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1357 政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示 政府绩效管理在西方的实践及对我国的启示 包国宪 董 静 包国宪 董 静 内容摘要 内容摘要 本文旨在通过分析绩效管理在西方的运用和实践 特别是20世纪70年代以来西方大规模开展 的 新公共管理 及 政府再造 运动 结合我国行政改革的经验教训 剖析我国在政府绩效管理实践探索中 存在的问题 并进一步提出有益的启示 以推进我国政府绩效管理的发展 关键词 关键词 绩效管理 中西方实践 理论启示 绩效管理 Performance Management 应用于工商企业中已有一百余年的历史 最早可以追 溯到泰勒的科学管理 20 世纪 70 年代以来 随着 新公共管理 运动在西方的兴起 绩效管 理开始在政府部门广泛地运用和实践 政府绩效管理是指通过设定绩效目标 运用科学的标准 程序和方法对政府的投入和产出进行正确评估 以改进其效率及效益的过程 绩效管理包括确 定绩效目标 完善绩效结构 获取绩效信息以及绩效评估与激励四个环节 而绩效评估则是这 个过程中的核心环节 绩效管理蕴含了公共服务和顾客至上的理念 被实践证明是一种非常有 效的管理工具 1 一 绩效管理在西方的运用和实践一 绩效管理在西方的运用和实践 一 西方绩效管理实践兴起的背景及典型事例 一 西方绩效管理实践兴起的背景及典型事例 绩效管理应用于工商企业源于 20 世纪初泰勒 Frederick Taylor 科学管理运动中的时间与 动作研究及计件工资激励制等 而法约尔 Henri Fayol 的 一般管理理论 则以更宏观的视角 把绩效管理从工商领域推广到其他组织 认为起源于企业的管理技术同样也适用于公共部门 5 1938 年克拉伦斯 E 里德利 Clarence E Ridley 与赫伯特 A 西蒙 Herbert A Simon 的经 典著作 市政活动的测量 的出版 给政府绩效管理注入了巨大的活力 而绩效管理中生产力 与项目评估真正引起政府部门重视则是始于 30 年代美国的 罗斯福新政 并于 20 世纪 40 年 代开始运用到政府部门绩效预算制度当中 特别是 70 年代以来 西方国家普遍开展了大规模的 新公共管理 运动 使绩效管理在政府部门得到广泛而深入的实践 与此同时 绩效管理研 究的价值取向也因行政管理模式的转变而有所变化 西方行政在一百余年的发展历程中 经历 了三次重大的范式转变 即传统的公共行政模式 公共政策分析以及公共管理范式 在传统行 政模式下 对政府绩效的研究由于受到了科学管理理论和一般管理理论的影响 主要关注经济 效率及生产力层面的问题 20 世纪 70 年代以来 随着公共管理范式的出现 西方国家绩效管 理研究的理论和实践进入了一个新的阶段 不仅关注政府产出的效率 更关注公共服务提供的 质量 效益及公众满意度等方面的问题 以公共服务和顾客至上为理念的 新公共管理 改革热潮 使绩效管理史无前例地成为西 方各国改革议程中的一个核心部分并日益发挥着重要作用 新公共管理 是以经济学和私营 部门管理为理论基础 引入市场机制 竞争机制 强调公共服务中的顾客导向及结果导向 以 追求 3E 经济 效率和效益 economy efficiency effectiveness 为目标的改革运动 其实践 的兴起有其深刻的背景和原因 9 首先 政府面临的困境是使其寻求改革的主要原因 政府面临的困境可以概括为财政危机 管理危机和信任危机 这些危机是政府职能扩张和规模膨胀的结果 2 特别是进入70年代中期 由于两次石油危机而产生的滞胀局面使政府危机达到了高峰 