第一章政府规制的一般理论及政府规制的环境分析.doc

分类号 分类号 学校代码 学校代码 1007910079 密级 密级 华华 北北 电电 力力 大大 学学 硕硕 士士 学学 位位 论论 文文 题题 目 目 我国电力市场政府规制理论研究与应用 英英 文文 题题 目目 Study and Application of Government Regulation in Chinese Power Market 研究生姓名研究生姓名 邵长军 专业 专业 管理科学与工程 研研 究究 方向 方向 电力市场运营 导导 师师 姓名 姓名 张文泉 职称 职称 教授 论文提交日期 论文提交日期 2004 年 1 月 华华 北北 电电 力力 大大 学学 北京北京 摘 要 本文对我国电力市场的政府规制进行研究 为我国电力工业改革与发展寻找经 济理论依据 并力求前置于实践 指导实践 从研究方法上看 论文以电力市场的自然垄断性为切入点 尽量使用规范分析 与实证分析相结合的方法 力争论据清晰 有的放矢 从结构上看 论文的第一 二章首先对政府规制和电力市场基本概念与基本理论进行论述 第三 四章是本论 文的核心部分 从成本弱增和有效竞争的角度分别对电力市场的进入规制进行探讨 通过投资回报率模型和最高限价模型之间的比较分析对我国电力市场的价格规制进 行研究 第五章得出我国电力市场政府规制的政策导向 法治是电力监管的精髓 独立的监管机构是电力监管的关键 产权清晰是电力监管的保障 关关键键词词 政政府府规规制制 自自然然垄垄断断 有有效效竞竞争争 ABSTRACT This paper studies government regulation of the power market in our country to search the economic theory reliance of power industry reformation and development and try to be before the practice conduct the practice From the study method the paper begins with the natural monopoly of power market uses the method of combining prescriptive analysis and actual analysis as much as it can and tries to make the arguments clear the contents being objective From the framework of the paper the first and second chapters expound the basic notions and theories of the government regulation and power market the third and fourth chapters are the core parts to study the entrance regulation from the angles of cost subadditivity and the workable competition study the price regulation through contrast analysis of the investment reply rate model and the highest limit price model the fifth chapter reach the policy of the government regulation in our power market rule by law is the marrow the independent regulation organization is the key point the clearance of property rights is the guarantee Shao Changjun Management Science and Engineering Directed by prof Zhang Wenquan KEY WORDS Government Regulation Natural Monopoly Workable Competition 目 录 中文摘要 英文摘要 引 言 1 第一章 政府规制的一般理论及我国政府规制的环境分析 2 1 1 政府规制的理论基础 2 1 1 1 政府与市场 2 1 1 2 政府规制的定义 3 1 1 3 公共利益理论与部门利益理论 4 1 2 政府规制的有关概念辨析 5 1 2 1 微观规制与宏观调控 5 1 2 2 政府规制与政府管理 6 1 2 3 市场规制与计划管制 7 1 3 转型期我国政府规制的环境分析 7 1 3 1 宏观环境分析 8 1 3 2 微观环境分析 8 第二章 电力市场的技术经济特征及我国电力市场化进程 11 2 1 电力市场的概念 11 2 2 电力市场的主要技术特征 11 2 3 电力市场的主要经济特征 12 2 4 我国电力市场的形成及发展 13 第三章 电力市场的进入规制研究 16 3 