北京新城细节化规划管控之探索.doc

北京新城细节化规划管控之探索北京新城细节化规划管控之探索白劲宇 赵 晔【摘要】北京市11个新城已编制完成总体规划和街区控规，为了实现新城未来的精致化、细节化规划管理，建设宜居新城，本文通过国内外经验借鉴及北京市现有规划管控体制的分析，积极探索了下一阶段“规划控制+城市设计控制”式的规划管控体系，完善了规划控制要素库（指标库），从“宏观的体系”和“微观的要素”两个层面来体现对城市的细节化管控。【关键词】细节化规划管控；“规划控制+城市设计控制”；规划管控体系；要素库DETAILED PLANNING CONTROL OF NEW TOWNS IN BEIJINGBAI Jinyu; ZHAO YeABSTRACT: At present the master plans and regulatory detailed plans of eleven new towns in Beijing have been finished. To ensure a better implementation and administration of the plans, this paper explores a planning control system which is characterized by 搑egulatory detailed planning & urban design by referring to the experiences at home and abroad and analyzing the problems in the current planning control in Beijing. It improves the control index system and tries to administer the city through both macro system and micro elements.KEYWORDS: detailed planning control; planning control and administration system regulatory detailed planning control & urban design control ; element database1 引言2005年底，北京11个新城陆续完成了总体规划的编制和审批。由于全覆盖式的控制性详细规划无法适应城市的动态发展特性，各新城未直接在总体规划的基础上编制地块级控规，而是先以街区为单位编制了街区控规，在空间上落实了三大基础设施（公共设施、道路交通设施、市政设施），提出了街区建设强度等控制内容。2006年，新城街区控规获得了市政府的审批通过。按照北京市新城控规管理办法，下一步将进入新城地块级控规的编制阶段，编制完成后的成果将作为规划审批、实施的直接依据。然而，虽然北京市现有地块控规的编制方法和控制管理日趋合理，但仍仅限于物质层面的空间安排，控制指标局限于对建设强度、建筑高度、用地性质等的一般控制，缺乏控制细节和技术理性,从而导致北京市的部分地区出现了公共空间匮乏、城市景观相对粗糙等一系列问题。现行控规管理方式只能满足新城建设品质的最低标准，而不能满足市政府提出的“按照高标准、高水平、高起点建设新城的要求，积极探索创新城市建设管理的体制机制，运用先进的现代管理理念，实行细节化的城市管理”的要求。2 细节化规划管控思路规划控制中加入城市设计控制城市设计是从美学、形式、功能、社会、认知等角度研究城市三维空间形体环境及行为问题，通过建构政策或行为规则来指导城市建设的重要手段。目前在许多国家及我国许多城市的建设管理实践中（尤其是城市细节问题的控制方面）起到了积极的作用。但由于城市设计未能列入法定规划体系，再加上其成果形式五花八门，缺少统一的技术标准和审批管理办法，使得城市设计难以付诸实施。因此，城市设计作为一种城市精细化规划控制的重要手段，只有通过完善编制方法与规划管控体系，实现规划、设计与管理之间的有效衔接，在完善原有控规的基础上补充控规对公共空间和公共景观控制层面的不足，才能发挥有效作用，实现新城的细节化规划管控。3 新城细节化规划管控新模式的探索3.1 国内外城市规划管控经验借鉴3.1.1 美国的区划与城市设计美国的地区实施方案的制定、规划的审批以及开发控制主要以“区划”（Zoning Control，相当于北京市的控制性详细规划）为法定依据，由地方政府主导实施。城市设计常通过与区划相结合，以区划为工具予以实施。其中，以纽约为代表，直接将城市设计导则纳入城市区划的相关设计规则中，使城市设计成为法定规划中的内容之一；以波特兰为代表，则在区划基础上对特殊地区增加设计审查程序，并将该程序写入区划法，通过城市设计的程序化来实现其有效的控制作用。总的来说美国的城市设计管控是一种规划控制与设计控制相结合的管控体系。3.1.2 巴黎的土地利用规划与特别地区规划控制巴黎的地区实施方案的制定、规划的审批以及开发控制主要以“土地利用规划”（相当于北京市的控制性详细规划）为法定依据。