作为农民利益表达方式的结果博弈与乡土秩序.doc

作为农民利益表达方式的结果博弈与乡土秩序迁县 迁县位于河北省的东北部，隶属于唐山地区。为了学术规范，对文中提到的所有地名、人名均作了技术处理。三村土地调整与农民反应的调查与分析徐富海土地是农民的命根子，尤其是在以农为主的地区。所以土地调整是农村一件重大的事件，而由土地调整反映出来的逻辑则是农村最真实、普遍地法则。但是在现行体制下，尤其是对关系到农民切身利益的土地问题，他们的利益是如何得以表达和维护的呢？农民利益的这种表达对乡土秩序的建构又有什么启示意义呢？笔者怀着浓浓的兴趣与疑惑，与北大法律援助协会进行农村社区建设的同学一起踏上了去迁县调查的征途。北大法律援助协会是北京大学法学院的一个学生社团，以“情系民权社会，改造乡土中国”为己任，在河北省迁县开展法律社区建设，历时已经一年之久。笔者作为其中的一员，先后两次去迁县实地调查，力图解开自己的心中久久凝结的疑团，即在现行体制下，农民的利益是如何表达的？农民好像不是象西方那样，在立法意义上通过与政府的互动来表达自己的利益需求，而是通过另一种方式，以“制造”社会问题的方式反应自己的存在，表达自己的利益需求，迫使政策制订者考虑自己的意见。这种方式与传统意义上的“参与式”表达不同，它是一种结果的变通。虽然如此，笔者仍然疑虑重重，分散的农户怎样与强大的国家在政策、法律等制度建设层次上互动？他们怎样运用自己的智慧保障与维护自己的利益需求？甚至可以询问国家有没有给他们表达自己利益需求的可能？而且，农民的利益表达对我们进行法律社区建设有什么影响和意义呢？这些问题，空想无所益处，只能到农村去观察去实践，以农民自己的体验去发现他们在实践中怎样表达自己的利益需求。一、序我们通过县妇女法律援助中心和县妇联领导的介绍，在2002年1月23日到1月26日在迁县迁城村，1月27日到2月1日到迁口村，2002年2月22日到3月1日在迁营村。在迁营村调查期间，3月26日和27日还同乡政府主要部门的领导进行了座谈和个人访谈。我们入村先做法律宣传，给村民上法律课，接着邀请村里知名人士座谈，最后入户访谈。我们入户访谈的方法是问卷调查与自由访谈相结合，先由调查员对问卷中涉及的内容进行调查，问卷填答完之后再对村民感兴趣的话题或所遇到的法律问题进行非结构式自由访谈。同行十余人，前后两次，吃住在农家，深刻体会到了农村社会的复杂与农民酸甜苦辣的人生感触。我们所调查的三个村：迁城、迁口和迁营，都属于迁县Q乡，具有相似的人口结构、经济结构和社会政策背景Q乡经济状况请参照附表1。因为三村属于同一乡，执行的是同一土地调整政策，。迁县Q乡是山区，人均土地不到一亩，很多村只有三分，主要种植玉米，用来换面粉或大米作为主食。迁县以栗树著名，90年代以来，栗子价格飚升，6-12元不等，成为村民主要收入来源，从而也成了利益争夺、矛盾纠纷的凝聚点。栗树承包与耕地不同 耕地承包时一般先把地分成优、中、下三等，每人在优、中、下这三等地中占有平均的份额。，它不是根据面积而是根据产量承包。栗树一棵一棵看产量，按产量分树，按人口分产量，按户分段。如果一家4口人，应分得80斤栗子，按这个产量看看能分几棵树，树大产量多则少分几棵，树小产量低则多分几棵。迁在1983年施行家庭联产承包，1991年进行了重包，承包合同规定承包期10年，2000年再进行调整。但是为了防止短期经营和控制人口生育 曹锦清黄河边的中国上海文艺出版社，1995年中央下来政策，土地继续延包30年 国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见（年月日）第二条。迁县政府规定，已经打乱重分的村保留现状，没有重分的村延期30年，不得再进行大调 参见本次调查搜集的迁调查资料干部访谈部分。