积极面对法院经费保障 切实加强经费保障能力.doc

积极面对法院经费保障 切实加强经费保障能力作者：程晓敏发布时间：2010-11-18 17:08:09司法是社会正义的最后一道防线，司法机关在建设法治国家的进程中，肩负着重大的历史使命。司法经费是司法机关用于维护社会稳定、保障经济发展、打击犯罪、保护公民权利的专用经费。司法经费是做好司法工作的基础和前提。笔者认为，要解决法院机关的经费保障问题，归根结底，还是需要建立一种中央财政统筹政法经费，地方人大、财政进行监督的体制。近年来，司法保障体制改革问题日渐受到政党、政府和社会的关注，各地纷纷开展的经费体制改革的实践探索为完善现行经费体制提供了经验素材。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行收支两条线管理后财政经费保障的若干意见，确立了政法机关“分级管理、分级负担”的经费保障体制。2006年，党中央做出了关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定，进一步完善了现行保障体制下法院、检察院（以下简称司法部门）经费保障的政策措施, 2009年，中央对政法经费保障十分重视，已明确将现行的政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制。10余年来，这一系列的保障体制为司法部门履行审判、检察职能所需经费发挥了积极的作用。一、法院经费保障体制的历史（一）法院经费保障体制的萌芽1984年的民事诉讼收费办法（试行）终止了诉讼无偿时代，1996年财政部、最高法院公布人民法院诉讼费用暂行管理办法明确在诉讼费领域内实行“收支两条线管理”，1999年以财政部为主发布新人民法院诉讼费用暂行管理办法规定诉讼收费属于财政性资金，2007年国务院制定的诉讼费用交纳办法要求诉讼收费“全额上缴财政，纳入预算管理”。笔者认为，上述规范性文件只是关于诉讼费管理方面的规定，不是严格意义上的经费保障规范。（二）法院经费保障体制的转折2002年，财政部、最高法院公布实施的人民法院财务管理暂行办法规定法院收入由三块构成，即财政预算拨款、预算外资金、其它合法收入。该规定是人民法院发展史上第一个明确规范收入来源的文件，是法院经费保障体制发展的转折点，标志着法院经费保障进入了一个新阶段，现行法院经费保障体制“分级管理，分级负担”就是以此为基础建立起来。目前，法院经费保障由单一渠道向多元复合方向发展，对地方财政的绝对依赖性逐步降低，但以地方财政为中心的基础性地位却未能撼动。（三）法院经费保障体制的发展2009年，中央提出深入推进司法保障体制改革，建立司法保障的长效机制，改革现行的“分级管理、分级负担”的体制为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的新体制，加大了中央、省级、地方财政的共同责任，为人民法院经费保障、物质装备建设的发展提供了重要发展机遇。二、法院经费保障的现状（一）经费大幅度增加，保障能力不断增强我市两级法院2008年度经费总收入为8283万元，经费支出总额为8452万元。2009年度经费总收入为13672万元，经费支出总额为11442万元，分别增长了65%，35%。经费的快速增长，有效地保障了法院部门履行职能的需要，促进了法院工作的发展。（二）各级政府及其财政部门为司法部门经费保障给予大力支持从中央财政看，一是制定并不断完善了司法经费保障的政策措施。2005年以来，财政部相继与高法院、高检院制定了关于制定基层法院、检察院公用经费保障标准的意见、中央政法补助专款管理办法和（中央补助人民法院办案专款管理办法，重新修订了人民法院财务管理办法。二是逐年增加中央政法补助专款，加大对地方法院部门的支持力度。