属设施和区属设施，以及其他专用设施（图2-7）。市属设施主要是指由市主管部门直接负责管理的城市道路设施，主要包括中心城区的城市快速路（高架道路、越江设施等）、跨苏州河桥梁，以及部分人行立交天桥等。对于越江设施，实行项目公司管理负责制，养护作业通过项目公司向社会公开招标实施。高架道路、跨苏州河桥梁等由政府招投标，由中标单位负责养护管理。区属设施主要是指由各区、县管理部门负责管理的城市道路设施，主要是指城市地面道路、人行地道等。区属设施主要由各区、县管理部门通过招投标方式落实养护作业单位。其他专用设施主要是指不属于市政部门管辖范围的城市道路设施，如开发区、居住区、工业区等配套建设的道路设施。这些设施的管理主要按照权属分别管理。图2-7:上海市城市道路运行管理体系示意图3.公路运行管理体系公路设施的运行管理组织体系也是按照“两级政府、三级管理”模式建立，同样分为市属设施和区属设施（图2-8）。市市政局是全市公路管理的政府行政主管部门，具体工作委托公路处实施。市级公路管理部门按照市属设施的类别，分别建立了专业管理部门。针对全市高速公路管理，在公路处设立了高速公路管理署（以下简称“高速署”）；针对外环线和国省干道管理，在公路处设立了市管公路管理署（以下简称“市管署”）。每条高速公路管理实施项目公司负责制，由各条高速公路路段项目公司向社会公开招标养护作业单位负责日常养护工作；外环线和国省干道则由政府主管部门负责向社会公开招标养护作业单位负责养护工作。县道和乡道则由各区、县公路管理部门负责日常管理。具体养护作业由各区、县公路管理部门负责向社会公开招标养护作业单位负责养护工作。图2-8:上海市公路运行管理体系示意图四、道路设施管养依托现代化技术1.设施静态管理在道路管理方面 ，围绕着基础设施管理、道路桥梁养护管理和道路交通运行管理等三个板块的行政管理职能，建立了相应的信息管理系统。例如，城市道路管理信息系统由城市基础设施管理系统、道路辅助决策系统、桥梁辅助决策系统、快速路交通监控系统、道路交通信息分析评价系统等五大管理系统组成（图2-9），初步形成了规划、建设、运行、维护和路政等业务的全过程管理。图2-9：上海城市道路管理信息系统构架示意图2.道路动态管理为了加强道路交通数据采集和动态分析管理，以智能交通系统建设为立足点，以“掌握现状、找出规律、科学诱导、有效指挥”为总体指导思想，以建立开放的、公共的、基础的道路交通基础信息平台和共享交换环境为目标，以信息采集作为工程重点内容，建立了道路交通数据采集与分析系统。此外，上海目前已经完成了高架道路和高速公路交通诱导系统的建设，该系统是上海市智能化交通建设的重要组成部分。系统通过动态交通信息的发布，有效地将整体诱导和区域诱导相结合，从而实现了对交通运行情况“实施监测、动态调控、有效诱导”的目的。 第三节 道路管理存在的问题及原因分析随着道路设施量的不断增长，使道路养护任务越来越繁重；交通流量的迅速增加，使社会公众对道路服务需求日益增长。尽管近几年，上海在道路管理中积极寻求管理创新，并已经实践了应用信息化、数字化和现代化手段逐步提高管理水平，但从总体的效果和水平来看，还有待于进一步的完善和发展。目前，上海在道路管理方面主要存在的问题及其原因包括：一、管理观念方面，思维方式与发展趋势不相匹配，不利于“监管并举、重在管理”要求的具体落实改变思维方式是改变管理方式的先导 陈平：“数字化城市管理模式探析”北京大学学报（哲学社会科学版），2006年第1期。在目前道路日常管理工作中，较为普遍存在的仍然是重建设过程管理，轻运营和养护管理的观念，而且，设施运行管理管理、运行养护工作内容和工程量还是以历史数据，甚至主观意图判断决策为主，缺乏科学依据，管理活动中定性因素较多，凭经验作管理决策情况较多，而对管理基本信息作定量的科学分析较少，停留于定性管理层次，造成决策依据不充分，使一些管理活动或不解决根本问题，或流于形式，缺乏科学严密性，没有一种纵览全局、兼顾左右、把握未来的决策气势，这就从主观上造成“重建设、轻管理”的现象。二、管理环节方面，职责的重叠与交叉，不利于全面统一管理综合道路运行管理体系现状和设施日常养护情况分析，在各专业部门中，日常管理存在着职责的交叉与重叠，因此，在管理环节上，综合协调性还不强。在管理对象的分类属性、处置标准、处理流程、业绩考评等环节的内涵和标准不一致的问题即存在重复又出现盲区，在管理力量的配置上，也往往有多支队伍，但都执行单一任务，出现了管理、处置队伍总量不少，却都疲于应付的现象，不利于管理流程的调整和量化考核标准的建立。三、管理监督方面，发现问题和处理问题为单一主体，不利于问题的发现、解决和监督在现行的管理体制中，道路专业管理部门承担了发现问题和处置问题的职责，因此，在管理监督上，除了行业自我监督以外，主要是市民投诉、媒体曝光，缺乏主动的、全面的、及时的监督，导致政府管理部门经常处于被动状态。由于发现和处置为同一主体，对发现和处置的效率和质量无法进行有效地监控和评价。例如，上海城建热线“12319”每年接到市民投诉信息十几万件，而其中涉及到城市道路和公路方面管理问题的就有近