1 从成本弱增的角度分析进入规制 16 3 1 1 单一产品的成本弱增性 17 3 1 2 多种产品的成本弱增性 17 3 2 从有效竞争的角度分析进入规制 19 3 2 1 有效竞争体现为一定的市场结构 19 3 2 2 有效竞争是一种均衡竞争和正当竞争 20 3 2 3 有效竞争是一种动态竞争 20 第四章 电力市场的价格规制研究 23 4 1 价格规制的目标 23 4 1 1 公平目标 23 4 1 2 效率目标 23 4 1 3 财务目标 24 4 2 价格水平规制模型分析 25 4 2 1 投资回报率规制模型 25 4 2 2 最高限价规制模型 26 4 3 我国电力价格现状及选择 28 第五章 我国电力市场政府规制的政策导向 30 5 1 法治是电力监管的精髓 30 5 1 1 法制与法治 30 5 1 2 我国电力法律体系现状分析及建议 30 5 2 独立的监管机构是电力监管的关键 31 5 2 1 我国电力监管机构存在的问题 31 5 2 2 电力监管机构的独立性 32 5 3 产权清晰是电力监管的保障 33 5 3 1 产权和产权清晰 33 5 3 2 我国电力监管现状的产权制度解释 34 结 论 36 参 考 文 献 37 致 谢 39 引 言 电力工业作为基础型和先导型的产业 是国民经济其他产业赖以发展的基础 因此对电力市场的政府规制问题显得尤为重要 20 世纪 70 年代以来 在世界范围 内掀起了放松规制以及经济自由化和私有化的浪潮 这种变革在网络型基础产业表 现的尤为明显 英美等国先后将电力输送的网络业务与电力生产进行了纵向分离 并在电力生产部分引入了竞争 从整个世界看 对于传统上由政府垄断经营或严格 规制的电力产业 自由化 市场化是一个非常显著的发展所趋 然而 放松规制并 不意味着取消规制 而是要用适合电力产业特点并结合本国国情的激励性规制代替 以前僵化的旧规制 电力市场的自然垄断特征仍然在很大程度上起着作用 著名的 美国加州电力事故也引起人们在改革模式上的更多警惕 我国正处于从计划经济向市场经济过渡的转型时期 经过二十多年的改革开放 市场机制已在国民经济中发挥基础性资源配置作用 作为市场化改革的必然逻辑以 及对国外网络型产业政府管理体制改革的回应 政府规制问题得到广泛重视 如翻 译出版了植草益 1992 的 微观规制经济学 张帆 1993 等人发表了许多介 绍西方规制理论与实践方面的文章 余晖 1997 在其专著中详细总结了新中国成 立以来我国经济性规制和社会性规制及其效果 王俊豪 2001 则重点对我国基础 设施产业领域的政府规制体制改革进行了专门研究 然而 纵观这些理论成果 或 侧重于政府规制的一般理论探讨 或对电力体制改革作浅显分析 缺少对我国电力 市场化及相对应的政府规制体制改革的系统研究 本文在对政府规制和电力市场的 基本概念及基本理论进行介绍之后 结合我国市场经济的发展状况及电力市场的发 育情况 拟对电力市场规制的核心内容 进入规制和价格规制进行较为系统的研 究 力求结合我国电力监管实际进行针对性的分析并提出改革建议 第一章 政府规制的一般理论及我国政府规制的环境分析 1 1 政府规制的理论基础 1 1 1 政府与市场 上世纪三十年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一个重大转变 即占统治 地位一百多年的以斯密自由市场经济论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的 经济干预主义 虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制 但他也同 时证明市场缺陷的存在 而只有扩大政府机制才能改正市场缺陷 以保证市场经济 的正常运转 由此 西方国家由传统的自由竞争的市场经济走向有国家调节的混合 的资本主义经济 在此后的时间里 虽然 市场自由 和 政府干预 在西方经济 发展中也出现过交替变化 但不同的历史阶段只存在政府干预多少的差异 而不存 在无政府干预和要不要干预的问题 现代的经济体制实际上是一种市场价格机制和 政府经济政策并存的 平衡经济 勿庸置疑 市场经济是人类迄今为止所发现的最为有效的配置资源的方式 其 价格体系简单 清楚而又集中的反映了市场供求信息 并能以最快的速度传递给利 益相关的决策层 加之自由竞争所带来的创新机制使高效率的配置资源成为可能 但这毕竟只是一种远离现实的抽象理论 而实际上 在一系列完全性假设条件下的 竞争均衡可以实现帕累托资源配置最大化这个结论 在现实生活中是不可能存在的 如由于市场集中程度过高所形成的垄断就拥有足够的市场力以至于对市场价格产生 破坏性的影响 这时 单靠市场的力量就不能实现资源的最优配置 而政府却可以 凭借其政治优势预警和惩戒这一现象的发生 新制度经济学就认为 市场和政府都 是资源配置的方式 其中市场在资源配置中处于基础性和主要的位置 至于它们之 间的职能分工 按照科斯的观点 在市场交易费用不为零的情况下 如果市场费用 大 就用非市场的手段 企业或政府的行政制度 来解决经济问题 反之 就用市 场方法来解决 政府和市场作为发挥同一职能的工具是可以相互替代的 发挥政府 的作用并不是否定市场的基础性地位 同样 市场机制的有效运行也离不开政府作 用适度 有限的补充 事实上 政府与市场的结合就是计划因素与市场因素 