中国国有商业银行如何走出市场化悖论陷阱.pdf

财政金融 中国国有商业银行如何走出市场化悖论陷阱 宁夏社会科 学院 杨旭 基金项 目 国家社会科学少数 民族地 区伊斯兰金融研 究基金资助 课题 编号 1 l X M Z 0 3 5 一 国有商业银行上市后 凸显 的新 问题 2 0 0 3年 以来 中国大力 推进 国有 银行 的改革 国有商业 银行运作 机 制 治理结 构 财务状 况等有一定 改观 但在 消除行政干 预方面进展 并 不十分 明显 改制后的国有商业银行并没有完全 改变国家隐性担保 的局 面 与国家仍 然为国有商业银行提供信誉支持 和最后 援助承诺不 协调 的是 改制后 的国有 商业银 行却 不承担其作为 国有银 行应尽的责 任 国有商业银行改革 的最终 目标是 为了建 立一整套新 的市 场激励 和 约束机制 强调投资 者利益 通 过合理 的绩效 机制 充分 的风险控 制和 资本约束 将 国有商业银行变成真正 的市场 主体 真正实现 自主经 营 自负盈亏 自我约束 自我发展 对 国有银行注 资并不仅仅是是为 了改 善银 行的资产负债表 更是为了建立一个新 的高效 运用储蓄 的金融 中 介机 制 通过上市施加足够 的外部压力 国有商业银行才能真正建立 和 完善公 司治理结构 切实切断机关化运行机制 保证 国有商业银行改革 成功 花钱买 机制 的政策设 想似乎遇到了挑战 上市后的国有商业银行虽然实现了股权多元化 但国家绝对控股 以及 1 日体制的惯性作用 政府 干预银行 的土壤 仍然存在 董事长 行 长 的行政级别依然如故 任命也必须经过组织部 门的批准 中国银行 业似 乎更接近于政府官员 的选拔而不是银行企 业家的筛选 缺乏有效率 的 选择机制 国家作为 国有商业 银行 唯一绝对 控股股 东存在机会 主义 道 德风险带来的 金融市场化悖论 在经 营管理 者等内部人控制 的情况 下 很多风险都会被转嫁给出资人 尤其是 国家这个 控股股东 埋下致 金融 风险隐患 改 制后 的国有 商业银 行利用经营 自主权不断 扩张盈利业务 逐步 弱化其对整个 国家经 济的金融支 持和公共 服务 的提供 中国 1 2家上市 银行 2 0 1 1年上半年共实现净利 润 4 2 4 4 4 7亿元 其 中手续费及 佣金净 收入就有 2 0 5 7 4 3亿元 几乎 占到了净利润 的半壁江 山 2 0 0 3年 1 O月 1日出 台的 商业银行服务价格管 理暂行办法 明确银 行收费项 目仅 3 0 0多种 而 现在 商业银行服务价 格管理办法 征 求意见稿 中列出的 收费项 目已多达 3 0 0 0种 7年时间增加 了 1 O倍 与 国有 商业银行 商 业 性 形成鲜明对 比的是 国家对国有商业银行 的 隐性担保 并没有 变 化 国家坚持对改制上市 的国有商业银行绝对控股 与 国家股相应 的国 家声誉这个 隐性资本 是国有银行资本的非常重要 的组 成部分 国家声 誉长期充 当国有银行 隐性资本 国际评级机构也充分 考虑到国家声誉 如政府支持力度 对 国有银行 经营的影响 这也意味着 国有 商业银行 经营 出现 危机时 国家可能实施 救助 存在道 德风险 机会主义 的可能 国有商业银行一旦出现巨大经营亏损 不 良贷款 国家仍不会坐视不 理 这种市场化悖论存在 隐患 改制后 的国有商业银行拥有改制后 的 商业性 收益 却不承担相关成 本和风险 产 生机会主义 形 成道德风 险 这点世界银行曾有清楚警示 如果没有其他配套改革措施 单纯的 国家 注资行动很有可能成为纳税人 向银行所有者经 营管理 者进行 的一 次转移支付 注入的资本很有可能被轻率的金融行 为很快挥霍掉 在缺乏对银行资产的根本彻底重组 涉及实体部 门的调整改革 而只是出于某种短期 目的情况下推进部分调整 国家对 国有商业银行 的注资很可能诱致一系列 重复注 资行动 所幸的是 随着非 国有经济 的 发展壮大 国有 企业逐 步从 中国银行业主要债务人位置上后退 但不幸 的是 与国有企业 具有某种相 同性 的地方政府 或其他与政府担保类似 的担保行业产业企业项 目 快速从 中国银行业 主要债 务人 位置上前进 地方政府融资平 台的 1 0万亿负债中大约 5万亿是银行贷款 这些贷款 一 旦成为呆坏账 势必将对银行资产质量产生 不小影 响 经过 2 0 0 8年 抗击 国际金融危机被政府强制要求放贷的 