公共管理理论研究作业.doc

公共管理理论研究作业一、市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系？答：政府职能，亦称行政职能，简单的说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能与政府能力是两个关系至为密切的概念。政府职能是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题；而政府能力则指政府实际能够履行这种职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、何时做、通过什么方式去做的问题。可见，政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。二者互为条件、相互依存、缺一不可。在政府职能相对拓展的当今，政府能力及其提升，对于提高政府的公共行政管理水平，有效地履行其职能，进而推动经济社会的发展，都具有突出的现实意义。(一) 政府职能对政府能力的影响长期以来，政府职能错位(政府管了不是自己管的事) 、越位(政府管了不该管的事) 和缺位(该管的事没人管) 现象严重，导致一系列问题，尤其是政府职能的无限扩张给政府能力提升带来极大的消极影响：一是政府职能的无限扩张降低政府管理效力政府职能范围与政府效力存在明显的负相关性，政府职能的无限扩张必然导致严重的管理失误、管理不力。二是政府职能的无限扩张削弱社会管理能力政府职能的无限扩张导致社会对政府的高度依赖。(二) 政府能力对政府职能的影响行政权力与政府能力之间的影响和作用是相互的。政府能力是政府职能得以实现的保障，如果政府能力欠缺，势必影响到政府职能的实现。随着政府能力的增强，政府职能将进一步规范和合理。政府职能的转变与重构必须充分重视政府能力制约性，以此作为适度界定政府职能的重要依据之一。这是因为：一是政府能力提升促使政府职能“外移”由于政府能力赖以形成和发挥的资源的限制，政府能力必定是有限的。二是政府能力提升促使政府职能“平移”从同一级别政府的职能来看，能节约有限的行政资源，提升政府的能力。三是政府能力提升促使政府职能“下移”政府职能转变的本质是权力下放、重心下移。二、社会主义市场经济条件下公共财政的特点？答：我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，如提供公共品或劳务、矫正外部效应、维持有序竞争、针对非价值性物品进行社会性规制、调节收入分配和稳定经济，还具有自己的特点。（1）是一种弥补市场缺陷的财政体制。政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。（2）是一种服务财政。由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推卸的职责。（4）是一种服务财政和民主财政。三、中国政府绩效管理能力建设的障碍和体系建设的构成？答：绩效管理能力建设的存在的主要问题是：从历史发展的角度来看，对绩效管理的重视，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成为公民和政府的一致目标。然而，公共组织的绩效评估实属不易。学者林奇和戴伊研究美国公共部门的绩效评估时，认为“绩效不易衡量为公共组织之特征，政府绩效评估在实际中常常存在多种限制，如内部无能的反功能、政府绩效的因果关系难以确认、公共部门组织很少能控制环境因素等”。1公共部门的产出难以量化。绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此绩效评估。在私人部门这样做基本上不构成问题，因为私人部门的服务可以出售，并且可以用金钱衡量价值。但是，公共部门的服务包括公共产品都是“非商品性”的，不能按照市场原则出售，难以用金钱衡量。因此，公共部门的绩效评估面临着评估对象如何量化、难以量化的问题。另外，即使公共部门的绩效可以量化，仍存在其量化形式是否适宜作为评估指标的问题。2.公共部门的目标缺乏准确。公共部门管理者出于政治上的需要，或是需要获取更多的支持，或者把目标设置得非常抽象和笼统；或者把目标设置得过高过大，这都给评估测度标准的选择带来了混乱，造成衡量和评估公共部门目标实现程度的困难。