政府经济行为与个人经 济行为的结合 二者发挥作用的程度和领域的差异是两者的职能分工不同所决定的 首先 从调节的目标来看 市场调节的目标是提高经济活动的效率 而政府调节的 目标则在于增加公共福利和效用 其次 从调节的对象来看 市场调节的是个人的 经济活动 而政府调节的是社会利益集团的冲突 再次 从被调节经济活动的重要 性来看 市场调节的通常是短期的战术性质的经济活动 而政府则是站在战略的角 度调节中长期的经济活动 政府和市场通过合理的分工与合作 形成一个如上所述 的双层结合的有机整体 使得这种混合经济体制有能力调节整个社会的经济活动 提高经济效率 并去实现更多经济目标 1 1 2 政府规制的定义 规制 这个词是由英文 Regulation 翻译而来 其含义是规范和制约或者根 据规定而制约 国内也有人将其译为 管制 1970 年以前 政府规制的对象主要 集中在公用事业 如电力 通讯 交通与金融等方面 于是关于规制的界定主要反 映这些产业的定价和费率结构问题 卡恩 Kahn 在其经典教科书 规制经济学 原理与制度 中对政府规制作了如下定义 作为一种基本的制度安排 政府规制是 对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定 比如进入控制 价格决定 服务条件及质量的规定 以及在合理条件下服务所有客户时应尽的义务 这种规制被称为传统的经济性规制 随着规制范围的扩大 许多经济学家对规制的 定义作了进一步的扩展 最著名的当属施蒂格勒 Stigler 在 1971 年提出的 作 为一种法规 规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的 在他看来 规制是规制对象的一种经济需求并可以为其服务的一种工具 这种对规制的理解在 一定程度上为西方国家的 放松规制 运动提供了理论依据 还有许多经济学家因其 立场和研究角度不同对政府规制的范畴和含义作了很多有益的拓展 同时 不同学 科对政府规制也有不同的侧重 经济学认为 政府规制是对市场缺陷的有益补充 是有效配置资源的必要 而政治学文献则强调政府规制是 政治家寻求政治目的的 政治过程 在西方 规制政策的形成和执行本身就是各种力量相互协调和平衡的结 果 法学上对政府规制的研究主要体现在 执法 市场规则及行政程序 根据对政府规制的理解和本论文对法学的侧重 笔者认为 政府规制是在市场 经济条件下 政府或其他组织机构以治理市场失灵为己任 依据有关法律 法规和 规章 对微观经济主体进行直接控制和干预的行政行为 这一定义表明 政府规制 是建立在市场配置资源的基础之上 市场是政府规制的制度基础 规制主体是政府 也可以是其他组织机构 主要指法律法规授权的能以自己名义行使特定行政职能的 非政府机构 政府规制的依据可以是法律 也可以是行政机构制定的法规和规章 治理市场失灵是政府规制的目的和责任 并普遍采取直接控制和干预的手段 规制 对象是企业等微观经济主体的经济行为 而非宏观经济现象 从法学的角度分析 政府规制这种行政行为还具备以下特征 第一 执行性 规制内容和权限必须符合法律 即执行法律 必须符合法定程 序 必须接受法律的事后监督 第二 单方性 规制行为以国家强制力为后盾 在执行性的前提下按照规制机 构单方意志行事而无需经过任何受规制者的同意或认可 第三 裁量性 法律规定不可能事无巨细 其原则性的特点赋予规制机构一定 程度和范围的自由裁量权 认识到行政行为的主观因素是考察此行为是否合理的基 础 1 1 3 公共利益理论与部门利益理论 施蒂格勒认为 对规制的研究主要是回答为什么会发生规制 规制代表谁的利 益以及评价规制的效果 为了回答这些问题 许多学者从不同的角度运用不同的理 论进行分析 总体上看可分成两类 即公共利益理论和部门利益理论 公共利益理论 Public Interest Theory of Regulation 主张政府规制是对市 场失灵的回应 该理论认为 市场存在着其自身无法克服的缺陷 对市场放任自流 的结果会导致不公正和低效率 从而引起社会福利的损失 而政府规制的目的正式 要解决这些市场失灵以提高资源配置效率 从而实现社会福利的最大化 事实上 由于政府具有其他社会力量不具备的特征 成员的普遍同质性 Universal 和 强制性权力 Power of Compulsion 其在解决市场失灵方面的确具有特殊优势 如在自然垄断领域 政府可以通过增大进入壁垒以保证规模经济效益 通过控制价 格 费率 约束垄断者的权力以维护消费者的利益 对于外部性行为所导致的成本 政府可以通过某种制度安排如征收污染费 排污费 或提供产权界定将外部不经济 转化为企业内部成本 还有在公共物品的供应和信息不对称等方面 政府都可以运 用相应的规制政策予以解决 随着政府规制范围的扩大 从经济性规制到社会性 规制 公共利益理论几乎被用来解决所有的政府规制问题 然而 作为一种规制理 论 其在某些方面却有着不可否认的局限性 施蒂格勒在1962 年发表的 规制者 能规制什么 中论证 通过对比受规制和不受规制的供电企业 指出规制可能根本 没有收到预期的效果 降低电费 规制的实际效果并不符合政府所宣布的规制目 标 而实际可能导致更大的福利损失 还有很多国家其他产业的例子也都说明了这 一点 如二战后的很长一段时期 英国的空中运输线路一直是由国家航空公司垄断 经营的 