经济衰退导致西方各国高额的财 政赤字 福利国家不堪重负 并面临一系列社会与政治问题 由此引发了政府管理中的失调失 控 官僚主义和效率低下等问题 其结果是政府形象受损兵出现了公民对政府的信任危机 其次 传统的官僚体制 科层制 的失效和工商管理模式良好的示范作用也成为政府改革 的一个动因 官僚制理论是在19世纪末20世纪初由马克斯 韦伯 Max Weber 提出的 经 过一百余年的演化 官僚制已经暴露出一些难以克服的弊病 如机构臃肿 效率低下 反应迟 1358 钝及腐败滋生等问题 同时绩效管理在工商领域的广泛应用中产生了显著效果 取得了长足的 进展 高效 经济的工商管理模式为政府改革提供了良好的示范作用 再次 经济全球化和信息技术的发展为西方行政改革提供了巨大的推动力 全球化趋势引 发了西方各国对其竞争力的高度重视 而政府能力是一国综合国力和竞争力的主导性因素 同 时信息技术的发展既为建立灵活 高效 透明的政府创造了可能性和物质基础 而且对政府管 理提出了新的要求 政府必须适应这种趋势 对其组织及运作做出相应的变革和调整 最后 现代公共管理理论研究成果为政府改革奠定了理论基础 适应现代行政发展的需要 西方出现了公共选择 管理主义及委托代理等新的思潮学派 就实践影响而言 公共选择理论 和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论 公共选择 Public Choice 关注的焦点是政府与市 场和社会的关系 其创新之处在于提出了政府问题的解决思路 即 市场价值的重新发现和利 用 管理主义 Managerialism 主张 有限政府 强调以市场纠正政府失灵的现象 将私 营部门管理用于公共部门 它的出现被称为 一场革命 此外 政府高层领导人的重视也是改革的重要推动力量 正是以上原因为绩效管理在政府 部门的运用提供了实施动力和保障支持 二 几种典型事例 二 几种典型事例 20世纪70年代 随着 新公共管理 运动的兴起 绩效管理理念成为指引西方政府改革的 指导思想 并在管理实践中取得了显著效果 新公共管理 运动是一种国际性改革思潮 它 起源于英国 美国 澳大利亚和新西兰 并迅速扩展到其他西方国家乃至全世界 由此引发了 世界范围内的旨在提高政府绩效的改革浪潮 1 英国的改革实践 英国是当代西方行政改革的先驱 70年代初希思政府就提出 把私营企业的管理方法运用 到政府机构中 3 1979年撒切尔夫人上任伊始就开始对传统行政体制进行了一系列的改革 政府绩效管理就是其中主要内容之一 英国政府改革实践可以分为两个阶段 第一阶段为上世 纪80年代 改革以提高政府的经济和效率为焦点 以解决政府的财政危机为主要目标 主要包 括雷纳评审 部长管理信息系统和财务管理新方案 雷纳评审 的性质是 以解决问题为导 向 的经验式调查 即对政府部门的行政改革进行调研 审视和评价 目的是提高公共行政组 织的经济和效率水平 部长管理信息系统 是一个更加完整和全面的改革政府绩效的管理方 案 它融合了目标管理 绩效评价和现代管理技术和方法 被学者誉为 管理万灵丹 财务 管理新方案颁布于1982年 旨在对政府财政资源进行有效的配置和监控 使各部门的负责人都 能够明确自己的目标以及绩效评估的标准和方法 被誉为 20世纪80年代英国政府部门管理改 革的总蓝图 第二阶段为上世纪90年代以来 改革的重点转变为对公共服务提供的质量和效益以及公众 满意的追求上 主要包括下一步行动方案 公民宪章运动 竞争求质量以及合作政府概念等 它们构成了90年代以来英国行政改革和公共管理改革的总框架 1988年实施的 下一步行动 是英国公共服务改革的一个重要转折点 这次改革的内容主要体现在伊布斯领导的效率小组所 