行政诉讼诉权问题研究.doc

行政诉讼中原告主体资格的认定标准 扬州市广陵区法院 池仲旺 韩凯原告主体资格问题并非为行政诉讼所特有，但在行政诉讼中显得尤为重要，因为与其他诉讼不同，我国行政诉讼实行的是全面审查原则，法院的审查范围不受原告诉讼请求的限制。原告主体资格相当于一道诉讼门槛，跨过门槛后，即使行政机关没有侵犯原告的任何合法权益，只要被诉行政行为确有违法之处就应该判决被告败诉。对原告来说，证明自己具有原告主体资格是其主要任务，实体上的问题完全可以交给被告证明和法院依职权判断。对被告来说，原告主体资格是第一道“防线”，对行为不完全合法，存在败诉风险的行政机关，它也可能是唯一的一道防线。因此，原告主体资格问题常常是当事人双方争议的焦点。实践中审判人员往往个案掌握，未能形成系统化的认识和统一的处理标准，有时会随着实体争议复杂程度和当事人的个别因素而或宽或严，极大地损害了法律的公正性和权威性。我国行政诉讼法对这个问题的规定比较原则。行政诉讼法第四十一条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织起诉有事实根据”最高院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十二条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第十三条列举了常见的具有原告主体资格几种情况。根据上述规定和行政审判实际状况，本文认为行政诉讼的原告应当定义为“认为其合法权益收到具体行政行为侵犯而诉至法院，并且实际上其合法权益确实受到具体行政行为直接的和实际影响的公民、法人或其他组织”。在这里，我们把“法律上的利害关系”解释为“权利义务受到直接和实际的影响”。行政诉讼中，常见的原告有两类：行政相对人和其他利害关系人。行政相对人是指具体行政行为所直接针对的人，也就是行政行为确立的权利义务的直接承担者。行政处罚的被处罚人、行政许可的被许可人、行政转移登记的前手和后手都是行政相对人。一般认为，行政行为相对人具有当然的原告主体资格。值得注意的是有人认为在车辆登记中，前手在买卖合同履行后，对车辆已丧失所有权，因此其对车辆转移登记不享有诉权。我们认为这种观点是不正确的，前手虽已丧失所有权，但其作为转移登记的一方相对人，如转移登记事项记载不正确可能对其权利义务产生重大影响，因此应当赋予其通过行政诉讼救济的权利。具体行政行为的相对人的原告主体资格是比较容易认定的，法律上争议比较大的是其他利害关系人的原告主体资格的认定。对此法院应确立以下的审查标准：1、当事人具有某种合法权益。行政诉讼法第十一条对行政诉讼受案范围的规定中就对这些权益作了大致的概括和分类。但这种合法权益决不仅限于行政诉讼法第十一条规定的内容，关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十三条就用列举的方式规定了当事人的相邻权、公平竞争权、加害人的要求处理权等等。这种列举是一种不完全列举，只要是法律明文规定保护的权利受到具体行政行为影响时，当事人都有原告主体资格。权利不为法律所承认的，如主张房屋“风水”受到影响的相邻人、财产的非法占有人等不能享有诉权。权利处于待定状态的也不能享有诉权，应告知起诉人先确认其权后再行起诉。行政诉讼中保护的当事人的权利是否仅为“人身权、财产权”？从立法上看，我国对于非人身权、财产权（如政治权利、受教育权利等）采取了模糊排除的方法，对涉及非人身权、财产权的具体行政行为，既未列入行政案件受案范围，也未排除。但在实践中，法官通过灵活解释法律，事实上已将涉及公民非人身权、财产权的行政行为部分纳入行政诉讼受案范围。如相应行政行为属于行政处罚、行政强制措施、行政许可等，法官即可不考虑该行为涉及公民何种权利：是人身权、财产权还是政治权利、受教育权利等，而直接依行政诉讼法第11条列举的七项规定予以受理1、见姜明安：行政诉讼法第57页，法律出版社，2007年3月第2版。实践中还应把这种合法权益和公共利益区分开来。当事人享有的合法权益，无论是共有权、使用权、还是相邻权都是起诉人独自享有的，当事人可以自由地行使或处分该项权利，自然也可以独立地向法院寻求司法救济。但涉及公共利益的权利则不然，它是社会公众作为一个整体享有的权益，只能由有资格代表公共利益的人提起诉讼，在我国公益诉讼建立以前，个人不具有原告主体资格。南京市规划局曾经许可在紫金山天文台上新建建筑，有市民就以“景观权”受到侵犯为由将南京市规划局告上法庭，最后法院以“没有原告主体资格”驳回起诉，正是基于这个理由。2、当事人的这种权益确实受到了具体行政行为的影响。此种影响可以是有利的影响，也可以是不利的影响2、见甘文：行政诉讼法司法解释之评论第64页，中国法制出版社，2000年5月版，也就是说当事人的合法权益受到影响即有资格提起诉讼，而无需达到“受侵犯”的程度。之所以采用“影响”而不采用“侵犯”作为标准，原因有三点：一、法律规定“与具体行政行为有法律上的利害关系”的人“可以提起行政诉讼”，并没有规定“受到具体行政行为侵害”，从通常的语义上理解，当事人的权利义务受到具体行政行为影响即可认定有“法律上的利害关系”。