虽然该产业并非带有强烈的自然垄断性质 由此可以看出 这种以福利经 济学和市场失灵为基础的公共利益理论是一种对规制目标理想化的规范式分析 它 关注的是政府应该如何做 而不是实际上怎样做的 角度过于狭窄和片面 因而导 致了一种替代方法的出现 部门利益理论 Sectional Interest Theory of Regulation 是与公共利益 理论观点完全相左的 它认为 政府规制的目的并非是为了公共利益 而是为了某 一部门和某一特殊利益集团的利益 规制的结果是保护了一个集团 如某产业 获 得较高收益却损害了另一集团 如消费者 的福利水平 即使在某些方面提高了社 会福利 也只是这种理论的伴生效应而已 其中最具代表性的是政府规制俘虏理论 Capture Theory of Regulation 这一理论开创性的运用经济学的基本范畴和 方法分析规制的产生 而不再单纯的将规制视为一个政治过程和外生变量 一方面 将规制者假定在经济人的基础之上 追求个人利益尤其是政治利益最大化是其行为 的目标 而政府又恰恰拥有独一无二的特殊商品 强制权 这就为某些产业企图 利用规制政策谋求私利提供了可能性 另一方面 被规制者在争取政府保护 如控 制进入 时也会进行成本 收益比较 如果其预期获得的收益大于向政府购买 规 制政策 而提供的 价格 包括为规制者提供的活动经费 竞选经费 或为其当选 组织选票 就会以给予政治支持为代价 加之信息不对称的优势 通过诱惑 劝说 蒙蔽 收买等各种方式 俘虏 政府官员 使政府的规制政策或措施有利于实现自 己产业的经济目标 这种实证性的规制理论对政府规制的必要性 规制可能产生的弊病 科学制定 与实施规制政策等问题提出质疑 向世人敲响了警钟 从西方国家看 规制俘虏理 论具有一定的现实性 在一定程度上反应了真实情况 如美国著名的 安然事件 从某一方面就向世人昭示了安然公司左右着美国能源政策这一黑幕 但和公共利益 理论一样 它也有一定的局限性 如对于解释某些规制 尤其是近些年中出现的旨 在保护消费者的产品安全规制或改善环境的某些规制 这种理论就缺乏足够的说服 力 但不可否认 规制俘虏理论的出现打破了公共利益理论的神话 有助于规制政 策的科学制定和对规制者行为进行理性的分析 总而言之 公共利益理论体现了规制者美好的初衷 但在现实生活中由于经济 环境的限制和难以避免的种种 政府失灵 充其量只是政府进行微观规制的必要 条件和原动力 因此可将其概括成一种责任机制 而部门利益理论 作为与责任机 制相对应的利益机制 虽然可以在某些产业领域找到证据 却不能对政府规制政策 做出一般性的解释 因为在现实经济活动中 政府除了矫正市场失灵之外 还有许 多其他微观经济目标 同时 政府的规制行为也要受到法律法规的约束 还要接受 社会舆论和第三种力量的监督 这在很大程度上制约了政府的利己行为 因此任何 单一的理论要解释政府规制为何产生及其主要效果 都显得很不充分 从这个意义 上说 政府规制行为是以上两种理论共同作用发生的 是 合力 的结果 只有综 合考虑政府规制行为的责任机制和利益机制 才能全面认识和把握政府规制行为的 动机与目的 1 2 政府规制的有关概念辨析 1 2 1 微观规制与宏观调控 在市场经济的条件下 微观规制和宏观调控是任何政府管理经济生活的两只 手 它们互相依赖 互为补充 目的都在于创造一个有利于国民经济发展的客观 环境 既能矫正市场缺陷 又有利于提高效率 然而 不管从内容还是运用的手段 上看 二者都有明显的区别 首先 在内容上 宏观调控调节的是社会总供给和总需求之间的关系 使总供 给和总需求力争达到在结构上基本协调 在数量上基本适应的总量平衡是宏观调控 的目标 为此 政府就必须对经济增长 物价稳定 充分就业和国际收支平衡进行 调节 而政府的微观规制则关照微观经济主体 试图通过对 市场失灵 的矫正来 弥补市场缺陷 即在市场确实不能发挥效率的领域 由政府进行资源的再配置 并 同时提供市场配置的机制 如运用提供公共物品 外部效应内部化 维持并限制自 然垄断行业的地位和收益来行使其微观经济管理职能 其次 在手段上 宏观调控 采用的是经济性手段 具体的说 就是财政 货币手段 这一手段的最大特点是间 接性 即在尊重和保护经济主体在市场条件下自发性的基础上 充分利用其对市场 参数反应灵敏的特点 通过对经济信号的调整来引导市场主体的行为 微观规制运 用的则是法律或行政等手段 即通过立法 司法等方式为市场经济提供制度框架或 采取强制性的命令 指示 规定等行政方式对资源进行直接调配和控制 科学区分政府的微观规制和宏观调控两项职能具有非常重要的现实意义 计划 经济时期 由于政府主导一切社会经济活动 没有必要也不可能区分这两种职能 改革开放以来 我国在宏观调控方面积累了一些经验 尤其是1993 1997 年 我 国政府不仅成功抑制了通货膨胀 同时又保持了经济的高速 平稳增长 实现了 软着陆 相形之下 我国政府微观能力还有待加强 政府 缺位 和 越位 的现象时有发生 这就要求我们今后应加大这方面的建设 从而在微观层面上保证 国民经济的健康运行和发展 1 2 2 政府规制与政府管理 由上一节我们知道 政府规制是市场经济条件下政府在微观领域行使的经济职 能 然而 其微观职能却不仅仅局限于政府规制 还有对国有企业行使的直接政府 管理 由于我国是社会主义国家 国有企业在国民经济各个领域还普遍存在并发挥 着重要作用 