我们在了解迁土地调整政策与三村情本情况之后，就依次调查三村土地调整状况和农民的反映。也许我们是幸运的，得到了县妇联与县妇女法律援助中心的大力协助，帮我们联系有关部门，使我们能够进入乡村社会，最难为可贵的是给创造了一个自由行动的宽松环境；而且，迁县农村淳朴的风情，也使我们得到了村民热情接待和充分的信任；协会会员通力合作，不畏辛劳，没有这些条件，我们很难搜集到比较全面、真实的第一手资料笔者在报告中所提到的资料，除特别注明，都是我们北京大学法律援助协会几十位同学实地收集的成果。二、三村土地调整状况我们之所以选择这三个村庄，除了上面的考虑之外，还有一个重要的原因，这三个村庄基本能代表迁农村土地调整的三种类型以及三种结果，可以进行详细的比较。迁城村根本没有作任何调整，拖延至今，村民意见最大，几十名村民联合上访 参见附表2“迁城村进人口村民关于地树调整意见”的上访信，而且，几乎是全村拒交统筹提留。迁口村在2000年进行了微调，只在进出人口的农户之间进行调整。进出人口地农户先自己协商调换，协商未成的由村进行调换。进出人口之间的差额由公共土地或每年补贴50斤栗子解决。迁口矛盾较小，没有出现上访事件，大部分农户都交了提留统筹。迁营村在95年提前进行了大调，打破队界，在村内重新均摊土地和栗树，但是在这种调整中，出现了要求树木补偿纠纷，甚至是砍伐果木的新问题；有些农民不满，找到乡里要求解决，但没有出现集体上访，只有30的农户交了提留统筹。相似的地理、经济条件，相同的社会法律政策环境，为什么在在2000年实际土地调整上，三个村各不相同呢？为了解决这些问题，就需要了解这三种不同现状的原因与内部机制，了解农民对于国家政策、法律的反映方式。于是，我们进入三村，走入乡民中去探求。三、三村农民反映方式在上面介绍三村土地调整情况时，我们已经初步了解了三村农民的利益表达方式，下面我们就深入各村，具体的了解丰富而又多彩的乡土事实。1、迁城村不大调就上访、不交提留我们第一站到达的是迁城村，村里有236户，855口人。李、艾、刘是大姓，古、彭、于等是小姓。村里的经济情况，用村干部的话来说：“前几年邻乡产金矿，很多人都去打工，赚了一笔钱。现在金矿国营了，几乎不用人了。还有，原来咱这周围的山上，可以开采铁矿石，个人开采后运到铁选厂，现在开采完了，只剩下不好采的矿点了你看我们村盖的新房子，都是那时候盖起来得。这几年，没矿了，人们也不出去了，死守着地树，越来越不景气，都没钱花。”看来迁城与中国其他地方一样，经过初始发展之后，进入了停滞时期。 进村不久，听到消息的艾大哥艾大哥生于1957年2月1日，初中文化，成份属于粮农。1991年10月结婚，第一胎是女孩，领有一胎准生证；第二胎是龙凤双胞胎，1997年11月27日补办二胎证。就找到我们。艾家5口人，只有艾大哥一个人分了栗树。他首先拿出由他执笔，集体签名的上访信 上访信参见附录1。，向我们详细描述土地承包情况。上访信中提出了要求调整土地的几个主要理由：“1、同以（已）到期，应该进行调整。2、（进）人口太多，占全村一半户，如得不到合理补偿或调整对工作、社会稳定都不力。3、合同所定产与实际产量比例失调，差异太大 在签定联产承包合同时，为了少交农业特产税，大队干部有意把产量压底。而在10年后的今天，微调没有分到土地或树的户，用当时上报的产量补偿，每人每年80元，这与实际产量差距太大。实际有树人均在一般年景捡120斤左右，好点的年景在150200斤左右。而在有的队按合同定产找补，只能补到10斤左右。4、变化较大。通过10年，老树在死亡，小树成年，树进入盛果期，而实际产量与原来不符。5、地树不调，人口逐年增加：即（既）要负担税费，又要负担人口找补，越来越加重负担。6、比例找补，将会造成应出的不出，该得的不得。