中央财政补助我市两级法院的专款规模由2008的1656.8万元增加到2009年的2365万元，增长了43%，并实行因素分配和项目管理等办法规范和加强专款管理，有力地支持了地方法院部门办案、装备建设和基础设施的维修维护。三是加强了对地方财政部门法院经费保障工作的指导。先后多次召开政法财务管理工作专题会议，加强调研指导，明确工作要求，推动中央关于法院经费保障各项政策措施的贯彻落实。（三）各级财政部门采取多种措施，尽力保障法院各项经费1.人员经费全额保障。对法院部门人员经费基本上按国家有关政策和规范后的津贴补贴全部纳入年初预算，不留工资性缺口，并实行了工资直达。2.公用经费最低保障。根据已经制定基层法院公用经费保障标准，将公用经费全额纳入预算，3项目经费优先保障。按照轻重缓急、统筹兼顾的原则，结合本地财力，对司法部门申报的项目尽力予以安排，加大了司法部门装备和重点项目建设的投入。三、存在的问题及其原因（一）公用经费保障标准落实中存在的问题1.已经出台的基层法院公用经费保障标准偏低福建省财政厅、高级人民法院制定的基层公用经费保障标准最高的为人均2.2万元，明显低于实际支出水平。2009年中院人均公用经费实际支出4万元，基层法院人均公用经费实际支出3万元。2.保障标准没有全部落实到位我市两级法院除个别基层法院有落实公用经费保障标准外，大部分基层法院未严格落实到位。如：新罗法院：享受类别为一类，2009年公用经费的预算按年人均3000元、小车经费按每辆年1.2万元的定额核定。诉讼费收入100%回拨、罚没收入80%回拨。未执行年人均2.2万元公用经费及个案300元业务经费的保障标准。永定法院：享受类别为一类，2009年公用经费的预算按年人均2.2万元省定最高标准核定,业务费按每件300元标准核定。诉讼费收入100%回拨、罚没收入80%回拨。上杭法院：享受类别为一类，2009年公用经费的预算按年人均2.2万元、工勤人员按每人每年0.2万元核定、业务费按每件300元核定。诉讼费上缴财政不回拨，罚没收入90%回拨。连城法院：享受类别为三类，2009年公用经费的预算按年人均1.4万元省定最低标准、业务费按每件300元标准核定。诉讼费收入95%回拨，罚没收入80%回拨。武平法院: 享受类别为四类，2009年公用经费的预算按年人均1500元核定。诉讼费、罚没款收入大于财政核定的年初预留办案费及行政性支出安排数才有返拨。诉讼费收入52%回拨、罚没收入60%回拨。长汀法院: 享受类别为一类，2009年公用经费预算按年人均2.1万元保障标准执行,诉讼费、罚没收入不回拨。漳平法院：享受类别为二类，2009年预算未执行年人均1.8万元公用经费及个案300元业务经费的保障标准。公用经费按年人均0.25万元的定额核定，年终据经费的实际支出情况进行追加。诉讼费收入100%返拨、罚没收入80%回拨。（二）“明脱暗挂”问题仍然突出财政预算的安排直接与法院收取的诉讼费挂钩，法院多收，财政多安排，法院少收，财政少安排，这一状况已经制约了司法工作的规范化建设。（三）公用经费被其他支出挤占我市两级法院2008年度受理案件21259件，审结20935件；2009年度受理案件29187件，审结25725件。由于案件数的不断增多，法院需要聘用一些书记员、后勤人员、人民陪审员来辅助完成法院工作。我市两级法院临时聘用人员由2008年193人增加到2009年的232人，增长20%，这部分人员占法院工作人员的30%。由于财政部门没有核定这部分人员的人员经费标准，也没核定这部分人员的公用经费，因此，按在编人员核定的公用经费预算，要用相当多的一部分来弥补这部分人员的人员和公用支出。（四）死刑复核程序改革带来的问题人民法院第二个五年改革纲要提出，改革和完善死刑复核程序，落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释。当前，我国仍处于刑事犯罪案件高发、人民内部矛盾凸现、对敌斗争复杂的时期，刑事案件的绝对数量和相对数量仍处于增长态势。