另外，随着领导人的更迭，绩效评估的重点随之转移，原定的目标可能就要重新排序，使得体制中目标稳定性较差甚至出现多重、相互冲突的目标，影响绩效评估的效果。3公共部门的绩效标准难以确定。绩效评估是依据一定的标准进行的价值判断活动，因此，制定绩效标准及其绩效指标体系是进行绩效评估的前提。首先，公共部门是由多个承担不同功能的机构来构成，因此，难以用统一的绩效指标体系来衡量功能不同机构或组织的绩效。其次，即使是功能相同的公共组织也有地区性的差异，其规模、大小也不一样，以同样的绩效指标来衡量他们之间的绩效比不公平，也不适宜。再次，由于公众价值偏好的多样性，对公共部门绩效有不同的解释，因此很难制定一套社会全体成员都认同的绩效指标体系。最后，由于公共部门的绩效(尤其是服务的质量或品质)大多难以用客观具体的数据来衡量。因此，如何制定科学准确的绩效指标体系就成为绩效管理的主要限制。4组织的障碍。绩效管理要取得显著的成效，其中一个主要原因在于绩效指标的制定是否周延、是否合理、是否客观、是否能够涵盖该组织的主要绩效。政府机构及其工作人员的抵制。5绩效管理信息系统的不完善。绩效管理过程实际上是一个信息的收集、整理、输出、反馈的过程，绩效管理必须依靠充足和完备的信息系统支持。但是公共部门的绩效管理信息系统的完善仍然存在巨大阻碍。首先是信息收集困难。其次是信息沟通存在障碍。如果收集的信息不够全面，或是错误的，就无法真正反映组织的绩效。那么如何避免上述问题的出现，并加以改进呢？虽然公共部门绩效管理面临许多困难和障碍，其中有些障碍是很难改变的，如目标的多元性、服务的无形性和难以量化，但并不意味着不应该做出努力。因此，改善和优化政府等公共部门的运行效率，提高政府服务水平和质量，朝着绩效管理的这一方向发展是不可逆转的趋势。1引入公众参与机制。对公共部门绩效评估的最好选择就是赋予公众，赋予公共服务的对象，以“人们满意不满意，人们答应不答应，人们赞成不赞成”为最高准则。虽然公众的评判有种种缺陷，但公共部门本身就是为公众服务和存在的。因此，改进公共部门绩效评估必须取得公众的关注和参与，而公众的参与必定有效地改进公共部门绩效管理水平。2高层的支持和承诺。公共部门管理理念的变化和绩效评估的最初推行在很大程度上得益于高层领导人的支持。首先，高层管理者支持绩效评估就会定期地审查组织以及组织管理的绩效，培养组织成员的绩效意识，并促使组织成员参与绩效评估改进的过程。其次，公共部门的高层决策者和管理者还控制着相当一部分的评估资源，如评估数据、评估经费及评估人员，没有他们的合作和重视，评估工作难以展开。因此，高层的认同和支持可以使绩效评估更加具有合法性和有效性。3加强绩效管理的制度化和法制化。改进绩效的过程是一个缓慢的持续的过程，要保持绩效管理能够不断深入推进，不至于中途夭折或停顿，就必须把绩效管理纳入法制化、制度化的轨道，以确保改革连续性和延续性。首先，以立法的形式确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为公共部门公共管理的基本环节，以促使公共部门努力提高绩效。其次，从法律上确立绩效评估的权威性，确立绩效评估机构的独立地位。最后，确立绩效管理工作的制度和规范，对绩效管理全过程做出详细规定，使绩效管理工作有法可依，有章可循。4建立灵活多样的绩效指标体系。制定统一的绩效指标体系十分困难，但绩效指标体系本身又是十分必要的。因此，应当根据各个公共部门绩效的具体体现方式，设计适应各个公共部门绩效评估的灵活多样的具体绩效指标。由于组织的目标经常变动，因此绩效指标体系应该具有一定的灵活性和弹性，并不断接受重新检查和修改。5发展和优化组织。对组织进行变革，促使组织形成基于绩效的相应能力。为公众深入参与提供便利，增强政府与公众的互动和沟通。6健全绩效管理信息系统。信息是绩效管理的基石，建立健全高效的绩效管理信息系统非常有必要。首先，应组织专门力量，收集国家有关政治、经济、社会文化、军事等各方面的信息，进行必要的统计、归纳、整理和加工，并视不同时期的不同情况，及时予以调整、充实，为管理工作提供资料的收集和方便。其次，建立信息的传递网络，把公共部门的绩效评估结果尽快反馈给有关各方，使信息得到广泛使用和监督。四、如何认识公共权力及公共管理监督的意义？