关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十三条规定可以提起行政诉讼的包括“涉及相邻权或者公平竞争权的”，此处用“涉及”而不是侵犯也印证了本文的观点。二、惟其如此才能与行政相对人的诉权相对应。行政相对人具有当然的诉权，理论基础不是在于具体行政行为当然地侵害其权利，而是具体行政行为当然地“影响”其权利。只有对其他利害关系人适用“影响”的标准，才能与相对人诉权的理论基础一致起来。三、原告主体资格解决的是程序问题，如果以“侵犯”作为具有原告主体资格的条件，就必须对照实体法的标准对具体行政行为进行审查，而这应该是进入实体审理后解决的问题。用实体法的标准对其审查失之过苛，不符合当前诉权从宽的趋势，也不利于保护当事人和监督行政机关依法行政。在相邻权人起诉的案件中，使用“侵犯”还是“影响”的标准就会得出不同的结论。假设某相邻权人起诉后，经实体审理查明他的通风采光完全符合国家标准，但行政行为有其他违法之处应予撤销的，此时应如何处理？有观点认为当事人的相邻权未受侵犯，不具有原告主体资格，应裁定驳回起诉。但本文认为，这时应确认相邻权人有原告主体资格，判决撤销行政行为。理由在于起诉人是有相邻权的，具体行政行为对这种相邻权也产生了实际影响。这种影响既可能是“非法的影响”，也就是“侵犯当事人合法权益”或者叫“行政侵权”，也有可能是“合法的影响”，也就是依法在一定程度上对起诉人的相邻权进行了限缩或在某方面增加了起诉人的相邻义务。对“非法影响”，一般认为当事人享有诉权并应在实体上得到法院支持；对“合法影响”，相邻关系人应当容忍。但这种容忍的义务应当建立在具体行政行为“合法”的基础上，行政行为在认定事实、程序或适用法律上有任何瑕疵，相邻关系人都有提出质疑的权利。因为此时相邻人不仅与行政相对人构成民事上的相邻关系，还与行政机关形成一种事实上的行政法律关系。相邻人不仅享有民法上的相邻权，还享有行政法的知情权、参与权、申辩权、监督权等。行政机关在通过行政行为“合法”地影响相邻人的权益时，应当保证自己的目的正当、符合法定程序、尽到合理的注意义务、听取相邻人的意见等等。换言之，相邻人有容忍“合法”影响的义务，行政机关也有依法行政、合理行政的义务。正是基于相邻人与行政机关有这样的权利义务关系，我们认为即使相邻人的民事实体权利未受侵犯，但行政程序权利、程序利益受到行政机关侵犯时，仍然享有诉权。这才符合现代行政法治的要求。3、具体行政行为与当事人权益的影响之间有直接和必然的联系，或者说行政行为与当事人权益受到影响之间有因果关系，对行政行为的撤销或变更本身就足以构成对当事人权益的保护。“必然”是指具体行政行为对当事人的影响已经发生或者必定发生。“直接”是指具体行政行为对当事人权益的影响和行政诉讼对其权益的保护无需以其他法律关系为媒介就得以产生和实现。“具体行政行为的存在以及具体行政行为与起诉人之间具有权利义务关系。这种关系是一种事实的关系，而不是一种可能的关系。若原告胜诉，则一般能增其权利；若原告败诉，则一般将减其权利。3、甘文：行政诉讼法司法解释之评论第64页，中国法制出版社，2000年5月版”举例来说，如房屋承租人以自己的优先购买权受房屋登记行为侵犯为由起诉，我们认为侵犯承租人的优先购买权的行为是房主将房屋卖给其他人的民事行为，房屋登记只是将房主的违法后果加以确认而已，并不直接侵犯承租人的优先购买权。房屋登记即使被撤销，承租人实现自己的优先购买权也要通过房主的配合。因此，承租人以优先购买权起诉没有原告主体资格。承租人应通过民事程序先撤销房主与别人的买卖合同，实现自己的优先购买权，再去房屋登记机关申请纠正错误的登记。换一种情况，如果承租人承租的房屋被错误登记至另一人名下，导致该房无法继续使用的，因其对房屋的占有、使用独立于房屋的所有权，具有某种物权的性质，此时，如果撤销房屋登记，就直接实现了对承租人使用权的保护，因此这种情况下，承租人具有原告主体资格4、也有观点认为一般承租人只享有债权，没有原告主体资格。但对公房的承租人，因为这种租赁一般具有人身和福利性质，因而可以适当放宽，可以认定其具有原告主体资格。对于具体行政行为在先、取得权利在后，也就是通常所谓“先行为、后权利”的起诉人的原告主体资格的问题，我们认为这种情况下，起诉人权利受到具体行政行为影响没有必然性，充其量只能说具体行政行为是影响发生的条件，而不是原因。侵权中因果关系的认定一般采用“近因说”或“必然因果关系说”。行政行为造成某项权利损害后，由于某种原因，该项权利转移至他人。该权利在转移时即为不完整的权利，权利继受人如果清楚权利不完整而接受，则不存在受侵害的问题；如果是受欺诈而接受的，则应当追究前手的责任或要求前手提起行政诉讼，恢复权利的完整性。此时的具有原告主体资格的人应当是前手。前手的权利虽已转移，但诉权并不消灭。在民法理论中，侵权之债一般不随标的物的转移而转移，诉权也不发生转移。5、当然也有特例，例如在继承中，侵权之债的请求权和诉权都可以发生转移。所以本文认为，行政诉讼中“先行为、后权利”没有原告主体资格不是绝对的。另外，如果允许后取