但对于历史保护区，可单独编制“历史保护区保护和利用规划”；对于需要慎重思考与研究的特殊地区，由政府根据城市发展需要或公共利益划定“协议开发区”，单独编制“协议开发区规划”。在这2种规划中加入较详细的城市设计研究，作为项目审批、实施的依据。3.1.3 伦敦的地方规划与设计导则伦敦的地区实施方案的制定、规划的审批以及开发控制以“实践性地方规划”（相当于北京市的控制性详细规划）为法定依据。城市设计的控制作用完全是通过规划委员会的自由裁量制度来实现的。规划委员会通过综合实践性地方规划的各种政策、原则，组织编制非法定的、但对某地段具有针对性的城市设计导则或开发概要，作为规划设计条件来控制项目的实施。3.1.4 香港的分区规划大纲与城市设计香港的地方实施方案的制定、规划的审批以及开发控制以“分区规划大纲”（相当于北京市的控制性详细规划）为法定依据。为了实现城市的精细化管理，2003年，香港出台了2003香港城市设计指引，这仅是规划管理部门的一种规范性文件，不具有法定效力，能否发挥作用有赖于政府对各项准则的确切了解、灵活运用与以及开发商的积极遵循，因此起始阶段未能起到应有的控制作用。经过几个阶段的探索，香港认为将城市设计单独立法现实性较差，因此，开始通过逐步将城市设计指引的内容纳入分区规划大纲，或者划定特别设计区，通过实施特别政策来加入城市设计的控制内容，并取得了一定的成效。3.1.5 深圳的法定图则深圳是目前国内城市设计与规划体系结合得较好的城市，通过城市规划体系的改革，将“控制性详细规划”改为“法定图则”，而法定图则实质上就是加入了城市设计要素的控规。深圳通过城市设计与控规的绑定，实现了城市设计的有效控制作用。由以上不同城市的规划管控经验分析，城市设计大都是通过纳入或借助规划控制体系来实现其设计控制作用的，也就是说，规划控制与城市设计控制相结合，是目前多数城市采用的规划管控方式。3.2 城市设计的层次与类型根据城市设计的相关研究，城市设计一般可以分为综合型（包括城市级总体城市设计、地段级城市设计）和专项型2种类型。金广君在图解城市设计中将城市设计分为“整体城市设计”和“局部地段城市设计”。城市级总体城市设计侧重于对城市整体形态特征与控制开发战略的研究，设计起点高，考虑范围全面，可为下一步设计控制提供宏观依据。但是该类城市设计的制定必须建立在对城市完整的研究基础上，耗费人力物力较多，所以迄今为止城市级城市设计在国内外各城市中并未普及。相比之下，地段级城市设计在国外多数城市的设计控制中一直占据主体地位，这主要是因为城市建设通常是按地段来逐步推进的，且以地段为研究对象既具有实用性、针对性，又可以减少编制成本和时间。此外，专项城市设计主要是针对城市或地段中的一些重要且具有一定代表性的要素（如公共艺术、道路空间、滨水空间、某类用地等）的建设控制提出系统性规定，可以对综合型城市设计起到补充作用。3.3 北京市新城的规划管控现状解析北京新城的规划编制体系包括总体规划、街区控规、地块控规、修建性详细规划，其中地块控规是规划实施管理的直接依据（图1）。目前各类规划的编制情况与主要内容如下：新城总体规划（已审批）：明确了整体功能布局、道路网系统、绿地系统、重要设施等内容，指导下一步规划的编制，但在三维空间方面未作详细研究。新城街区控规（已审批）：以街区为单位，落实了三大设施（医疗卫生、文化、交通市政）的位置、规模，完善道路网结构、提出了初步城市设计指导原则，指导下一步地块控规的编制，但未落实地块用地性质、高度等具体指标。新城地块控规（待编制）：需提出各具体地块的控制指标，作为提出规划设计条件或规划意见书的直接依据。3.4 新城规划管控新模式的探索“规划控制+城市设计控制”式的细节化规划管控模式由以上现状规划编制及审批情况可以看出，新城总规及街区控规阶段仅确定了一些宏观控制内容，为细节化城市设计控制的纳入预留了空间与可能性。因此，笔者提出了一种加入城市设计控制的规划管控新模式(图2)。首先，在新城总体规划的基础上补充“总体城市设计导则”，其次在街区控规的基础上结合地块控规，编制“地段级设计控制规划”（一种控规式的城市设计控制规划），并逐步形成街道空间、滨水空间、建筑色彩等一系列“专项城市设计指南”。结合现实情况，提出了新城总体城市设计导则、地段级设计控制规划以及专项城市设计指南的主要内容与实施对策：3.4.1 总体城市设计导则的主要内容与实施对策主要内容：结合新城文化特色，在城市公共空间系统、历史文化保护、特色街区、城市天际线、主要视廊、城市边界、出入口、标志物、交通系统、建筑风貌、夜景照明、公共艺术等方面提出总体控制要求。作为下一阶段的地段城市设计编制、审查和修规方案审查的依据。实施对策：先对几个重点新城开展总体城市设计研究，待总体城市设计导则的内容成熟后再向其他一般新城推广。3.4.2 地段级设计控制规划的主要内容与实施对策主要作用是直接指导特定地段的规划审批与建设，内容须针对性强、可操作性强。编制内容：以目标为导向，重点对城市空间（主要包括公共空间及其两侧的景观）、城市交通以及其他对该地区发展具有重要作用的内容进行控制（表1）。