出台这一改革政策，无疑导致司法成本不断增加，建设具备执行死刑条件的标准化刑场，上、下级法院业务交流，人员、专用车辆的配备等等，都给法院经费的保障提出极大的挑战。（五）法院基本建设欠债情况严重地方法院的“两庭”建设经费吃紧。由于债务负担沉重，基层法院领导要用很多的精力去奔波协调，严重影响对业务工作的领导和对队伍的管理。（六）待遇偏低影响法官队伍稳定欠发达、不发达地区基层法院人均月工资仅1000余元，使得法官的物质生活水平长期得不到提高。更为重要的是，由于审判工作任务重、强度大、风险高、要求严，与法官收入低之间的对比突出，法院队伍的工作热情备受影响，加之地区和行业之间收入差距大，贫困地区法院的人才加速向律师行业和一些经费保障水平较好的地区流失，人才外流、断档、空缺的现象极为严重，队伍难以稳定。四、解决经费保障问题的建议（一）建立明晰科学的经费测算制度建立明晰科学的经费测算制度是独立司法预算方案的基础，根据人民法院第三个五年改革纲要规定：法院经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，因此应当分别设定四大类经费测算机制。1、合理确定人员经费。统一规范法院工作人员工资、津补贴，平衡缩小全国法院收入差距，将临时人员、人民陪审员纳入测算范围，列入财政预算，避免挤占公用经费。2、科学核定人员经费标准，建立法官“专薪”保障体制，享受法官的专门薪金。3、科学测定公用经费。笔者建议以人均办案数和案件复杂程度为基础，科学测定一、二、三类地区公用经费标准，并适时调整保障标准。同时，应将社会发展过程中新产生费用纳入公用经费保障范围，如科技法庭网络租赁、维护费等。4、科学安排装备经费。笔者建议，业务装备经费实行级差管理，将业务装备按基本需要、特别需要和信息化需要分为一、二、三级，业务装备经费首先满足全国一级装备购置，一级装备完成后再安排二级装备采购，依此类推，以平衡各地各级法院装备水平。5、适度预算建设经费。基础设施建设经费预算，应当在纵向、横向平衡的基础上，重点把握规划设计、功能设施适度超前和建筑规模、投资规模严格标准原则，防止扩大规模或重复建设。（二）加大中央财政转移支付力度2007年因诉讼费收费办法改革实施后，法院诉讼费收入大幅度下降，为确保人民法院依法履行审判职能的需要，中央财政设立了中央补助人民法院办案专款，2009年司法体制改革，中央财政又设立了中央和省级转移支付资金。中央财政对贫困地区的办案经费、装备费和基建费给予特别补助，大大缓解了法院经费保障困难。（三）实行司法经费财政单列今后一个时期，根据司法机关的性质和履行职责的要求，司法机关经费体制改革伴随着国家财政体制的改革，应实行司法经费财政单列，经费由中央财政负担，由最高人民法院根据全国各级审判机关的实际需要拟制财政预算，由全国人大审议、批准司法机关年度预算计划，从中央财政统一拨归最高人民法院，由最高人民法院下拨和监督使用，以充分保证办公办案的需要，防止司法工作受地方经济利益和财政状况的限制，防止司法机关在经费问题上受制于地方的弊端。（四）积极化解法院基本建设债务鉴于目前法院的基本建设债务沉重，自身难以化解。笔者认为，无论实行何种管理模式，为顺利实现司法经费保障体制改划，应尽快妥善解决法院基础设施建设历史债务问题，建议中央比照化解农村义务教育“普九”债务的模式，力争在两到三年的时间内基本化解债务。（五）坚持“科学量化，勤俭节约”的法院经费开支原则为此必需建立一整套监督制约机制，提高资金使用效益，防范资金使用风险。统一会计、审计、监察制度，一是对诉讼费用抽查监督，从收费、退费及上缴国库等情况实施定期监察；二是对建设项目跟踪监督，从招投标、施工、验收各个工作环节开展全程监察；三是对采购项目适时监督，从政府采购、自行采购或招待科目实行随机监察。