7、我们强烈要求进行地树调整。”在上访信中签名的有61人，进人口为101人。在只有236户的小村中，这种看法应该具有一定的代表性。为了进一步了解情况，2002年1月25日上午，笔者走访了艾家。艾家在村的东部，全家5口居住在一座窄小、陈旧的小房内，这三间80年代初的房子与周围的新房形成了鲜明的对比。艾大哥把自己经济状况急剧下降的原因归结为一口人养活五口 他只有一口人的栗树，家里却有五口人吃饭。他说，“如果我也有五口人的栗树，早就盖起新房了”。当我问，你们用上访，怎么没有想到用其他方式解决这种事情？艾大哥说，“用法律吗？我们想过，但是人家说这是乡政府管的事，叫我们找乡司法书记，我们就找司法书记，他解决不了，没办法了，才去上访。法律这种事情，咱不懂，再说花钱太多，咱拖不起。进人口就应该得到应得的土地和栗树，没得到就是不合理；按合同应该重分，没有重分就是不合法。为什么合理又合法的事办不到，而显失公平不合理有不合法的事却一直没人管？”为了了解其他村民的看法，我们在座谈会上特意提到了这个问题。农民反映特别激烈：一位大社员 大社员是迁当地的一个称呼，用来指那些有活动能力，能影响周围一批人看法的村民。在干部眼里，大社员是特别爱闹事、不服管的人说：“干部说，国家政策规定不能大调，他们也没办法。如果你们有本事，让全村都同意，有一个不同意就分不了。这只不过是干部拖延不分的借口。他不给我们解决这个问题，我们就不交承包费，那一天给解决了，我马上就交。”一位大婶说的更为形象，“人能活几个三十年？我嫁过来时二十多岁，现在三十了，再等三十年都六十好几了！半辈子都是黑人 在迁村民的眼里，没有地树，就好像没有户口的黑人一样，至少不能算是一个完完整整的村民。”我们问：“你们说这些事应该由那个部门解决？”这位大社员说：“可能应该由农工部，现在也没有人回应过。我们希望县乡来调解。打官司费钱，诉之法律需要选代表，代表的人选就相当困难，所以没有人愿意打官司。只有太不合理了，不能忍了，才向上面说，反映情况。咱们是不到万不得已不打官司。”为了了解相关的政策和具体执行情况，我们访问了村支书，向他询问了这方面的问题。村书记1969年开始当村干部，连任到1984年。1984年后不干了，到2000年又开始担当村支书。他说：“咱们村是在1984年包产到户。在这之前，县里组织了七天的培训班，中心思想就是要分田到户。当时接受不了，上头就说，先执行再接受。84年联产承包还有集体观念，后来就全没有了。为什么没调？这是前两任（干部）留下来的，我怎么管91年承包到现在，人口出入很大，如果从公平的角度来说应该调，具体的不同意见是什么？人口基本没有进出的，变动不大的，态度处于中间，无所谓；出人的（农户）不愿调；只有进人口的着急，面积小，他们张罗不开。当时县里有个文件，好像是第17号文件，不让打破队界调整 农村调的有许多方式，打破队界的大调指的是在一个村（行政村）中，打破队界，所有原生产队的土地合在一起，按人均重分。不打破队界的小调是指保留原来各队土地，只是在各队之内进行调整。还有一种说法是微调，只调整进出人口的农户。上面的政策规定延包三十年，是在原来的基础上延包。但是在将来的三十年里，好像也可以微调，这是啥政策？我们也微调了，上次微调只调的地，没调树，所以很多人说没调，指的是树。调的地，个别户出人口，多数进人口，要大调政策不准许，只能微调。山不分等，不存在微调，30年后才行。我们只是在落实这项政策。”从以上访谈中我们可以知道，国家延期30年，主要考虑的是防止农民的短期经营，增加对土地投入，提高效益，同时控制人口，加强计划生育。但是具体到迁各个村，10年来出现了很多变化。