提交的 改进政府管理 下一步行动方案 亦称 伊布斯报告 中 该报告对下一步改革 提出了基本原则 具体建议和行动计划 并开始对传统官僚体制进行大的变革 1991年 撒切 尔的继任者梅杰上任后发动了一场名为 公民宪章 的声势浩大的运动 以宪章的形式把政府 公共部门服务的内容 标准和责任公之于众 接受公众的监督 以实现提高公共服务质量水平 和效益的目标 发动 公民宪章 运动四个月后 梅杰政府又颁布了 为质量而竞争 的白皮 书 确保政策制定的高度协调和战略性 确保以公共服务的使用者为中心而非提供者为中心 以确保公共服务的高效率和高质量 布莱尔执政时期 英国又进行了由 竞争政府 走向 合 作政府 的改革 强调政府管理的整合思维和合作模式 从英国二十几年的行政改革中可以看 出 其出发点和全部意义都是提高行政效率 降低行政成本 并不断改善政府绩效水平 可以 说英国行政改革过程就是政府绩效管理的实践过程 2 美国的 政府再造 运动 美国作为 政府再造 的典范而为世人所瞩目 尼古拉斯 亨利在 公共行政与公共事务 1359 中把美国公共项目评估演进分为五个阶段 依次为效率 预算 管理 民营化和政府再造 而 其中最有影响的无疑是政府 再造运动 Reinventing Government 美国的政府再造运动主要 吸取了戴维 奥斯本和特德 盖布勒合著的 再造政府 一书中的改革原则 该书认为政府再 造有十个原则 从划桨到掌舵 从服务到授权 从垄断到竞争 从规章到使命 从投入到效果 从官僚到顾客 从浪费到受益 从治疗到预防 从集权到分权 从计划到市场等 早在 1973 年 尼克松政府就颁布了 联邦政府生产力测定方案 力图使公共部门绩效评估系统化 规范化 经常化 1978 年卡特政府曾试图通过 公务员改革法 来提供更加灵活的政府人事管理机制 1987 年里根政府给正在进行中的公共项目评估与生产力的发展提供了新途径 即 民营化 的 框架 把政府所提供的服务通过订立合同外包给私人公司来提供 绩效管理方法使用的集大成者 当属克林顿政府 1993 年克林顿总统宣誓就职之后三个月就成立了国家绩效评审委员会 由副 总统戈尔主持 目标是高举 再造政府 的大旗 力求创造一个 少花钱多办事 的政府 以 改变政府的工作理念 把私营部门管理方式引入政府 使政府重新振作起来 这场以权力下放 机构精简 市场导向为价值取向的政府再造运动 其推动实施主要来自 于两个纲领性文件 一个是 1993 年国会通过的 政府绩效与成果法 The Government Performance and Results Act GPRA 该法案界定了公共部门的战略目标 评估标准以及年度报 告等方面的问题 是世界范围内出台的第一部有关政府绩效管理方面的法律 提供了改革的法 律化和制度化保障 10 另一个是 1993 年国家绩效评审委员会提交的第一份报告 从繁文 缛节到结果导向 创造一个花钱少 工作好的政府 简称 戈尔报告 成为指导政府 90 年代改革的纲领性行动指南 这份报告共提出了 384 项改革建议 认为政府解决问题的出路 在于必须抛弃繁文缛节 摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制 创造出一种激励人对结果负 责的新体制 3 绩效管理在西方其他国家的实践 在这场改革中 澳大利亚以较为稳健的形式通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀 为显著特征 被称为 财政管理改革计划 新西兰的行政改革最为激进 大刀阔斧式的改革 使政府得以脱胎换骨 改革主要从财政部开始 进行了公司化和私有化为主要内容的国有企业 改革以及政府管理体制的改革 