综上，法院经费管理体制改革的问题涉及到现行的法律法规、国家行政管理体制和财政管理体制等一系列因素，尤其是涉及我国司法体制的改革和完善，因此需要统筹考虑各方面的因素，最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的经费保障体制。浅议法院经费保障现状及对策发布时间：2011-03-08 09:04:34目前我国法院系统的经费来源主要是各级政府财政拨款和地方财政一定比例的诉讼费返还。这种严重依赖地方财政的法院经费保障体制是造成法院难以真正独立行使审判权的最主要体制性缺陷之一。改革现行法院经费保障体制,构建符合我国国情的司法预算制度是当前司法体制改革的当务之急。本文以我院为例，谈谈对法院经费保障现状及改革的思考。一、当前我院经费保障基本状况及存在问题（一）我院经费保障状况我院现有干警124名，下设6个乡镇法庭。由于经济发展迅速，民商事案件也逐年增多，给法院工作带来了很大压力，近年来我院每年审、执结案件都在3000件以上。我院经费来源主要有两种。一是县级财政拨款。按照“收支两条线”的规定，我院收取的诉讼费全额上缴财政，由县财政按每位干警每年16000元的标准拨付法院办公经费。但实际上，县财政在安排法院年初经费预算时，仍存在“以收定支”、“收支挂钩”现象，如果诉讼费收入达不到预算数字，则办公经费就不能足额拨付。2007年新诉讼费用交纳办法实施以来，我院诉讼费收入同比下降50%，而退还当事人诉讼费却急剧增多，占到办公经费的20%左右，使得其它公用经费支出情况更加紧张。而且向财政申请拨付经费不但手续繁杂，还和县财政形势密切相关，如果财政经济困难，则法院办公经费根本得不到保障。我县的财政是典型的工业财政，2008年以前工业形势较好，财政收入位于全市前列，但今年由于受国际金融危机影响，县财政资金异常紧张，为此县财政出台了一系列应急措施：首先保证人员工资；其次是人均500元的办公经费；再其次是政策性支出（如：新型农村合作医疗、城市低保、农村低保等）；最后才保证业务费支出。由于2009年第一季度县财政收入大幅下降，保证人员工资已有困难，我院收取的诉讼费已全额上交国库，但办公办案经费不能及时拨付，由此造成办案人员手中积压大量的差旅费和其他办公、办案经费无法开支，严重影响了法院正常办公。二是省市政法专款。但这部分款项拨付弹性较大，并不是按照基层法院办案经费缺口实际情况予以统筹安排，同一地区的基层法院得到的专款数额也都不尽相同。如我院去年只拨付了60余万元，而有的基层法院拨款近200万元，拨款的不平衡性使得我院办案经费保障工作陷入困境。（二）存在的问题一是法院办公、办案装备落后。我院共有车辆19辆，6个乡镇法庭除了双龙法庭和城郊法庭各有一辆办案车辆外，其他4个法庭都没有车辆，下乡办案靠租车和坐班车。按照省、市两级法院要求，2009年下半年基层法院要实现诉讼文书上网，同时建成局域网和智能化审判庭，实行全国法院系统的联网。而我院没有计算机网络设备和通讯设备，各庭科室均只有一台电脑，有的庭需要七八人共用一台电脑，完成这项工作十分困难。要添置这些硬件设施需要大量资金投入，我院目前连正常的办公经费都难以保障，根本无力购置，严重影响了信息化建设步伐。二是两庭建设落后。人民法庭是人民法院行使国家审判权，依法审理各类案件的法定场所，是检察官、当事人、律师和其他诉讼参与人进行诉讼活动，以及公民旁听案件审理、接受法制教育的公共设施，是保障审判活动顺利进行的重要场所。我院下辖的6个法庭，办公业务用房总面积合计为956平方米，根本不能满足办公所需。其中丁河法庭和米坪法庭进行了标准化建设，虽然上级法院和县财政拨付了一部分款项，但至今仍欠款200余万元。其它法庭均是90年代建成的，现已年久失修，急需款项重建或维修。二、现行经费保障体制对法院工作的影响（一）对法院独立行使审判权形成制约经费缺乏已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。