首先，因死亡、婚嫁出人口的农户，还占着原来的地、树；那些婚娶、生育儿女的农户，10年累积了两代人口，眼巴巴的盼着2000年调整而不可得，从而出现一口人养活一家人而不堪重负的现象。上访信的执笔人艾大哥就是一个典型的代表。各户进出人口不均，从而影响到各家收入不同，贫富差距扩大。其二，10年了，栗树大小、产量发生了很大变化，原来的小树，现在进入盛果期；有些老树则衰败、枯萎。从而使原来相似的产量出现了不均。其三，虽然各队对进人口有补贴，但补贴太少，显差太大。迁城进人口每年补贴80元，而实际人均栗子则在千元左右。眼巴巴的盼着2000年调整的农户，等来得却是延包30年的巨大反差，生存的压力、失望不满转化为愤怒和实际的行动组织上访、拒交统筹提留。其四，干部认为，国家政策规定不能大调，我们也没办法；如果你们有本事，让全村都同意，有一个不同意就分不了。村民则认为这只不过是干部拖延不分的借口。农民没有怀疑政策的合法性，却在怀疑执行者村干部动机的合理性。由此可见，迁城的土地调整牵涉到农村进出人口、贫富程度、果树产量变化、补贴以及政府政策等多个方面。但为什么像艾大哥所说的既合理又合法的土地调整确得不到上级的支持并获得到解决呢？我们第二站是迁口村，迁口村长的一席话，也许能够回答迁城村进人口农户的这个问题。2、迁口村微调也行的通迁口村200多户，700多口人。村干部向我们描述了本村经济发展情况，“迁口只有一处比较成形的矿体，与贾庄相联。我们也号召找矿，找不着。资源分布不那么平均，我们村就吃了大亏。就是咱们村板栗品种多，我们就在这上面下功夫，现在采用了新技术，栗子嫁接。开始时老百姓不认，现在看到了实效，都主动自己嫁接，不用干部操心了。集体没有收入，也没有矿山，靠村提留、承包荒山搞集体积累。现在老百姓各有各的道：经商、上班、开出租、加工、修理部主要是板栗，一口人平均100斤，最多的200斤。”接待我们的是村长，40岁，年轻时参过军，性格豪爽。在谈及农村矛盾纠纷和土地承包问题，村长说： “这10年也是漫长的，墙倒了不垒了 指梯田之间的墙。，到期重分；树弄死了，烧柴；但有些人就不同，特别勤快，他们在分得地上又植了树。就在地树要调整的时候，中央下来30年不变的政策，给勤快人坐了主，挺了腰；刁民受损了，损人反损自己。有人就找到我，问为什么不重分，我就说因为重分无道理。他就说：大家不答应你办不了。我就说：你跟我去开个村民代表会，到会场，看看你占百分之几？他就没话说了。如果几年一调，那些懒得家庭，经营不善，甚至掠夺性经营，“反正要调了，我也不种这块了，差就差吧”。结果勤快、老实人吃亏。这样延包，还是自己种自己的，那些投机分子搬起石头砸自己的脚，活该！结果那些差的，叫苦连天，真叫人痛快！所以，国家这种政策，真是有利于人们对地树的投入。”我们在走访各户时，村民大都说，“过去的就过去了，还说它干啥？”而反应最多的是铁选厂污染和抗旱问题牵涉到铁选厂污染和抗旱问题，并不是指别的村不存在这些问题，只是土地调整问题掩盖了对这些问题的关注。只有在与农民利益悠关的土地问题上得到了满意的解决，农村的其他事情才会提上讨论的日程。所以，在迁口的调查，更坚定了我们关注这个问题的意义与价值。其中有一户村民反应的情况很特别：她是91年结婚，没领结婚证 因年龄小，先结婚，以后再领结婚证。她说：“我是91年结婚的，我娘家村的干部说我已经出嫁了，把地树收回去了；到这个村，又说我没到年龄结婚，不给地树。如果说不到年龄，娘家村不该给我收回去啊。现在我找了（干部）好几会了，也没解决，你看这是咋整的？”土地调整牵涉到各个方面的情况，甚至涉及到一些根本性的问题。但在迁口村村长看来，能提高效益，保证“好人”的利益，调动一种向上的积极性就叫公平，显然这与迁城村的上访户不同。他从另一个立场、另一个角度分析了“公平”与“合理”的涵义。在他看来，政策已经来了，原来的合同就失效了，只有按这个新的来，才叫“合法”。