国有商业银行短期 内盈利 良 好但股 价不高 抛售 已经使 2 0 1 1年 中国上 市银行的股价跌 幅达 3 0 甚至要求 中央汇金公司增持股份托 市 就是投资者对 国有商业银行呆 帐坏帐的担心的某种表现 二 新时期政府干预国有 商业银行 的风险 为在任 期内达 到一定 的经济增 长速 度和财政增收 各级政府总会 把各 种所有可 能的资源 财政 资源 金融资源 以及矿产环境 资源 都发 掘出来 想方设法通过大量投资和贷款来推动经济增长 具有强烈的经 济性 的地方政府 有时甚至包括 中央政府 的这种非经 济性导致政府 对 经济 的直接介入仍然存在 只不过从 以前 的维持 国有企业 的生存 变为 获得经济增长速度 财政收入等其他政策 目标 如果说 过去 提建立 正 常 的 政银企关系 主要指改变国有银行和 国有企业 的不正 常关 系的 话 新时期 建立正常 的 政银企关 系 则要特别注意 处理 政府为追求经 济增长而干预金融的关系 政府在 2 0 0 8年应 对 国际金融危 机中对 国有商 业银行 的干预使得 各界对中国国有商业 银行能否消除干预产生怀疑 国际上不少机构和 个人投资者开始讨论政府对本 已上 市成为公众公 司的国有商业银行进 行再注资 剥离不 良贷款 的可能 中国的名义 G D P增 速有可能会在 优 质 投资获得收益 以前放缓 过去 1 0年来 正是平均 1 5 的名义 C D P 增 速而不 是债务 重组才使上世纪 9 O年代的坏账减少 如果经济放缓持 续下去 那 么地方政府融资平 台所做 的大量借贷 特 别是 如果这些钱被 用来修建各种非生产性非增殖性的政绩工程 就会对经济 产生严重的 拖 累 中国银行业约 2 0 的未偿还贷款是借给地方政府建立的实体 用 于基础设施项 目的 与已经达到如此程度 的通 胀一样 这是 中国 2 0 0 9 年至 2 0 1 0年实施的经济刺激方案的后遗 症 北京应该迅速阐明其解决 万方数据 财政金融 地方政府债务危机的办法 国有 化将不 可避免地成为解决办法 不少银 行也在利润不断攀升时发 出增发股份募集资金补充资本的请求 国际经验 表明 对企业呆帐 的注销 和银行 的重 新注资只能做一次 从而形 成一种可信 的政府 承诺 以防止流量 企业呆坏账再次生成 为保 证注资成功 企业应在注资之后改革制度 如果不 良资产在剥离之后还 会继续大规模产生 那么这样的改革可信度就会 降低 当剥 离一次失 败 不得不再次剥离甚至多次剥离时 就可能产生 和蕴 涵较大的道德风 险 这 或许就 是中国启动 国有独资银行改 革后 金融当局负责人一再重 申 今后国家将 不再注资 的原因 毕竟 正如国家投 入国有企业 的国有 资本被当作免费资本来筹 集和分 配的一样 国有银行对于 由国家注 入 的 国有 资本也很容 易产生这种免费 资本幻觉 既然是免 费资本 就 不用承担低效使用 的成本与风险 国家作 为大股东继续控股 国有商业银行 国家信誉 和国家援助承 诺 就不可 能完全从 已上市 国有商业银行 退出 国家仍对国有商业银行 经营过程中产生的金融 风险负责 简单 的完 全市场化改革并不是最佳 的选择 完全市场化改革与消除国家信誉 担保要形成配套政策 避免道 德风险 企业部 门市场化进程较为迟缓 无法在短期内改善国有银 行资 产状况 的情况下 单方面推进国有银行 的市场化改革极有 可能伤及国 家声誉与核心存款这两个 国有银行核心 资本 从而 导致国有银行的不 稳定性甚 至诱发严重 的银行危机 部分 中央银 行官 员对国家信誉担保 对国有商业银行 市场化可 能出现 的问题 也有 所警觉 利率完全市场化 和国家对大银行控股 存款保 险以及 国家注资银行等是有矛盾的 而对 这一问题不进行梳理和总结 过度竞 争和道德风险将难 以避免 可见 国有商业银 行改革坚持国家绝对控股权 国家作为最大 出资 人存在致命弱点 不完全放弃对 国有银行体系的金融控制 这意味着国 家仍要 承担国有商业银 行可能产生 的金 融风险 保 留对 问题 银 行的 最后援助 承诺 这种可信 必然的国家援助 承诺可能导致 国有商业银行 产 权改革 的机会 主义行为 产生道德风 险 国有 商业银行的管理层和 战略投资 者 可能通过 财务 重组或者扩 张银行资产来套 取短期 收 益 同时将长期 窟窿 损 失 甩给 国家这个控股股东 银行改革成功 