电信用户权益及保护.doc

电信用户权益及保护信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 康彦荣一、用户权益保护概述电信用户权益是指电信用户在使用电信业务过程中应该享有的权利和利益。基于电信业务的强技术性，用户与运营商在业务提供与接受过程中的信息不对称及地位不平等，仅靠用户自身的力量往往无法与运营商平等协商，因此，需要外部力量介入。从全球的实践来看，各国的电信管制机构在保护电信用户合法权利、促进用户权益最大化方面发挥了关键的作用，往往通过制定和实施法律法规，规定运营商的义务，来保护用户权益。另外，民间组织和社会大众的力量也在保护用户权益方面发挥积极的作用。因此，在电信用户权益保护的法律关系中，主体包括用户、企业、政府和民间组织，客体即电信企业为用户提供的电信服务，内容即企业在为用户提供服务过程中形成的权利义务关系。保护电信用户的合法权益是各国政府和电信管制机构的主要职能。电信主管部门保护用户权益的手段包括：（1）通过促进竞争，提高用户福利。因为竞争是保障用户权益最有效的手段之一，服务提供者比政府更加了解用户，在竞争充分的市场，用户的需求和利益会被充分考虑。（2）政府通过制定和实施法律法规，规范电信业务经营者的行为，从而保障用户权益。需要指出的是，用户权益的内容、保护的程度和范围与市场发展程度密切相关。目前，我国已经形成了“政府监管、企业自律、社会监督”的电信用户权益保护机制。电信企业、用户、政府、民间组织分别在电信服务的提供、接受、监管、监督方面发挥各自作用，共同提高电信服务水平，提升用户福利，切实保障用户权益。其中，政府在保护用户权益中起主导作用，电信主管机构通过制定和实施法律、对企业进行监管和监督、通过教育引导提高用户自我保护能力等方式提高整体服务水平，切实保障用户的权益。为切实保护用户权益，从信息产业部先后出台电信服务规范等规章的规定来看，对于电信用户知情权、选择权、公平交易权等权利保护得较多，而对于电信用户的通信秘密（电信条例中有相关规定）、隐私权等权利的保护显得较为薄弱。而目前一些电信业务经营者泄漏用户个人资料，侵犯用户隐私权、通信秘密的情况时有发生，因此，今后在此方面还得加强立法。对于用户知情权、选择权、公平交易权的保护也还不完善。例如，有关号码可携带问题涉及到用户的选择权，但是目前的法律规范中还没有予以明确。对于有关互联网用户权利的保护的专门立法较少。二、用户权益的内容及保护的具体措施用户权利保护法规定的用户权利有九项，包括安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、结社权、受教育权、人格权、监督权。根据电信行业的特点，我们认为，在电信服务提供和接受的过程中，电信用户享有的基本权利包括八项，分别是：使用通信权、知情权、选择权、公平交易权、隐私权、安全权、监督权、获得赔偿权。这些权利的概念和内容如下表1所示。权利和义务是相对应的，用户享有的权利通过电信企业履行的相应的义务来实现。需要说明的是，表1按照服务过程列出的电信用户权利并不是绝对的，过程划分只是为了相对清晰的明确用户权利。表1 电信用户享有的权利及其内容服务过程权利概念内容全程享有使用通信权所有公民都有权平等的接入电信网络，使用电信服务基本电信服务、公益性服务、电话簿服务知情权用户有权了解所使用和将要使用的电信服务，明明白白消费服务的内容、种类、资费、时限、开始和停止使用服务的方式和条件监督权社会对电信服务水平及用户权利等问题有权进行监督消费者组织、民间组织、社会团体、消费者选择服务时选择权用户自主选择电信服务的权利有权觉得是否接受服务、接受哪种服务、何时开始和停止服务公平交易权用户与电信企业的交易行为应该公平、公正。