在这两个没有调动的村里，对土地调整的反应截然不同。主张调动与不调针锋相对，而且都列举自己的理由。也许可以说，对于调动土地的态度，关键在于进人口与否，从各自的利益中去寻找原因和解释。人们只是规避自己不利的条件，而夸张对自己有利的证据。那么，农民对合理、合法的理解和解释、对正义观念是否只由自己的经济利益决定，而没有共识的公共观念呢？3、迁营农民眼中的合法与合理迁营村有251户，850多口人。艾、陈、蔡是大姓，赵、李、王、等是小性。迁营村人均地不到一亩，主要种植玉米、黄豆、高梁；每年栗子收入约百十斤。栗子是主要收入，栗树纠纷也多，栗子产量多少不均。村里有两户养牛的 小型家庭喂养，3到5头。，由于迁营村是乡政府住地，30的农户经商、搞修理，这明显比其他两个村多。在我们调查的三个村中，只有迁营村的土地在1991年调整后进行了第二次调整，而且是“打破队界”的“大调”。然而这种调动同样引起了农民的不满。下面是访问艾大爷的谈话：“问：咱们村土地是怎样调整的？答：“在上次分地的时候，其余两个队也参进来一起分。栗树都长大了，这次变树变地给变了，不应该。他还没到年限，很多人不同意，就提前给调了。迁营作试点 迁营乡是90年签订的承包合同，合同规定承包期10年，到2000年重重新调整。调整又有大调、小调之分。大调指的是在一个村（行政村）中，打破队界，所有原生产队的土地合在一起，按人均重分。小调是指保留原来各队土地，只是在各队之内进行调整。，如果调地调的好，就执行推广，结果矛盾特大。其他村都没调，只有我们村，大调了。他们对人多地少，我们计划生育做的好，人少，他给平均了，不合理。问：您认为多长时间调一次比较合适？答：我看着，8到10年调一次比较合适。咱不是不想稳定，而是经常有变化。中央政策就是没有考虑这些变化。果树不同于耕地，耕地没有生长期，果树他有，盛果期一过，产量就下降，死了就消失。所以延包三十年，太长了。除了能照顾进出人口的，栗树他也长啊，十年前后它的产量就有很大差别。问：进出人口有没有补助？答：死人的拿出50斤栗子，进人口的补给50斤。矛盾较大的是产量，他不均。那边的来太太，就是因为分得地不好，骂了好几天大队干部，骂他们不公平。95年抽的，本来不该变，乡里说变，硬是变了。原来说30年一大调，10年一微调。现在（2000年）又延长30年。有人大骂，都折腾了好几年了。”从艾大爷的谈话中我们了解了迁营村土地调整的情况，但这个情况带来了更为引人深思的问题：有人在原承包地种了小树，重调的时候就被收归国有。虽然有所补偿，但只是几元的树苗钱，丝毫没有考虑管理费、农民的眼前利益和预期利益。一位村干部给我们分析了95年调整时这种政策的后果：“自己私下种的树，迁营村的做法是收归集体，每棵树补给2元的树苗钱。那个人肯把辛辛苦苦把种大、且又产量的栗树近似无偿的贡献给集体。于是在承包期将要到来的时候，把树给砍了，还可以得一块木头。国家规定不准砍伐树木，尤其是果树。但是对这些树你怎么处理？这些树算是谁的？他砍了你又怎么处置他？如果对砍树的罚款，以后还有谁再种树？如果没有人种树，生产队时期种的那些会越来越少，怎么发展果林业？树间荒闲的土地又怎么处理？”面对这种不能在集体山上随意种树“政策”，农民的应对手段就是把树砍了，“我得一块没有多大用处的木头，你也别想得好处”。甚至有些农民在承包期到的时候把树砍到，把开的荒地费掉，重新调整过后再重新开荒、种树。面对砍伐，县乡干部又规定砍伐树木违法，农民只好不再种树开荒了。由此我们可以看出，在土地承包问题上，农民经常说的话与迁城差别不大，“你看，迁城、迁口都没动，只有我们村，怎么干部说动就动呢？！”也就是说，承包合同没到期就给调了，这本身就没有合法性。农民希望政府能规范化自己的行为。