我国宪法规定：审判权由人民法院行使，不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下，司法机关的人、财、物都掌握在同级政府手中，财政拨款是否及时充足，直接影响法院的审判工作，使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰，司法机关往往只有与当地党政机关合作才能正常开展工作，司法权处处受制于行政权，导致司法不公，当遇到跨地区的纠纷时，只能维护本地区利益，形成地方保护主义。只有完善经费保障制度使法院工作不受制于经费紧缺问题，法院才能够独立行使审判权，公正地实现其司法职能。（二）使法院在社会上的公信力受到损害办公办案经费不能保障，造成了法院和法官追逐利益的倾向日趋严重，法院和法官将自身本应神圣的地位和形象逐渐淡忘，功利化和庸俗化的形象逐渐显现。如法院通过开发案源多结案多收取诉讼费以补贴经费不足，以及与地方打成一片以寻求经费支持等，会造成司法保护不平等、正义得不到实现的隐患，致使司法形象和司法权威受到严重损害。以我县为例，由于我县是山区县，辖区面积广，交通不便，经济条件落后，案件标的小，诉讼费收入少，县财政对法院办案经费的保障同诉讼费收入多少挂钩，造成我院所属的乡镇法庭经费极度紧张。导致乡镇法庭有案不敢立，立了案又不敢去传唤当事人，该调查的案件因无经费而无法调查，使当事人对法院意见很大，对乡镇法庭意见更大。如一个不涉及财产的离婚案件，诉讼费为50元，当事人居住地离法庭所在地为30公里，传唤一次当事人需耗油10升，折合人民币约为60元，再送一次判决书，即支出120元，庭里要倒贴70元，还不算调查案件所需支出，距离更远，支出就更多，而一个执行案件没有三五次根本不能执结，因此现在就出现了宁愿少收或不收诉讼费也不愿多办案的现象，使法院的公信力受到极大影响。（三）影响法官素质的进一步提高一是法官待遇低，留不住人才。不少年富力强、经验丰富、学历较高的法官辞职转而做律师代理案件，如法院立一个离婚案件诉讼费为50元，而律师的代理费可能为2000元左右，远远高于一名法官当月的工资，使得一些法官的心理极不平衡，对法官队伍的稳定产生极大冲击和影响。特别是新诉讼费用交纳办法实施后，涌进法院的案件数量不断增加，法官资源越发显得匮乏，受理案件数量和审判力量的差距进一步加大。自2002年以来我院就有4名年轻法官在考过司法考试或研究生毕业后辞职或调入其他单位，如果经费保障再不到位，致使办案法官待遇得不到保障，我院将很可能出现更为严重的人才流失现象。二是法官正常的福利待遇得不到落实，包括干警的差旅费无法及时解决，严重影响了办案和提高自身业务素质的积极性。在低工资低待遇的状况下，有的法官经不起考验失去抵御外界金钱诱惑的意志，置党风廉政建设于不顾，徇私枉法以至走上犯罪道路。如果法官能享受较高的待遇，所谓的“人情案”、“金钱案”、“权力案”等司法腐败现象都将大幅度减少直至消失，法官也必将会更珍惜自己所在的位置。三是培训经费难以落实。从2003年以来省法院加大了法院系统法官的培训力度，我院的培训费开支剧增，目前的财政预算对这部分支出考虑很少，造成培训人员的培训费积压严重，已达15万元之多。各庭科室为了节省经费，每次培训都是尽量不去或少去人，使培训根本起不到应有的作用，也使得法官队伍素质的提高成为空话。三、对法院经费保障体制改革的建议（一）建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款。经费保障机制必须进行改革，改变当前法院经费单纯依靠地方财政拨款的做法，实行全国法院系统的经费由国家计划单列，财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度。这样做有利于保证法院独立行使审判权，不受地方政府干