电信企业不得滥用优势地位交易的方式公平、价格公平使用服务时隐私权用户为使用电信业务而泄露的的个人信息和隐私被尊重和保护的权利个人、家庭的注册信息；通话语音和数据内容等安全权用户在使用电信服务过程中人身安全、人格受保护的权利网络的安全、终端等通信产品的安全、内容安全：尊重意识形态、人格尊严、特别是保护未成人、不受垃圾信息骚扰发生侵权后获得赔偿权用户合法权利受到侵害，可以及时通过正当渠道反应，并得到救济的权利申诉、司法救济、获得赔偿1使用通信权的保障使用通信权要通过广泛的网络铺设、业务提供来实现。使用通信权的保障程度能够衡量一个国家或地区通信行业发展的总体水平，在相对发达和存在市场竞争的地区，通过市场机制往往就可以解决通信权的保障问题。为了弥补市场失灵，往往通过普遍服务制度来解决使用通信权的问题。普遍服务是各国电信管制机构着力解决的问题。所谓普遍服务，是指全体公民，无论居住在任何地方，都能够以负担得起的价格，获得电话或其他基本的电信业务。普遍服务的范围不仅要包括边远地区的居民，还应该将城市的弱势人群、残疾人群包括在内，为这些有特殊需要的人群提供他们使用通信业务的条件、设施。在普遍服务提供的业务方面，要根据电信行业发展的实际情况，在普及基本通信业务的基础上，逐步推广互联网接入业务。火警、匪警、医疗急救、交通事故报警等公益性电话服务一般电信行业必须免费提供的紧急特服服务。为了方便用户在紧急时使用，全球众多国家和地区都统一这些紧急特服的号码，如美国和加拿大使用911、日本110、欧盟112，我国的119，110，120等。2知情权的保障所谓知情权，就是指用户有权了解所使用和将要使用的电信服务的种类、使用条件、使用方式、业务资费、付费的方式、花费明细、费用详单、权利救济途径等内容，确保明明白白消费。为了保障用户的知情权，一般要求电信业务经营者在业务宣传、业务提供的过程中和提供后，以用户能够获得的方式明确服务种类、服务内容、服务方式、服务资费，创造查询条件，提供电信清单查询，提供客户服务热线等。3选择权的保障在竞争充分的市场，用户往往享有充分选择权。选择权包括：选择业务种类、开始和终止使用业务的时间、可以选择业务提供商。打破垄断、开放市场，创造选择条件是保障用户选择权最有效的方式，因此，从20世纪80年代以来，全球的电信私有化进程促进了电信市场的竞争，用户有了更多的选择。随着互联网、广播网和电信网的融合，用户能够更加方便的使用多重播放业务。号码可携，即带号转网是各国家和地区电信监管机构都在推行的，为方便用户选择而设立的制度。目前，全球众多国家和地区都已经推行号码可携，如美国、欧盟、日本、新加坡等。4公平交易权的保障由于电信服务行为中，业务提供者与用户之间地位的不平等，公平交易无法通过交易双方谈判的方式获得。因此，在电信权益保护的立法中，往往会明确电信企业对用户的接入义务，规范服务合同，禁止合同中的霸王条款。5隐私权和安全权的保障随着技术的不断发展，用户隐私权和安全权的保护在全球越来越被重视。电信行业的隐私权内容包括：用户为使用电信服务而提供的个人信息、通信的内容。安全权的内容包括：使用设备的安全、使用的电信服务的安全、免收垃圾电信信息骚扰等。在隐私权和安全权的保护方面，需要综合采用技术、法律和行政的手段。各国和地区都在开发安全保护的技术，防止垃圾邮件、网络功绩等；在保护措施方面，立法中要规定相关工作人员的保密义务，只有经合法授权、合法程序，为特定目的才能查询、使用用户信息和通话内容、数据。全球范围内都在制定专门的安全和隐私保护立法，通过专门立法的形式治理违法和有害信息、商业广告、垃圾邮件。众多的国际组织、民间机构也在国际协调、用户教育、强化安全意识等方面发挥重要作用。6监督权的保障在电信服务监督的过程中，社会力量监督往往发挥比较重要的作用。电信立法中应该体现鼓励社会监督的内容，并逐步完善社会监督机制、促进企业自律、鼓励民间组织和协会监督。7获得救济权的保障在用户与电信业务经营者发生争议后，应该首先与电信业务经营者协商解决，电信业务经营者