合同是农民跟政府（他们认为合同的另一方是政府）的约定，政府那能说话不算数，如果这次不算，下次谁又能保证呢？可见，农民心目中还是有一个“合法”的标准，用农民的话来说：就是有一个说的通的理由。其二，艾大爷认为十年比较合适。一方面是人口的变动；另一方面是树本身它在变动，十年前与十年后它的产量肯定不同。其三，现在人们都愿意要地要树，尤其是栗树，用农民的话来讲就是“不需要浇多少水施多少肥，每年白拣百十斤栗子，这样的便宜谁不要啊”。也就是说补贴太少。往往是遗留问题、而不是新制度的不科学导致了改革的破产。承包的年限确定的情况下，补贴与实际产量要相符。总不能差距太大，太离谱了不行。还有处理问题的技术，如果处理得当，也能缓解矛盾的激化。农民的公平、正义观，并非只从个人私利出发，也并非完全服从群体利益。现实中往往是：一方面农民从特殊主义出发考虑差异，希望国家考虑、顾及这些不同，在他的心目中，国家、法律不是由一种冷面、铁板、确定的规则所组成，用来维护、控制社会秩序的工具，而是像单个人一样，得讲讲人情道理，体贴社会冷暖，看看前因后果，衡量是非曲直。它应该有人的感情，即老百姓所说的“法律也不能不讲理”。另一方面，又要顾及群体，一视同仁，都要活下去。在农民那里，“正义”、“合法”、“合理”都不是绝对的，它们是既要照顾个人又要群体平均的辩证法。如果出现矛盾时，农民会权衡二者的厉害，甚至有时不要差异，而要平均，即“等同感”。四、基层政府所扮演的角色在土地调整的过程中，作为具体行使国家权力的基层政府扮演了什么角色呢？迁城村因土地调整而找到乡政府的艾大哥说：“用法律吗？我们想过，但是人家说这是乡政府管的事，叫我们找乡司法书记，我们就找司法书记，他解决不了，没办法了，才去上访。法律这种事情，咱不懂，再说花钱太多，咱拖不起。 参见迁西调查的整理资料”在寻求法律而不可得的情况下，乡政府的表现是“乡里人都不愿理我了。乡的一位领导说，你的事我就是不管，你能把我怎样？！到县里，县说打个电话，结果就没信儿了。其实，乡里也来过人，咱不能说人家一点也没管，但来人了解情况，他找的是村支书，不让我去。后来打听才知道的。上面来得人在支书家吃了一顿饭，就不在管了。” 在涉及到与法律和上级领导打交道的时候，迁口村村长给我们道出了他的困惑：“我举个例子，群众对铁选厂意见很大，都知道应该怎么解决。上面知法不执法，他们也躲着，管着自己的乌纱帽那叫我们怎么办？有几户不交提留，我们起诉上去了，不了了之。起诉到法庭，反而起到了反作用。还有不交提留，宅基地、结婚村里不给出据证明，村民把干部告了；不交电费停电，村干部也被告败了。现在的事没法管了。土地调整，两户自愿调换，后来反悔了，告到法院，法院不受理，让他们到乡里解决，乡里又把这件事返回到村里了，上面有些事他不给咱顶着。”在上面两个村需要基层政府出面帮助时，乡政府采取了消极回避、拖延等策略，使乡村土地调整中出现的问题无法解决。也就是说，在该办的事上，基层政府消极无为，这就使农民不得不采取另一种利益表达方式。在过早调地的迁营村，面对农民砍树的问题，一位乡干部说：“现在，很多事情都很难真正解决，农民的法律意识有时很高，有时又不讲理。来要求补偿的人很多，我就问他：你在集体的地上种树，哪来得权利？没罚你就是好的。要说补贴少，也是事实，但是补贴由谁出，乡里没有这笔钱，村里也拿不出，没有钱很有什么话可说？！那只好由各村自己看着办吧。三个村地树找补各不相同，具体情况要根据各村人口、产量的多少补贴不同。迁城平均20斤，迁口30斤，迁营村50斤。”从乡干部的观点来看，存在着两个相互矛盾的方面，首先是政府在处理土地调整问题上占有主动权；其次，政府又不得不放弃这种主动权，由村里自己解决。为什么在国家与农民的互动上存在这种矛盾的现象呢？