在转型期区分这一组概念的异同就显得尤为重要 首先 身份不同 政府规制中政府是以社会经济管理者的身份出现的 代表的 是社会公共利益 而政府管理中的政府是出资者 是企业所有人 代表的是一种个 体利益 前者政府的职责是维护广大公共利益 弥补市场不足以增进社会福利 而 在后者政府想的是如何尽量的提高国有企业的效益 使国有资产保值增值 身份不 同导致不同的价值取向 从而导致政府行使职权的方式也有所不同 我国学者余晖 在区别二者时认为 政府规制是 政府站在完全中立的立场上依据法律法规对微观 经济主体实施的一种外部管理 是一种不能授权给他人代理的责权 而微观管理 则是 政府站在出资者的立场依靠行政命令对微观经济主体实施的一种内部管理 这种权力在大部分情况下是可以委托代理的 其次 范围不同 从职能作用的对 象看 一切微观经济主体都必须强制性的平等的接受政府的外部规制 而只有国有 企业才是政府进行微观管理的对象 从发展趋势上看 微观管理必将随着我国国有 经济布局的调整和结构升级而逐步减少 而政府规制是市场经济的必需 不受企业 性质的影响 由上可知 政府规制和政府管理在主体身份 职能范围上存在着很大的差异 不可混为一谈 前者中 政府和企业是相对独立的 而在后者 经营权和控制权合 二为一 行使社会管理职能的政府同时管理国有企业 这种身份的竞合是否会产生 社会经济关系的冲突以及如何防范和纠正这种冲突是市场经济条件下一个很重要的 命题 1 2 3 市场规制与计划管制 这里提出的 计划管制 的概念 是要论述在传统体制下政府对微观经济主体 的全面干预和约束不同于在市场经济体制下政府的微观规制行为 二者的主要区别 有 首先 体制基础不同 在计划经济体制下 政府控制着社会经济生活的一切主 要过程和主要方面 社会资源完全由政府通过高度集中的行政机制进行直接的指挥 和调配 政府微观规制淹没在计划管制之中并完全扭曲成一组强制性的行政命令 而政府规制是建立在市场配置资源的基础之上的 即在坚持由市场的供求 价格 竞争机制自发调节资源配置的条件下适当发挥政府职能 本质上说 不同的经济基 础决定了政府不同的经济地位 从而决定了其发挥经济职能的不同方式和程度 其 次 作用边界不同 计划经济条件下的政府管制是一种居高临下的 无所不能无所 不至的行政管理 因为政府是配置资源的唯一主体 市场被排斥在外 政府行使职 权时几乎不受任何约束 管制范围是没有边界的 而政府规制中政府发挥的仅仅是 适度的有限的作用 在市场失灵的领域内 在相应法律法规的约束下 同时还得服 从成本 收益原则 由于我国正处在体制转轨时期 正确理解市场规制和计划管制的不同具有重要 的现实意义 那种 政府规制就是对以前严格管制的放松 的论调是片面的 二者 的不同不仅体现在范围上 更有手段 依据等本质上的差异 尽快脱离传统体制下 行政命令式的计划管制模式 树立起科学化 法治化的政府规制意识是我国规制体 制改革的关键一步 1 3 转型期我国政府规制的环境分析 一般来说 教科书上的政府规制理论都是建立在西方发达国家较为成熟的市场 经济体制之上 这些国家的市场体系完整 功能齐全 信息灵通 政府的行政行为 具有一定的规范性和可预知性 然而 我国目前正处在由计划经济体制向市场经济 体制转型的特殊时期 市场经济已初步建立但远不完善 计划经济日趋弱化却残余 尤存 这时对政府规制的研究不能完全照搬传统的西方理论 而应结合我国的具体 国情 分析转型期我国政府规制的特定的外部环境 有的放矢 因地制宜 由此制 定出的规制政策才会更加具有科学性和可行性 1 3 1 宏观环境分析 中共十四大明确指出改革的目标在于建立社会主义市场经济体制 从此 我国 开始了从传统的计划经济体制向市场经济体制的转型 这种转型具有鲜明的中国特 色 其首先表现为一次深刻的社会革命 我国的市场经济不同于西欧国家市场经济 的地方在于 西欧国家市场经济是从自然经济转化而来的 经历了长期的自然演化 过程 而我国的市场经济是从计划经济转化而来的 主要是靠人为的指导和推动在 短期内建成的 因此 改革的首要任务就是要彻底打破原有体制的束缚 转变陈旧 的传统观念 培养经济主体的市场意识 其次 体制转型是社会主义的自我完善 我国的市场经济与其他资本主义国家市场经济的另一不同之处在于 我国的市场经 济是建立在社会主义公有制基础之上的 体制改革的目的不是改变社会性质 而是 社会主义制度的自我调节 完善和发展 这同样是无前人成功经验可供借鉴的 我 们只能摸着石头过河 因此 转型期我们面临的宏观体制环境是一个全新的题目 政府在着力扶持 培养新体制的同时 应审时度势的制定规制政策 我国是发展中国家 转型与发展双重任务相互交错是转型期我国宏观环境的又 一特点 从转型的角度看 是要从建立在行政协调机制基础上的高度集中的计划体 制转向以市场为基础的市场体制 从发展的角度看 主要是坚持改革开放 不断的 借鉴国外先进的规制经验和模式 转型为发展创造体制条件 释放被束缚的生产力 发展使转型面临更加紧迫的形势 要求政府加快职能转变的步伐 尤其是我国加入 WTO 之后 世界贸易规则对我国政府规制行为提出了更加严格的要求 国内市场的全 面开放使得对规制体制改革的呼声愈发高涨 尤其在基础设施领域 经济发达国家 凭借其较高的科学技术水平和先进的管理体制使其在这些产业的供给能力出现了相 对过剩 于是便把市场扩张的矛头指向了生产效率相对较低的发展中国家 而中国 自然成为其实现跨国经营战略的主要对象之一 