答：公共权力是公共管理主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。公共权力具有权力的四个一般特征：一是权力的强制性；二是不对等性；三是权力的收益性；四是权力的社会性。此外，公共权力还具有公共性、不对等性、私人性、社会性、强制性和政治性的特征。在公共权力的运行过程中，权力的产生、权力的分配以及权力的作用有违公众意愿的，权力的使用背离公共权力所有者的目标服务全体成员和维护、增进全体公众成员的利益，损害了公众利益，这就是公共权力的异化。狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督，即“主管人员对部属的组织、领导、考核、督测行为”。这种监督强调组织内部的监督和上级对下级行为的监督。广义的公共管理监督是指政党、国家机关、社会团体和公民对公共管理组织及其工作人员的监督。公共管理监督的意义在于：1、公共管理监督是惩罚公共管理机构及其管理人员违法犯罪行为和保持正常的管理秩序的重要手段。为了保证公共组织正常运转，管理人员廉洁为民，遵纪守法，公共组织在法定的权力范围内恰当地行使职责，对各层级，各职能部门的管理机构的职权范围、工作规范、工作纪律等，必须做出明确的规定，并制定针对公共管理人员的贪污、受贿、索贿、行贿、渎职等行为的一系列规章制度。如果没有相关的政策、法律和规章制度约束，公共权力就泛滥和失去权威性公共权力和责任就会错位，整个公共组织的管理就会因混乱而失效。2、公共管理监督是保护社会整体利益和实现组织目标的客观要求。公共权力来自于全体社会成员，权力的行使必须反映社会成员的整体利益。因此，需要制定若干法律规范，采取多种监督制度和监督形式，确保社会整体利益的完整性。公共组织及管理人员在执行各种社会事务时，由于身处复杂的社会环境中，其行为难免受到种种因素的影响和干扰，完全有可能偏离既定的组织目标。尤其是当组织中上级确定的目标与下级部门利益或个别管理人员利益相悖时，不仅整体利益得不到维护，甚至会遭致来自下级部门和个别管理人员的抵制。如果没有有效的监督机制，公共组织的目标就不能顺利得以贯彻。3、公共管理监督是提高公共组织工作效率和实现科学管理的有效途径。公共管理监督不仅仅是对违反要求的行为予以惩治，更重要的是防止偏离要求行为的产生，保证整个管理过程的高效率。马克思曾经说过：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为主人。”必须把“行政、司法和国民教育方面的一切职位交给普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”。建立和健全监督机制，正是为了履行这一职责，使公共管理人员行为理性地遵守各项政策和法律，不断提高公共管理的效率。五、西方国家新公共管理改革对中国政府能力建设的启示与借鉴？答：从实践上看，我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。在现阶段，紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，其实践意义是不言而喻的。(一)新公共管理对我国的影响1新公共管理的市场化改革方向与中国的经济体制改革方向是一致的，因此，新公共管理思想是转换我国公共行政模式，适应社会主义市场经济发展的需要。2新公共管理提倡的精干政府理念，是我国政府深化行政改革的需要。(二)新公共管理对我国公共管理的借鉴和启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。1新公共管理在公共行政领域借鉴科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我国政府工作效率是有极大的促进作用。2将竞争机制引入政府公共服务领域，是打破政府独家提供公共服务的垄断地位的有效途径。3.放松政府的行政管制，增强市场的自由度是新公共管理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经济转变的我国来说，具有很好的借鉴作用。4新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。