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第四章行政主体 第一节行政主体概述 一 涵义1 定义 指享有国家行政权力 能以自己名义从事行政管理活动 并独立承担由此产生的法律责任的组织 2 特点A 是享有国家行政权 实施行政活动的组织 B 能以自己名义行使行政权的组织 C 能独立对外承担其行为所产生的法律责任 二 与相关概念的关系1 行政法主体包括行政主体和行政相对方 2 行政主体包括行政机关和法律 法规授权组织 三 行政主体与行政机关1 行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切 行政机关是行政主体的一种 且是行政主体中最重要的一种 在行政主体中 法律 法规授权的组织和其他社会公权力组织只占较小的比重 国家基本的 主要的行政职权都是由行政机关行使的 2 行政主体与行政机关之间有重要区别首先 行政主体是行政法律关系一方当事人的总称 而行政机关只是行政法律关系中具体当事人的称谓 其次 行政主体主要是一种行政法学的概念 它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念 而行政机关主要是一个具体法律概念 最后 行政机关作为民事主体出现时 并不属于行政主体 案例分析 根据乡党委的指示 某乡政府为维护本地区社会稳定组建了社会治安综合治理办公室 该乡农民王某与邻居李某因宅基地的使用权发生纠纷 王某用砖块将李某砸伤 综治办接到举报后 遂将王某带到乡派出所关押了10天 并罚款1000元 王某不服 提起行政诉讼 问题 本案适格的行政主体是谁 为什么 第二节行政职权与行政职责 一 行政职权1 定义 指行政主体实施国家行政管理活动的权能 2 特点 A 强制性 B 不可处分性 C 职权与职责统一性 3 内容 立法权 许可权 确认权 检查权 奖励权 物质帮助权 处罚权 强制执行权 合同鉴定权 复议权 行政优先权 行使职权时所享有的各种职务上和行为上的优先条件 包括先行处置权 获得社会协助权 推定有效权 二 行政职责1 定义 行政主体在行使职权过程中 必须承担的法定义务 2 内容 A 行政主体须按法定职权 在法定权限范围履行职务 不得失职 越权或滥用权力 B 须遵守法定程序 避免程序违法 C 须遵循合理 适当的原则 避免行政失当 三 行政主体的种类 1 根据主体的性质划分 行政机关和法律 法规授权组织2 根据主体行使职权的来源划分 职权性行政主体和授权性行政主体3 根据主体行使职权的范围划分内部行政主体和外部行政主体 四 行政主体的资格 1 行政主体资格 是指符合法定条件的行政组织和社会组织 经过法定程序而获得的行政主体法律地位 2 行政主体资格的构成要件 是指一定的组织取得行政主体资格所应具备的必要条件 主要包括以下几项 1 依法成立的组织 2 应当具备一定的组织机构 职位和人员编制 3 拥有法定的独立职权与职责 4 能以自己的名义实施行政活动和承担法律责任 案例分析7 某市原有甲 乙 丙 丁四家屠宰场 营业执照 卫生许可证 屠宰许可证等证明齐全 1997年国务院发布 生猪屠宰管理条例 该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告 确定只给甲发放定点标志牌 据此 市工商局将乙 丙两家屠宰场营业执照吊销 卫生局也将卫生许可证吊销 乙 丙 丁三家屠宰场对此不服 找到市政府 市政府称通告属于抽象行政行为 需要执行 三家屠宰场遂提起行政诉讼 问题 1 市政府的通告属于何种类型的行政行为 为什么 2 谁是此案的被告 为什么 3 此案乙 丙 丁是否有权提起行政诉讼 为什么 4 颁发定点屠宰标志牌属于何种性质的行为 工商局 卫生局能否据此吊销乙 丙的执照与许可怔 为什么 第五章国家行政机关 第一节国家行政机关概述 一 概念1 定义 指依照宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关 2 行政组织 行政机关 有法人资格 行政机构 是机关内部工作部门或内部机构 3 内涵 A 具有国家强制性质的社会组织 B 担负着国家行政管理和提供社会服务的职能 C 其活动是在社会全体公民中依法进行的 D 必须按一定层次和结构组织起来 按科学方法活动 4 特征 1 行政机关设立的依据是宪法和组织法 2 行使国家行政权力 管理国家行政事务 3 行政机关在决策体制上 一般实行首长负责制 4 行政机关行使职能通常是主动的 经常的和不间断的 5 行政机关在组织体系上 从属制 二 种类1 按所辖区域分 中央行政机关与地方行政机关2 按工作权限分 一般权限机关与专门权限机关3 按行业和产品分 农业 工业 教育等4 按行政活动的环节可分 决策机关 执行机关 辅助机关 咨询机关 监督机关 第二节行政机关设置原则 一 设置的趋势1 根据行政管理的需要 机构简化 管理职能增加 2 从现代行政管理的功能来看 