对此我们要在重视科学技术创新的 同时 更应加快对基础设施产业的规制体制的改革 改变政府垄断经营 高度集中 的经营方式 实现科学合理的有效竞争机制 这样才能增加企业活力 从而提高中 国企业的国际竞争力 1 3 2 微观环境分析 微观环境是宏观环境在微观经济主体上的体现 宏观环境的矛盾和冲突势必引 发微观环境的错位和混乱 我国具有独特的转型经济体制 计划经济的阴影将长期 的影响着我国的微观经济形态 政府规制 计划管制和政府管理 鱼龙混杂 严 格的说 目前我国政府行使得微观规制还不是市场经济意义上的政府规制 市场 失灵 和 政府失灵 都有别于一般意义上的概念 从分析市场行为主体出发 我 们将我国政府规制的微观环境特点概括如下 第一 政府规制主体建设落后 尚未形成权威 独立统一行使职能的规制机构 目前我国的规制机构还基本上是从旧体制下的行业管理部门直接转变而来 政府规 制职能在一定程度上还依附于政府的其他职能 并往往服从于政府的其他职能和需 要 这就决定了规制机构不能独立 高效的运转 受政府其他职能 如资产管理职 能 的干扰而不能依据有关的法规公正的行使自己的权力 同时 由于我国的规制 权力分散于各部门 各地方政府 往往多个规制机构对同一市场行为进行规制 政 出多门 不同的管理部门职能交叉 甚至相互矛盾 最后导致职权不明和彼此之间 争权夺利 并为寻租活动提供了更多的机会 多人规制的结果成了无人规制 因此 尽快明确规制机构的法律地位 在不同的政府失灵的领域建立独立的规制机构体系 是我国规制体制改革的首要任务 第二 政府同时作为市场规制者和企业所有者 政企不分现象严重 我国经济 的最大特点就是国有经济范围过广 几乎覆盖了所有行业 而政企不分是国有企业 的固有症结 这一点在电力 交通 电信等基础设施产业表现的尤为突出 这些产 业由于大都属于公共服务领域 加之显著的网络型规模经济特征 我国政府长期以 来一直对其实行直接投资 垂直一体化经营的规制体制 不可否认 这种体制具有 快速集中大量资金进行基础设施建设的历史作用 但随着经济技术的发展 其弊端 日益明显 政府既是规制政策的制定者和监督者 又是被规制企业的所有者和经营 者 这就决定了这种垄断实际上是一种典型的行政性垄断 而不是基于产业自然垄 断性质的经济性垄断 于是 所有国有企业的弊病都可以在基础设施产业的企业中 找到 并被披以自然垄断使然的外衣堂而皇之 政府为了保护国有经济的垄断地位 对非公有制企业进行严格的进入规制 这不仅限制了这些产业的投融资渠道 阻碍 了 瓶颈 产业的发展 消费者也不得不忍受质次价高 服务低劣的后果 同时 这种行政性垄断的企业 由于没有来自外界环境的竞争压力 企业内部就会出现人 浮于事 机构臃肿 信息传递效率差等所谓 X 低效率现象 非但没有发挥潜在地规 模经济效率 反而抑制了科技创新和组织进步 不能满足经济高速增长对基础设施 产业的同步需求 虽然这些弊病通过我国政府规制的初步改革已得以改善 但还存 留诸多问题有待制度创新来解决 第三 消费者的市场力量弱小 缺少成熟的消费者利益组织 政府规制的部门 利益理论强调 政府规制往往是为某一利益集团服务的 现实中的利益指向取决于 当事人之间的力量对比 史普博认为 规制的过程是被规制市场中消费者和企业 消费者偏好和企业技术 可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈 既然是 博弈 双方 企业和消费者 的市场力量 即对博弈的仲裁者 政府的影响程度 成为决定性因素 而我国在这方面存在严重的失衡和扭曲 在计划经济时期 生产决定一切 消费者是最易被忽略最受压抑的 也是最没 地位的群体 加之消费者与生俱来地分散性和弱组织性 虽然随着市场经济的发展 消费者主体意识在觉醒 力量也逐渐壮大 但尚未成长成为足以与政府 企业相抗 衡的独立力量 同时 由于政企不分 各部门各地区行政权力与经济权力结合在一 起 政府没有西方国家部门利益理论中追求选票最大化的政治原因 而是人为的设 置行政性壁垒并与企业相勾结 组成强大的 政企同盟 规制过程根本就没有体 现博弈的概念 作为弱势群体 消费者还不得不承担由此带来的高额的规制成本 因此 政府应大力组织并推动消费者利益集团的尽快形成 使之真正成为具有一定 组织水平并对规制结果产生影响的 能与企业相制衡的市场力量 而只靠现有的 单一的消费者委员会是难以承担起保护消费者权益重任的 第四 法制建设滞后 尚未形成与市场经济相适应的政府规制的法律体系 以 法律为依据是政府规制区别于一般政府行为的显著特点 从某种程度上说 政府规 制就是对社会微观经济力量的法律控制 同时也是规制机构依法的自我控制和约束 然而 因长期受计划经济体制下行政命令管理方式的影响 我国法制建设严重滞后 至今国内尚未出台 反垄断法 使得市场力量与政府权力结合的行政性垄断大行其 道 现有法律中缺少对独立 权威的规制机构及其权限的具体规定 造成现实生活 中政府 缺位 越位 的现象时有发生 立法过程缺乏程序性和透明度 立法听 证制度迟迟不能启动 一般企业和消费者都被排斥在立法过程之外 他们的利益根 本不可能在立法中得以体现 大量的执法不严 有法不依的现象存在 法律法规在 许多场合下形同虚设 市场环境严重恶化 这些无不验证了我国现阶段规制法建设 的落后 市场经济是法治经济 只有不断地完善立法 才能使政府的规制行为有法 可依 