5新公共管理模式有助于提高我国政府的“公共服务”的意识和理念。6新公共管理思想能够有利于我国公共管理的组织创新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。7.新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从而提高公共管理的效益。六、中国政府公共行政体制存在的主要问题？答：尽管中国改革开放一类的公共行政改革取得了较大的成绩，但仍然存在着一些不能让人满意的问题。（一）在政府角色和行政组织内部的相互关系上，政府与企业、市场、社会公众之间关系的制度还没有完全建立；政府行政组织内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面也还存在着诸多部门之间协调性不足，机构重叠等的问题。（二）在行政立法上，存在片面追求法律工具性价值的现象，也就是说只把行政法规看作是政府管理的工具，而忽视了法是人民群众利益和意志的体现。这种工具性的立法指导思想甚至导致了一些地方或部门以行政立法的形式将自身利益合法化。（三）在行政执行上，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。特别是一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进入市场和权力商品化，进而产生了以寻租为典型特征的“权钱交易”。（四）在人事行政上，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成；公务员公共服务意识不强，长官意志严重唯上不唯下，缺乏开拓进取和创新精神。（五）在行政监督上，机制乏力，渠道不畅，导致了监督职能弱化，导致了对主要领导失去监督，也导致了“上有政策、下有对策”。（六）在财政预算上，由于政府队伍庞大，直接管理的事务太多，加上财政预算制度不合理，政府预算的蛋糕越做越大；只讲投入不讲效果的官僚行为(如盲目的经济投资、各种达标活动、形象工程等)直接导致了政府资源的巨大浪费，也导致了许多地方政府，特别是乡级政府债台高筑。在这些地方，维持自身的存在和运行成了政府的直接目标(吃饭财政)。目前，我国的公共行政体制改革正处在关键时期，如何调整思路，解决公共行政中的诸多痼疾，推进改革的不断深入是我们必须思考的现实而又紧迫的问题。七、如何治理政府失灵？ 答：由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现。被称为“政府失灵”或“政府失败”。（一）政府失灵的类型与成因主要包括以下五种： 1公共政策的失效与市场决策相比，公共决策是一个复杂的过程，存在着各种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。这种失效非但不能弥补市场的缺陷，而且会加剧市场失灵，带来更大的社会资源浪费，甚至产生长期性的影响，这是非市场缺陷和政府失灵的一个最基本表现。2政府机构及其官员是“经济人”，也是利益主体。政府官员实际上都具有“经济人”的特点。除了政府官员追求个人利益之外，政府本身也是一个利益群体，当在维护政府的权力稳定和公众利益最大化之间出现矛盾时，政府往往会向有利于自身部门利益的方向倾斜。3公共产品和服务供给的低效率。导致公共机构提供公共产品低效率的主要元素有：(1)公共产品和服务的估价或评价上的困难。(2)公共机构尤其是政府部门垄断公共产品和服务的供给，缺乏竞争机制。(3)政府机构及其官员缺乏追求利润的动机。(4)监督机制的缺陷。4政府运行成本过高。政府在活动过程中缺乏价格机制的引导，使得政府活动的成本与收益之间难以建立类似企业的密切联系，由此导致政府配置资源的错误配置或者低效配置。5寻租和腐败。寻租是政府干预的副产品，寻租的结果是导致社会资源的浪费和腐败。一旦落人这种陷阱，就会使社会处于低效、停滞甚至紊乱的状态，整个国家不得不为寻租和腐败付出“道德代价”、“政治代价”和“社会代价”。（二）针对以上政府失灵的类型和成因，我们提出从四个方面对政府失灵进行治理：1市场化改革。政府市场化改革就是引入市场竞争机制，通过市场竞争和交换制度的运作而不是完全依赖政府权威制度的运作来实行政府职能的调整。(1)公共产品和服务市场化。