他们获 取 搭便 车 的好处 改 革失败 则将金融 窟窿 空壳 丢给 国 家 曾担任中国招商局集团董事局 主席的秦晓对 国家大股东影 响巨大 的股权多元化有效性也提出怀疑 为 了股份化而引入股 东 首 先小股 东不关心长远 问题 只关心分红 重大问题他还否决不 了你 对你来说 增加交易成本 对他来说走不 了又没有保 障 搞这 么复杂的结构干什 么 三 国有商业银行走 出市场化悖论陷阱的对策分析 国家一方 面坚 持干预控制银 行另一方面 又企图推进市场 化改革 这确实存在内在矛盾 很难 实现这 二者 的协调兼顾 国有银行改革应逐 步缩减金融产权的国家控制比重 而不 是全盘市场化 只有这样 才能 使得更加迅速而彻底的金融市场化与更加严格而规范 的金融控 制并行 不悖 即使 在某些 在国家不得不进行金融控制的领域 也尽量避免单方 面的金融市场化行动导致机会主义行为 投机冒险行 为的出现 另一种 可考虑 的方案是 国家对可以市场化业务彻底市场化改革 彻底放弃金 融控制权 从而也不承担经营管理中的相应金融风险 其他不适宜或不 能市场化 的业务则让其继续承担 国家赋予 的社会 责任 并实施严格的金 1 6射留 再 i Ch a r m 融监管 控制 从 而保证 中国金融市场化改革 环境 的稳定性和改革进程 的连续 性 从金融资产质量与实体部 门关 系看 经济体系 中金融资源配 置效 率高低与微观经济基础有关 银行 金融部门的资产状况又直接取 决于 微观经济部 门对金融部 门负债的态度与行为 必须从根本 上改 变政府 作 为国有商业银行最主要也是最重要债务人 的状况 只有 当预算硬约 束的非国有经济部 门成为 国有银行 主要 的交易对 象时 国有商业银行 才可能彻底走 出信贷 困境 中国金融 改革应 当是在推进国有银行改革 的同时 大力推进 国有企 业改革 使经 济 中的企 业部 门 国有企 业和地 方政府支持 的各种产 业项 目 更具市场性 盈 利性 单纯强调银行改革 而没看见实体部门的改革调整优化不可能达到理想效果 只有 当国有 银行 与更多具有竞争性的企业部门 不管是非 国有企业还是经 改造 的 国有企业 建立正常 的银企联 系 塑造 起新的银 行资产结构 时 国有 银 行问题才可能不成成 为问题 了 但 只要不具市场竞争性 的地方政府融 资平台 具有地方 政府背景 的项 目贷款成为银行 主要资产 商业银行市 场化改革就面临难题 在调整金融部门资产结构中 要 注意与 国有企业类似 的政府担保一 不管是地方政府直接担保的融资项 目还是地方政府融资平 台 地方 政 府直接担保 的融资项 目还是地 方政府 融资平 台与 国有 企业 相似之 处 是 说道到底都是政 府担保 具有 准政府信用 都 可能转化为政 府债 务 事实上也被视作政府潜在债务 若 政府 不管是 中央政府还是地方政 府 仍不放弃对 国有商业银行 的干预 国有 商业 银行资产方仍 以国有企 业 以前包含竞争领域的国有企业 现在 则似乎是赢利状况 良好的 中央 大企业 或与政府有关联的相关方 政府担保项 目或政府融资平台 那 么 国有商业银行的市场化改革就面临变数 在 绝对控股 的情况下 政 府是 国有商业银行 的最主要的出资者 是金融风险最 主要 的承担着 如 果国家只是相对控股 国有商业银行 政府只承担有 限责任 风险也 随之 减少 为了能使国有商业银行在股份 制改革 之后继续保持 国有 地位 保证必要 的功能 可借鉴英 国的经验发行 国家利益能得到保障的特权 优先股 黄金股 使得政府仍可通过 黄金 股和章程中规定的权利对 企业行使管理控制 这 种特权优 先黄金股可在关系到银行性质等重大 问题时可发挥作用 这样既利用特权优先股有效保护国家利益 又可 防 止政府不 当干预产生的风险 可见 中国在 国家保持金融控制的前提下推进金融市场化改 革 制 度 环境不是很成熟 相关利益方相信 国家在金融企业 出现破 产等严重 问题 可能影 响经济社会全局时必然实施救助 很有 可能 出现投 机行为 出现市场不能约束市场 主体 的市场化悖论或市 场化 困境 缺乏配套的 制度环境 单 纯以市场化 自由化 为主要 方向的金融改革可能是没有效 率的甚至是高风险的 国家需要避免这种金融改革的市 场化悖论陷阱 或者完全放弃金融控制 消除政府对银行的干预 彻底推进市场化改 革 或者在坚持必要的金融控