只有健全相关的监督机制 才能最大限度的约束政府的自由裁量权的运用 防止其滥用行政权力伤害公共利益 第二章 电力市场的技术经济特征及我国电力市场化进程 2 1 电力市场的概念 从经济管理角度来看 电力市场是指运用法律 经济等手段 本着公平竞争 自愿互利的原则 对电力系统中各环节进行组织协调运行的管理机制和执行系统的 总和 由此我们可以看出 电力市场首先是一种管理机制 政府微观规制是电力市 场得以建立并正常运行的保障 其次是体现这种管理机制的执行系统 包括贸易场 所 计量系统 计算机系统 通讯系统等 具体理解电力市场的概念应首先理解电力系统的概念 所谓电力系统是由发电 企业 输电网 配电网 电力用户组成的整体 其中发电企业将一次能源转化成电 能 然后通过高压输电网络 经由枢纽变电站由相对较低电压等级的配电网分配到 最终用户区域 传统的电力系统运行模式是垂直一体化结构 即电力系统中发 输 配 供所有环节由一家企业专营 毫无市场可言 建立电力市场的目的就是要在电 力系统中引入竞争机制 以取代以往纵向高度集成的垄断供应体制 电力市场的实 质是以价格作为市场交易的杠杆 通过建立一个充满竞争和选择的运营环境来提高 整个电力工业的经济效益 对发电公司来说 电力市场的实质是通过市场竞争努力 降低成本提高效益 对电网公司来说 电力市场的实质是按照公平 公正 公开的 原则在政府规制政策允许下进行经济调度和运营 对广大用户来说 电力市场的实 质是为他们提供了选择电力供用商的权力 使他们能够获得低价优质的电能 由此 可见 广大电力消费者是电力市场化的最终受益者 这也是各国进行电力体制改革 的最终目的 2 2 电力市场的主要技术特征 电力市场除了具有一般商品市场的属性外 还具有其特殊性 在技术方面 其 首先体现为电能本身的特殊性 其次来自于电力系统的特殊性 首先电能不具备一般商品的外观可视性 必须依靠发电设施 传输网络 用电 设施来完成电能的生产 运输和使用过程 这就决定了电力市场是以电网为载体的 网络型市场 电网的规模 技术和发育水平决定了电力市场的规模 水平和层次 庞大的技术支持系统增大了电力交易的复杂性和难度 其次 电力系统是由供电设施 发电 输电 配电服务 和用电设施两种不同 成份构成的闭环系统 供电设施只是电力系统的半环 另外半环是用户的用电负荷 两者共同支撑电力运行 一般来说 电力负荷的变动是主导性的 电力设施是跟随 性的 电力设施的运行必须保持与电力负荷相匹配 但是电力负荷的变动具有随机 性 波动性 而电力设施的运行则要求计划性和规律性 由于电力的发 输 配 供 用同时进行 瞬间完成 又由于电能不能储存 这就决定了电力市场中必须要 有一个独立于交易双方的系统调度机构居中协调 使两者时刻保持动态匹配与平衡 这是电力市场管理与其他商品市场管理的根本性区别所在 2 3 电力市场的主要经济特征 从产业经济学的角度分析电力市场的经济类型 按生产要素密集程度分类 电 力市场属于技术 资金密集型市场 电力市场高度自动化 联动化的生产传输流程 需要现代化的监视和控制才能得以保证 同时 电力市场的建设和维护需要大量的 资金投入 市场的进入和退出都需要付出很高的代价 按产业地位分类 电力市场 属于基础型和先导型市场 电力为各行业提供动力支撑 是国民经济其他商品市场 赖以发展的基础 又由于电力商品不能大量储存 它的建设必须先于其他行业建设 即所谓的先导性或先行性 不然 就可能成为制约国民经济发展的瓶颈 因此 各 国都把发展电力作为本国经济发展的前提 分析电力产业与国民经济发展相互依存 内在关系的重要指标是电力弹性系数 它表示一定时期电力需求量的相对变动对于 国民生产总值相对变动的反应程度 是电力消耗量的年增长率与国民经济生产总值 年增长率之比 对于一个国家的工业化时期 电力弹性系数的合理水平应保持在 1 1 1 之上 电力市场是一个带有强烈自然垄断性质的市场 这是电力市场最重要的经济特 征 传统意义上的自然垄断是指 由于生产技术具有规模经济的特征 平均成本随 着产量增加而递减 从而决定了由一家企业最大限度的生产经营是最有效率的 图 2 1 显示了单一产品的企业成本曲线 在产量达到 Q1 之前 相同产出的前提下企 业的平均成本大于边际成本 并且随着边际成本的下降而递减 Q1 为企业最佳经 济规模时的产量 这时 MC AC 之后平均成本便开始递增 即只在此之前存在规 模经济效应 在这段有意义的产出区间 从社会效率的角度出发 由一家企业垄断 经营最为经济 然而随着经济学的发展 对自然垄断新的定义建立在成本的弱增性 Subadditivity 而不是规模经济的基础之上 在单一产品的情况下 成本的弱增性 意味着由一家企业生产给定产量的总成本小于多个企业同时生产的成本之和 而且 可以证明规模经济是自然垄断的充分条件而非必要条件 在一定的范围内 单个企 业的平均成本是上升的 但同样因为成本的弱增性而具有自然垄断优势 在我们研究的电力市场中 自然垄断和规模经济是高度一致的 成本弱增正是 规模经济作用的结果 如图 2 2 处于上方的平均成本曲线 AC 随着下方的边际成 本曲线 MC 的持续下降而下降 在电力需求曲线 D 与 AC 的交点处 平均成本仍然 是下降的 这说明 在给定的市场范围内 电力需求并没有达到企业最佳经济规模 的要求 或者说 由一家电力企业经营尚还留有很大规模经济的利用空间 此时的 成本弱增表现为规模经济 