农民又是怎么在这种矛盾的互动中表达自己的利益需求的呢？五、从农民与政策、法律互动看农民的利益表达面对迁错综复杂的土地调整情况和农民激烈的反映，我们在调查的同时，也从对农村纠纷的解决逐渐转移到对中国现行的制度建构的思考。作为社会秩序另一 种调节方式的法律、政策，是如何面对这种扑朔迷离的现实的呢？于是我们翻开中华人民共和国土地管理法，想从里面寻求法律根据。土地管理法不仅明文规定了土地承包的期限、调整的条件和程序中华人民共和国土地管理法（年月执行）第十四规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”并且规定了调整方式：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”，还规定了土地争议解决的方式土地管理法第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”并且规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”，土地管理法在1999年1月1日实行，而我们遇到的问题是在2000年，显然是在新土地管理法的调整范围内。但具体到三个村庄所遇到的情况，显然与土地管理法中规定的情况不符。三个村庄是在一个阶段完成，向另一个阶段过度的争议。而土地管理法虽然规定调整程序，但是这种程序启动的前提是“在土地承包经营期限内”而且是“对个别承包经营者之间承包的土地”进行的“适当”调整。而我们面临的是在土地承包经营期限之间，对全体承包经营者之间的承包土地进行调整，那么土地管理法就没有了依据。而且，什么又叫“适当”呢？什么方式算“适当”，什么方式是“不适当”的呢？如果出现了争议，政府不给解决，法院又不受理，村民还有什么办法呢？再这个问题上，法律没有适合的条款，农民也没有发言权。但并不是没有其他的规范可依，国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见（年月日）第二条有明确规定：“积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、在完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长年。在此过程中，要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，严禁发包方借调整土地之机多留机动地。”对于意见中什么是群众“满意”，由谁代表群众说满不满意？什么叫“适当”调整，什么叫“不适当”调整，而且什么又是民主评议呢，农村中民主评议又由谁、如何评定？由谁监督呢？谁又知道、并相信这种方式的权威性与合法性呢？政策中这些模糊的因素，就给农民和基层干部讨价还价保留了一定的余地，至少在制度上保留了一定的空隙和弹性。而接触基层情况的干部，为了稳定局势，也会考虑具体情况作出有偏于“政策精神”的妥协。于是，西方在立法上的博弈，在中国转成了执行的过程博弈。农民改变的不是规则制度，而是结果。因此，一种非正式的利益表达方式结果博弈迎任而生。六、制度运作与变迁的意外：结果博弈1、结果博弈的理论渊源在现行的理论界，从社会和国家关系的角度，对制度运作和制度变迁方式的研究通常存在三种理论倾向：极权主义倾向、等级结构中的讨价还价倾向以及变通倾向 制度与结构变迁研究课题组，作为制度运作和制度变迁方式的变通，中国社会科学季刊（香港）1997年冬季卷。极权主义理论从国家主义视角，分析社会结构和制度的变迁；讨价还价和制度变通则是从等级结构分化的前提下，从中层或基层国家机构的视觉分析制度运作和变迁的动力和机制，而惟独没有在深入一步，深入到制度运作和变迁的末梢制度的最下层承受者 姑且称之为承受者。