且最终必须将设计方案转译为一页纸或两页纸的图则形式（图3），作为规划实施管理的依据。由于地段级设计控制规划内容及成果制作较复杂，为节约编制与管理成本，此类规划不需全面展开，由各区政府根据开发建设时序、新城布局结构等，选择一些对新城空间布局及城市发展有重要影响的重点地区，分批编制即可。审批实施对策重点地区：对于地块控规已编制完成的重点地区，由区政府组织相关规划机构、开发主体、城市设计专家等，在不调整地块控规的基础上，制定该地段的城市设计指导纲要（集中相关城市设计要素，形成附在地块控规之后的城市设计图则和文字性导则），与地块控规共同作为规划设计条件提出的依据，指导规划的精细化实施。由区政府与开发主体在街区控规的基础上，共同组织编制“控规+城市设计”式的设计控制规划，由设计审议委员会（以责任规划师、建筑师、相关专家、政府官员、开发商等组成）审议通过后，以增加了城市设计内容的“控规式”图则（图3）作为规划意见书提出的依据，指导规划的精细化实施。具体流程见图4。审批实施对策一般地区：对于未编制地块控规的一般地区，由区政府组织相关规划机构、开发主体、城市设计专家等在不调整地块控规的基础上，制定该地段的城市设计指导纲要（结合专项城市设计指南，集中相关城市设计要素，形成附在地块控规之后的城市设计图则和文字性导则），与地块控规共同作为规划设计条件提出的依据，指导规划的精细化实施。以地块控规作为规划设计条件提出的依据，指导规划的实施。具体流程见图4。3.4.3 专项城市设计指南的主要内容与实施对策主要内容：对一些通则性的、具有共性的控制内容可以进行专题研究，如城市街道尺度与街区尺度、滨水空间、公共艺术等，避免每个地段级城市设计中都要重复研究这些内容。指南的重点内容建议包括夜景照明、城市公共艺术、建筑色彩、街道与街区尺度、滨水空间等，同时逐步开展各类用地的建设导则研究，如居住，商业或混合用地设计指南等。实施对策：建议有条件的地区作为试点先行编制，结合实践的检验，逐步完善并推广为整个新城或全市的专项城市设计指南，用以补充完善总体城市设计导则和地区级涉及控制规划的内容。4 城市设计控制要素的精细化细节化的规划管控不仅仅体现在体系的完善方面，控制要素的精细化也是体现细节的重要手段。城市设计要素涵盖空间要素、环境要素以及社会经济等隐形要素（图6）。由于环境因素和社会经济因素涉及的管理主体复杂，纳入规划管理体系的现实条件不足，因此，仅对空间要素进行分类分析与研究，并建议各个案根据自身情况具体问题具体研究需要重点考虑的环境及社会经济要素。4.1 城市设计空间要素构成4.1.1 城市空间的分类由土地使用功能图分析可知，城市空间的构成，无外乎建设地块空间和独立的公共开放空间2大类。其中建设地块空间由建筑本体及其周边的场地空间构成；而独立的开放空间则包括街道、绿地、广场和水体4类。4.1.2 城市空间要素的构成城市设计的空间要素一般包含宏观要素、中观要素和微观要素，本次研究仅对城市空间的微观设计控制要素进行分类分析与归纳。4.2 城市空间控制问题分析4.2.1 建设地块空间控制中的问题建筑本体：建筑高度只规定上限，不利于形成起伏变化的街景建筑天际线；忽视建筑体量的协调控制，以至于出现了一些新老建筑在空间肌理方面格格不入的现象（图7）；建设地块场地：仅规定了建筑退线、建筑红线的一般原则，而对街道尺度有特殊需求的地区，缺乏建筑沿街建造线的相关规定；相邻地块间缺少公共空间连续性的相关控制规定，如步行通道的位置以及与相邻地块的连接位置等；缺少地块内地下空间利用的相关内容，以及与周边地块地下空间的连通性控制。4.2.2 独立公共开放空间控制中的问题街道：道路断面的控制不严格，尤其是绿化隔离的宽度未作硬性规定；断面内林木量偏少，致使某些街道空间缺乏亲切感和人情味（图8）；缺少对过街设施位置或间距的有效控制，使得行人在穿越有中央隔离带的街道时非常不方便；缺少对过街设施形式的有效控制，出现了一些形式粗俗的天桥、过街通道等。绿地：仅强调绿线范围的控制，对于绿地中乔、灌木的立体绿化缺少有效控制，导致了大草坪、无遮荫的公园景观。广场：对于广场的合理空间尺度、软硬地面铺装的比例关系、广场小气候等舒适度指标缺乏研究，出现了一些缺少人气的“大广场”、“秃广场”（图9）。水体：缺少对水上构筑物的有效控制，出现了一些形式粗俗的桥等；此外对于护坡的形式缺少生态质量的考量。4.3 城市设计控制要素库针对目前北京在设计控制中的问题，并通过归纳总结巴黎、台北、香港等城市的设计控制要素（图10-图12），研究提出了北京新城城市设计控制要素库（图13）。各地段级设计控制规划在编制时，编制者可根据地段的具体情况，从要素库中选择适于该地区的要素，并分出强制性控制要素和引导性控制要素。其中，强制性要素是指与公共空间或历史文化保护有关的控制内容，且应强调必须在修建性详细规划或者建筑设计中严格落实，不得修改。引导性要素指主观性较强的、涉及美观的要素，这类要素可作为方案审查的参考条件，是否写入规划设计条件由规划管理人员自由裁量，并建议落实在修建性详细规划或者建筑设计中。5 细节化规划管控的实施