并成为电力产业自然垄断的理由 这种情况是由电力市 场的技术经济特点决定的 电力市场是典型的网络型市场 需要巨额的固定资本投 图 2 1 单一产品的企业成本分析 图 2 2 电力产业的成本分析 资 这种成本不仅在总成本中所占比重很大 而且具有专用性 是不可回收的 沉 淀成本 在一定程度内 其需求量越大 固定成本就越可分散在每一需求上 因而 就越能收到规模经济效益 成本的弱增性就越明显 电力产业的这种规模经济效应 和高额的沉淀成本所形成的进入壁垒造成市场集中度高于其他产业 同时也为政府 规制的进入提供了依据 事实上 我们前面所讨论的主要是电力产业作为网络型产业的经济特征 而在 电力产业的其他非网络环节如发电 售电领域就没有这种强烈的规模经济性 电力 市场其实是一个又有垄断又有竞争的市场结构 电力市场各环节不同的经济特征决 定了政府对其规制政策的不同 2 4 我国电力市场的形成及发展 从 1996 年我国发电装机容量和发电量跃居世界第二位以后 我国电力紧缺的局 面发生了根本性的变化 供需形势总体上保持基本平衡 部分地区甚至出现了供过 于求的局面 到 2002 年底 我国装机容量达到 3 52 亿千瓦 发电量达到 16400 亿 千瓦时 这为电力市场的建立提供了物质保障 从某种意义上讲 电力过剩是电力 市场本身的应有之义 同时 自从 1985 年国家实行 集资办电 政策以来 越来 越多的地方政府资本和民间资本以及外资进入了电力行业 使电力行业出现了许多 独立发电商 IPP 打破了以往由中央单一投资主体的垄断局面 这为在发电侧展 开竞争创造了条件 这些在我国电力工业史上具有转折意义的变化 同时也促发了 我国电力市场的萌芽 C 0 MC AC Q1Q D 0 Q AC MC C C 00 电力市场的建立是电力工业经济主体利益的重新划分 也是管理体制的重大改 革 国家电力公司的建立和电力工业部的撤销为这次改革拉开了序幕 从此 由国 家经贸委负责承担电力工业的政府管理职能 国家电力公司作为国务院直属的企业 法人承担国家资产的经营管理职能 政企分开 各尽其责 这是电力市场建立的前 提和关键 1997 年国家电力公司决定全面启动模拟电力市场 作为电力市场的试运行阶段 这为电力市场的真正运营打下了一定的基础 但其始终是一种内部管理的模式 不 能真正体现 公平 公正 公开 的原则 1998 年底国家有关部门最终确定六省市 作为厂网分开 竞价上网的试点单位 这标志着政府积极推进电力市场工作的正式 启动 2002 年是我国电力市场化极不平凡的一年 按照国发 2002 5 号文 中国 电力新组建 改组 成五家发电公司 两家网公司和四家辅业公司 其中发电侧的 华能 大唐 国电 华电 中电投五大集团公司作为国务院授权的投资机构和国有 控股公司 至此 国家电力公司的发 输 配一体化的纵向管理体制被打破 厂网 分离 国家完成了发电领域市场化的行政运作 国家电力公司的发电企业已全面的 在横向上进入发电市场 同时 电监会也在 2003 年 3 月正式成立 标志着我国电 力工业政监分离 由传统的政府行政管理到适应市场经济要求的依法监管的重大转 变 独立的规制机构的建立是我国电力市场政府规制走向成熟的重要标志 目前 我国电力市场建设所积极追求的是在发电侧引入竞争机制 即发电市场 改革的目标为 厂网分开 竞价上网 打破垄断 引入竞争 从电力市场的运营 模式来看 发电侧竞争所采取得是单一购买者 即N 1 模式 各种产权类型的 IPP 将电能统一卖给电网运营管理机构 然后再经配电公司卖给用户 如图2 3 电网公司和多个 IPP 完全脱钩 其能否确保用 三公 原则正确处理各方利益关系 是这种运营模式能否健康运行的首要条件 然而 从电力市场的发展阶段来看 发 电侧竞争毕竟是比较初级的模式 电力市场必将从电力库 Power Pool 的单一购 买者模式走向双边交易模式 从发电市场走向广大用户为市场主体的售电市场 5 号文就明确指出 积极推进大用户直接购电的试点工作 大用户直接同发电企业签 订双边购电合同 电网公司作为中介只收取过网费 这是一种简单的输电网开放模 式过程 电力市场最终将要实现的模式是零售竞争模式 在这种模式下 电力系统 的发 输 配 供相分离 输电网和配电网向所有用户开放 电力消费者可自由选 择售电商或向发电企业以直购的方式买电 如图 2 4 这是电力市场最理想 经济 效率最高的模式 因为从市场的角度而言 电力市场的全部意义在于售电侧 只有 在售电市场中 广大电力用户才拥有一定的市场力量并按照自己的意愿进行比较和 选择 同时通过售电市场的竞争促使售电商降低电价 提高服务质量 这是建立电 力市场的最终目的 也只有这样 才能真正发挥市场对资源的配置作用 图 2 3 发电侧竞争模式示意图 图 2 3 零售竞争模式示意图 独立发电企业独立发电企业独立发电企业 零售公司零售公司零售公司 配 电 网 络 输 电 网 络 用户用户用户 独立发电企业独立发电企业独立发电企业 电网运营管理机构 配电公司配电公司配电公司 用户用户用户 第三章 电力市场的进入规制研究 传统的经济学理论认为 电力是公共产品 电力产业是一个具有自然垄断性和 网络型经济特征的业务整体 因此各国政府都对其实施了严格的进入规制政策 实 行垂直一体化的垄断经营 但随着市场的变化和科学技术的进步 这种高度集中的 经营方式越来越暴露出其弊端 企业缺乏竞争活力和外界压力 资源得