从决策执行混一而向单一决策 执行 咨询 监督等全面多功能发展 二 设置原则1 适应需要的原则 2 精简原则 3 高效原则 4 依法设置原则 A 在法定权限所许可的范围内设立 B 依照法定程序设立 第三节国家行政机关法律调整 一 行政机关组织法1 定义 规定行政机关任务 地位 职责 组成与编制的法律规范总称 2 要旨 A 使行政机关组织方面的立法系统化 B 要健全组织法中的编制法规 二 基本内容1 法律依据 2 隶属关系 行政机关之间领导与被领导以及他们之间的权责关系 A 领导与监督关系 国务院与各部委 省 直辖市 自治区人民政府之间B 直属关系 国务院与国家工商行政总局 国家环境保护总局 国家统计局 国家林业局之间C 垂直领导关系 海关 金融 国税 外汇管理之间D 双重领导关系 公安 民政等大多数行政机关与上级主管部门和同级人民政府之间E 指导关系 物价 统计等行政机关与上级主管部门之间 3 职责权限A 概括规定 B 列举规定 C 折衷规定 4 任职期限5 机构设置 行政机关内部机构的设置A 列举式 B 概括式 6 人员编制 机关的人员定额及各种人员结构 第四节国家行政机关结构与体制 一 概述指构成国家行政机关各要素的排列组合方式 1 行政机构的纵向结构 决定纵向结构的因素 管理层次 行政组织中纵向结构的等级层次 即设置多少等级的工作部门 纵向等级层次 管理幅度 一级行政机关或是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目 管理层次与管理幅度的关系 一般地 在编制总额确定的前提下 管理幅度与管理层次成反比例关系 层次多则幅度小 层次少则幅度大 层次管理原则一是层次节制原则 即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥 二是只管一个层次原则 即上级只管辖下一个层次 不可越级管理 2 行政机关的横向结构 称职能式结构 即行政组织同级机关 同级部门之间的横向关系 行政组织的直线 职能式结构各级政府内部的职能部门之间既有垂直领导关系 又有水平领导关系 即通常所谓的条 块双重管理 二 行政机关的体制1 定义 指根据政治 经济发展的需要 通过法定程序 将行政机关结构中各层次 各部门之间的行政关系制度化的表现形式 2 行政组织的领导体制根据行政组织内部决策权行使的人数 分为首长负责制 合议制 1 首长制即行政组织中最高决策权由行政首长一人行使的领导体制 我国政府实行这一体制 优点 事权集中 责任明确 决策迅速 行动迅速 效率高 缺点 易于独断专行和决策错误 营私舞弊 不易监督 2 合议制 或委员会制 行政组织中的行政决策权由集体行使 按少数服从多数原则进行决策 优点 发挥集体智慧 决策较为合理 民主 互相监督 不易营私舞弊缺点 决策缓慢 效率低下 权力分散 责任不明确 3 混合制部分决策权由集体决定 部分决策权由行政首长承担的体制 3 行政组织的权力体制根据行政权力在上 下级之间的分配关系分为集权制 分权制 1 集权制即决策权集中于上级机关 下级处于较被动 受控制的地位 优点 政令统一 力量集中 顾全大局 有利于命令的贯彻 缺点 层级节制过严 上级易产生官僚独裁 下级机关缺乏积极性 主动性 2 分权制下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权 上级政府不加干涉的权力体制 如加拿大 优点 下级因地制宜 发挥特长 有较大的自主权 易于发挥积极性 主动性 缺点 权力分散 政令不统一 易形成地方势力 产生分散主义 造成上有政策 下有对策 第五节能成为行政主体的行政机关 第五节能成为行政主体的行政机关一 国务院1 制定行政法规权 2 领导各级国家行政机关 3 领导和管理全国各项行政工作 4 国家最高权力机关授予的其它职权 二 国务院的组成部门 国务院各部 委和行 署是国务院的工作部门或职能机关 依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限 1 制定规章权 2 本部门所辖事务的管理权 三 国务院的直属机构 直属机构的行政首长不是国务院组成人员 1 制定规章权 2 行政事项处理权 3 裁决争议权 四 国务院各部委管理的国家局1 行政事务管理权 2 裁决争议权 五 地方各级人民政府1 制定规章或发布决定 命令权 2 本区域行政事务管理权 3 领导和监督本级政府职能部门和下级人民政府 六 地方政府职能部门1 发布决定和命令权 2 主管行政事项权 七 地方政府派出机关1 发布决定和命令权 2 管理行政事务权 附 中央行政机关 国务院国务院组成部门 27个部 委 行 署国务院直属机构 19个 国务院部委管理的局 10个 国务院直属事业单位 14个 关于行政主体 原告李某系个体工商户 2005年5月18日下午 李某在自己的商店外摆出一眼镜摊 某县城镇管理监察大队在行使城市市容管理行政职能时 当场收取李某人民币100元 