政府在公共服务中引入市场竞争机制，主要是塑造多元并存的供给者格局，让消费者拥有对公共产品和服务的选择权。一般可以采取三种竞争形式，即政府内部竞争、政府与私营部门之间的竞争和私营部门之间的竞争。(2)政府人员雇员化。这种改革的要义在于政府工作人员对结果负责，而不仅仅是对过程负责，换言之，就是要改变“无过便是功”的管理模式和方法，在政府官员的人员录用和任期上引入优胜劣汰的竞争机制，创造一种激励政府工作人员努力工作以获得优异绩效的工作机制。2、分权改革。分权是解决组织官僚化的有效途径，能在一定程度上克服行政低效、增加官员与公众获得信息的机会，使社会系统减少或免受政府决策失误的有效，在一定程度上矫正政府失灵。西方各国的分权实践，主要包括政府向社会组织分权、政府系统内部的分权以及政府体制中自上而下的分权。3、厉行法治。克服政府行为的自利性，避免政府失灵的关键是对政府机关及其工作人员进行权力限制，建立法治政府。法治政府是指在政府机构的设立与运作，包括政府行政立法、行政决策与行政执法的一整套过程中贯彻法治原则。具体而言：(1)制约行政立法权，防止政府不当行为合法化。政府腐败很大程度上来自于行政立法腐败，因而制约行政立法权，规定其立法权限和制定程序，并建立行政立法监督机制，是必需和必要的。(2)强化行政程序公开，限制政府的自由裁量权。限制政府的自由裁量权滥用，最有效的办法就是在具体的行政执法程序中，强调民主、透明和公开，“阳光是最好的防腐剂”。(3)加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权。行政合同与一般民事合同不同，在行政合同的签订和履行的过程中，政府可以以公共利益为由，享有行政优益权，包括监督和指挥合同履行权、单方变更或解除合同权、对违法或违反合同的对方当事人的制裁权等。为防止合同中享有特权的政府一方，其自利性在行政合同这一庇护大伞下以隐蔽、“合法”的形式存在并大肆蔓延，导致各种腐败，因此，必须加快行政合同立法。4、促进公民的参与和监督公民享有参与国家政治事务的“参与权”。公民参与主要包括政治参与和行政参与。政治参与主要是由投票、讨论、上访、请愿等直接参与和向报刊投书、撰文评论、私下议论等间接参与构成。行政参与是公民对于公共利益、公共事务管理等方面的参与。公众监督是所有监督机制的基础和力量源泉，是一种最根本、最直接的监督。公众监督将分散的、自发的群众监督组织起来，能够很好地解决专门监督机构人员不足和公民个体监督分散的问题。公众监督把单个人拥有的自然权利汇合成公众权利使民间的零散呼声转变为团体的诉求，从而对政府权力机关及政府官员形成强大的压力，使之必须对法律和公众的意愿负责。八、如何对政府绩效实施评价？答：政府绩效评价包括政府业绩、行政效率、工作效能和成本控制等几个方面。（一）政府业绩政府业绩业要表现为：1.政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，包括政府直接投资兴建的基础设施数量、政府颁布实施维护经济秩序的法令法规、政府对主导产业的支持程度等。在数量上尽可能满足社会对政府服务规模的需要，在质量上要尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力。2.政府管理目标的实现情况，包括是否充分就业、物价是否稳定、经济是否持续增长、国际收支是否平衡、资源配置是否合理、国民财富是否增加等。3.政策制定水平与实现情况，包括财政政策、货币政策、产业政策等。4.政府管理社会效果，包括公民对社会公平和公正是否充满信心，每10万居民中严重犯罪人数，人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等。（二）行政效率行政效率是政府绩效的核心要素。行政效率的高低主要涉及质量、速度两个因素。质量是指行政管理的每一项工作所必须达到的规定和要求。速度是指完成每一项工作所耗费的时间。质量是行政效率的基础，只有在符合质量要求的前提下，速度才有意义。速度是行政效率的关键。（三）政府效能政府效能，只为政府履行职能能力的强弱以及由此产生的种种影响。它反映着政府工作目标及其实施的成效。政府效能可以从两个方面进行考核：1、政府行为合理化水平。包括：政府决策是否科学、民主监督是否公开化、是否廉洁、勤政、高效；