以此达到 重塑政府 的目的 除此之外 其他国家也结合本 国实际实施了旨在提高政府绩效的改革举措 如加拿大的 政府部门改革方案 奥地利的 行 政管理计划 丹麦的 公营部门现代化计划 法国的 革新公共行政计划 希腊的 行 政现代化计划 葡萄牙的 公共选择计划 等 这些国家的改革尽管实施背景 内容 步骤 和结果都存在着差异 但无一例外地体现了新公共管理的思想 7 二 绩效管理在中国的实践探索及启示 二 绩效管理在中国的实践探索及启示 一 绩效管理在中国的实践探索 一 绩效管理在中国的实践探索 建国以来 特别是十一届三中全会以来我国进行了几次大规模的政府机构改革 虽然在当 时的历史条件下发挥了积极的作用 然而历次政府改革都不可避免地陷入了 精简 膨胀 再精简 再膨胀 的恶性循环的怪圈中 政府本身出现的许多问题也为人所诟病 如机构 臃肿 效率低下 官僚作风严重 绩效不彰 缺乏激励 政府职责不清等越位 缺位 错位现 象屡见不鲜 这些都使政府形象大为受损 公众对政府改革的期望日益高涨 我国目前正处于 计划经济向市场经济转轨的关键时期 这就要求政府转变职能 建立适应社会主义市场经济体 制的管理模式 加入 WTO 对政府也提出了严峻的挑战 我国政府的管理模式与入世的承诺还存 在较大差距 基于以上原因 笔者认为如何借鉴西方改革的先进经验 发挥 后发优势 探 索建立适合我国国情的绩效管理和绩效评价的理论框架 评价体系和操作规程 使之法律化 系统化 制度化 规范化 从而建立一个 廉洁 勤政 高效 务实 的服务型政府是目前改 革的当务之急和迫切要求 近年来 随着行政体制改革的不断深入 我国一些政府部门和地区已开始尝试进行绩效管 理和评估的实践 如卫生部为医院设立的绩效评估体系 教育部为各级学校设立的绩效评估体 系以及财务部 国家经贸委 劳动和社会保障部联合推出的企业绩效评估系统等 1994 年 6 月 1360 山东省烟台市针对广大市民反映强烈的社会服务质量差的问题率先在烟台市建委试行 社会服 务承诺制 截至 1996 年 市建委实行承诺内容达到 81 项 服务标准 118 条 基本上覆盖了 从城市建设 管理维护到居民服务等各个方面 1995 年 2 月河北省开展了 干部实绩考核制度 以两个文明建设和党的建设为目标 以领导责任制考核为基本途径 以工作成绩和贡献大小为 评价优劣 实施奖惩的基本依据 1996 年 深圳市针对当时政府个别部门服务意识不强 办事 效率低下等现状 在全国率先开展了企业评价政府活动 由全市企业给政府各部门的服务意识 办事效率和廉政建设情况打分 评出 企业最满意的部门 除此之外 全国一些地方也开展 了 万人评政府活动 作为建设服务型政府的突破口 1999 年珠海市开始让企业和市民对政 府部门的工作做出测评 考核结果与年底奖惩相结合 南京市从 2001 2004 年开展了四次万人 规模的群众评议机关作风活动 有效地促进了政府转变工作作风 推动了政府由权力管理向依 法行政和公共服务学术性转变 与此同时 浙江温州开展了 机关效能革命 天津及河北廊 坊也开展了 企业评政府 活动 福建省漳州市进行政府绩效考评工作 厦门市思明区政府建 立了一套公共部门绩效评估的系统软件 为政府利用电子技术改善行政管理提供了良好的范例 在中国进行绩效管理的实践中 甘肃省开展的 非公有制企业评价政府部门 活动最为典 型 2004 年甘肃省在全省范围内开展了大规模的非公有制企业评价政府部门活动 此次活动由 甘肃省政府委托 兰州大学中国地方政府绩效评价中心 全面组织实施 是我国首次由第三方 学术性中介机构开展政府绩效评价的典范 保障了评价过程和结果的科学 客观和公正 此次 评价选取了非公有制企业 政府部门和专家学者三方作为评价主体 