并给其开具了江苏省代收罚没款收据一张 执法机关代码一栏填写为某县建设局 后该监察大队工作人员与李某发生争执 在争执过程中 工作人员将李某经销的眼镜踹在地上 后又对李某实施殴打 致使李某受伤 在县人民医院住院治疗13天 其伤情诊断为脑震荡 头皮挫伤 共花费医疗费2883 82元 原告索要赔偿无果后 向法院提起行政诉讼 要求确认被告某县建设局 某县城市管理局的具体行政行为违法 要求返还100元罚款并要求行政赔偿计人民币8458 50元 另查明 某县城镇管理监察大队系事业单位编制 县政府原将其纳入县建设局管理 承担城市市容行政管理职能 2005年5月10日 该县县委下文成立某县城市管理局 某县机构编制委员会于2005年6月29日分别给某县建设局 某县城市管理局下文 将某县建设局承担市容行政管理职能划归某县城市管理局 并将县城市管理监察大队整建制划入县城市管理局 在诉讼过程中 城市管理局和建设局对本案事实不持异议 但均不认为自己是本案适格被告 城市管理局认为该案责任应由建设局承担 而建设局则认为应由城市管理局承担 问 本案谁是适格的被告 为什么 第六章授权组织与委托组织 第一节授权组织 一 行政授权的概念和特征1 定义 法律 法规将行政职权及行政职责的一部或全部授给非行政机关的社会组织行使的法律行为 2 特征 A 由法律 法规授权 B 授予的职权和职责同时转移 C 被授权组织在授权范围内以自己名义自主活动 二 类型1 行政机构本身是公务组织 2 事业单位一般社会事业活动或与公用事业有关的组织 3 社会团体和企业单位 三 授权组织行政主体资格的确认四 法律地位1 具有独立行政法主体的法律地位 2 行政诉讼法规定被授权组织可成为行政诉讼被告 第二节受委托组织 一 概念及特征 1 定义 国家行政机关在自己职权范围内 将某项行政职权或行政事项委托给某一机关 企事业单位 其他组织或个人办理 2 特征 A 委托人必为国家行政机关 B 委托事项要在行政机关职权范围 C 被委托对象可以是行政机关 也可为企事业单位 其他社会组织或个人 二 委托条件1 有群众性 社会性的行政管理事务 2 行政机关行使该职权确有困难的 3 行政管理中影响较小 程度较轻的部分 4 被委托组织应具备一定的条件 三 法律地位1 不具有行政主体资格 2 在委托的职权范围内活动 3 以委托机关名义实施管理活动 4 后果由委托机关承担 四 与授权组织之间的区别 1 性质不同2 产生根据不同3 行为的后果不同 案例七 原告徐建峰 徐惠英二人系夫妇关系 向他人租得某市大唐轻纺市场辅助性营业用房一间 为袜子生产者进行包装并兼作生活用房 1994年5月3日下午 某市场工商所人员来原告处检查 认为原告无营业执照属违法经营 必须立即去工商所申办执照 原告提出自己只负责包装袜子 按双取酬 无须营业执照 双方发生言词争吵 工商所工作人员要将房内6箱袜子搬至工商所 但未出具扣留凭证 双方为争夺袜子发生争执 情急下原告徐建峰拿起一把菜刀 即被他人夺下 被告工作人员随即将徐建峰扭送到市场管理办公室 由经济民警用手铐将其铐在窗铁栅上 继而 徐惠英赶到 见丈夫被铐 便责骂工商所人员 亦被带到另一屋内铐上手铐 滞留时间2小时左右 工商所人员又将原告租用房屋强行上锁 次日 工商所将6箱袜子发还原告 变更为扣押现金500元 出具了暂扣凭证 二原告当晚到医院诊治 诊断为手臂外伤 花去医药费95 10元 原告诉至法院 请求撤销被告的具体行政行为并赔偿损失 被告辩称 原告在市场内进行加工业务 不依法申领营业执照 依法应予查处 被告扣押财产 查封非法经营场所属依法行使职权 原告意图暴力抗拒 市场保卫人员采取必要措施防范 并无不当 被告依法管理市场的行为应予维护 请求驳回原告的诉讼请求 原告无照经营的违法事实清楚 被告依据国家工商局 工商行政管理机关行政处罚程序规定 试行 的有关规定 依法查扣了6箱袜子 后原告愿以现金抵押 变更为暂扣500元 出具了暂扣凭证 主体合格 程序合法 被告查封的营业房产权属被告所有 原租给个体户蒋章标经营 租赁协议规定不得擅自转让 在出现违约事实后 被告收回该房 属行使民事权利 不属行政行为 因原告抗拒执行公务 由保卫人员采取治安措施 该行为不属被告所为 更不应由被告承担法律后果 问题 1 本案的被告应当是谁 2 本案审理的对象是什么 3 被告扣留原告加工的袜子 是否合法 为什么 4 被告查封房屋是行使民事权利行为还是具体行政行为 5 被告扣留现金和限制人身自由是否行政侵权行为 为什么 保卫人员采取治安措施 其行为应由谁承担责任 6 法院应当如何判决 答案 1 本案的被告是某市场工商所所隶属的工商行政管理局 2 本案审理的对象是被告扣押财产 查封房屋 限制人身自由三个具体行政行为 3 被告扣留原告加工的袜子 是合法的 因为被告认定原告无照经营 在执法中扣留其加工的袜子 并非超越执法范围 4 被告查封房屋的行为是具体行政行为 被告查封原告租住的房屋 系被告的职权行为 被告称民事行为证据不足 5 被告扣留现金和限制