并设置了一套科学的评价 体系 界定了活动实施目的 评价标准 指标体系 实施规程 结果处理等一系列问题 力求 改进政府工作中的不足 为全省非公有制企业发展营造一个宽松 和谐的发展环境 从而推动 法治政府 责任政府 效能政府 服务政府的创建 二 西方绩效管理实践对我国的启示 二 西方绩效管理实践对我国的启示 总体而言 我国在引进绩效管理工具以推进行政改革中虽然取得了不断的进展 但在理论 和实践上都还不成熟 尚处于起步阶段 主要存在以下几个方面的问题 绩效管理没有纳入法 律化轨道 依旧停留在自发半自发状态 对个人绩效 如干部考核制 比较重视 但对组织绩 效的评价和研究较少 缺乏足够的重视 绩效管理往往科学化水平不高 存在很大的随意性 使绩效评估流于形式 内部评估多于外部评估 评估的主观色彩较浓 有失公平与客观 政府 公务人员对政府绩效管理缺乏足够的认识 有时甚至有抵触情绪 成为我国政府行政改革和绩 效管理推行的较大障碍 由于我国与西方发达国家所处的历史发展阶段不同 国情迥异 因而在当代中国既不能简 单地以发展官僚制为目标 也不能全盘地借鉴西方的 新公共管理 运动和 摒弃官僚制 的 做法 而是要立足我国基本国情探索相应对策 对此 杨冠琼讲到了 共时性挑战危机 来整 合政府架构 4 但是笔者认为无论行政发展处于何种阶段 绩效管理都是一种有效的管理工具 我们应该充分发挥 后发优势 借鉴西方国家行政改革的有益做法 总结我国实践探索中的 经验教训 积极推动我国政府绩效管理的水平 为此笔者提出了以下几点启示 5 1 加强政府绩效管理的理论研究 我国目前关于政府绩效管理理论研究才刚刚起步 且成 果的蛇毒完善性和系统性都不够 在实践层面对政府绩效管理从问题界定 作用机制 操作标 准到实施规程等方面表现得相当混乱 因此必须加强理论研究力度 要注意引进先进的信息技 术和方法 探索建立适合我国实际的绩效管理体系和科学框架 2 把绩效管理纳入到行政改革中 西方许多国家都成立了专门的机构实施绩效管理 如美 国设立的国家绩效评审委员会 同时由国家财政预算支持在全国范围内开展 保障了绩效管理 实施的广度和深度 我国也应该借鉴其有效做法 把绩效管理纳入政府的改革方案 作为深化 行政改革的重要内容 3 对政府职责准确定位 建立明确的绩效标准和程序 政府职责明确 边界清晰是建立绩 效管理的基础 6 如美国颁布的 政府绩效与成果法 就界定了政府的职能 战略目标以及评 估标准等 我国政府职能划分不清 定位不准确 越位 缺位 错位 现象严重存在 只有 1361 以 经济调节 市场监管 社会管理 公共服务 等现代政府职能为政府定位 并以此建立明 确的绩效评价标准和奖惩机制才能更有效地纠正政府职能履行中的不足 提高政府的工作效率 和服务水平 4 制定相关的法律法规 保证绩效管理改革制度化 规范化 形成长效机制 立法是开展 绩效管理的重要保障 1993 年 美国通过了 政府绩效与成果法 其他国家也纷纷立法以保 障绩效管理的实施 2004 年底笔者在参与甘肃省政府绩效评价实践中感触很深的一点就是老百 姓担心此次活动与以往的工作一样只是流于形式 朝令夕改 三天打鱼两天晒网 因此要 建立一套严格的科学体系 对政府绩效管理的诸多问题都做出详细规定 并从法律上保障评价 组织的权威性 这样才能从法律层面保障评估结果的客观 有效 公正和透明 5 最后应积极利用评估结果 建立有效的反馈机制 作为绩效管理核心部分的绩效评估是 一种反馈 反馈的结果会成为政府下一阶段工作的 前车之鉴 政府部门对评估结果采取什 么样的态度 怎样去解决问题和加以改进非常之关键 形式主义的 走过场 重视评估的过 程而轻视结果就会陷入恶性循环 每次政府评估都会反映和暴露出一些问题和矛盾 应对此建 立信息数据库