因为制度制定之后，有中间传达，到了这里就没有在乡下传达的接受者了，他们是制度，或者说政策的最终执行者。来看制度变迁。如果从这个角度看待制度变迁，也许能够发现另一种新的运行机制结果博弈。结果博弈与以上三种视角不同，它不是着重于制定的制定与执行，而关心的是制度执行的目的与结果；它不是从国家或国家等级结构中去看制度运行与变迁，而是从制定的承受者农民和市民的角度来分析利益的表达。这里提到的结果博弈与极权主义和讨价还价理论倾向相差比较遥远，但与制度变通分析的角度有着更大的渊源，可以说结果博弈不是制度变通的替代，而是在其启发下的进一步探索的结果 有必要进一步说明，之所以说结果博弈不是制度变通的替代，而是在其启发下的进一步探索的结果，这是从理论渊源上来说的，而不是说结果博弈更具有普遍性。其实，二者所立足的角度和分析的问题并不相同。 ，所以我们不妨与变通理论的比较中说明什么是结果博弈。结果博弈不同于变通，变通是在制度执行过程中发生的，而结果博弈则是在制度实现的结果中产生和形成。变通的主体是国家体制中的干部，他们多少掌握了一些国家权力和资源，属于处于国家等级结构中具有一定的位置上的中间层；结果博弈的主体则是最低层的农民和市民，他们通过制度目标的未实现（或者说未完全实现）来实现（或者是维护）自己的利益。变通是在体制内部出现并得到实现的，通常带有非彻底性；而结果博弈则在体制框架之外，在实践中带有全新色彩的探索与选择，它的最大特点是就事论事，把利益冲突集中在特殊的利益之上，而没有上升到对普遍制度的需求。2、结果博弈的结构要素帕森斯关于行动的理论体系，为我们分析农民的这种行动提供了一个理论分析的框架。帕森斯在社会行动的结构一书中认为，社会行动最基本的单位是单元行动，他由下列斯各要素组成：第一，行动者，即行动主体的个人；第二，目的，即行动所要达到的目标；第三，情景，即行动者所处的环境；第四，规范，即制约着行动者的目标确定和手段选择的思想观念等。在帕森斯看来，每一种社会行动总有一定的主观目的，而达到这种目的还需要具备一定的手段和条件，同时也会受到各种规范的制约。我们运用帕森斯的行动理论来解析农民的结果博弈，首先，行动的主体是农民，毫无政治权力和其他优势的基层群体；其次，农民的目的非常明确：及时解决问题。由于种种原因 这里原因很多，非常值得分析，但不是本文的重点，所以不做详细论述。，许多需要政府出面解决的问题总是迟迟得不到应有的解决，于是解决问题，特别是及时解决就显得特别重要。其三，结果博弈的情景非常微妙，及希望因起国家力量的介入来解决问题，又要避免国家暴力镇压，所以最佳的选择方案就是适当冲突。其四，农民这种方式的选择是有其原因的，在农民看来人多力量大，法不责众是一个法则，而干部为了地方稳定与政绩选择，也不想扩大事态，于是结果博弈就具有了这种环境可能性。3、结果博弈的程序原则在非暴力冲突的形式下，对农村非暴力纠纷一般遵循双方申辩国家调解国家仲裁这一种程序或原则解决，其持续的过程往往缓慢而拖沓，这与当事人迫切的要求的不相适应。因此适当冲突是他们感觉唯一可借助的手段，这就促使他们策动一场有限的械斗，在避免国家法律制裁的前提下，达成双方有限度的暴力冲突国家的紧急平息国家的及时仲裁的原则或程序，从而在没有招致处罚的前提下迅速达到预期的目标。 唐军在研究当代华北村落家族生长历程时，提到一个村间械斗的例子。作为移民的下翼村，在建房采石时与邻村丙庄村发生纠纷，下翼村干部恽姓代表策划并带领全村与丙庄村部分成员发生暴力械斗，在丙庄村组织力量反扑时又及时的邀请政府介入解决。在讲到打架的目的时，参与者之一的厚喜财说：“打架这个事吧，也是为了激发这个上级解决这个河滩地，不是真的去打架。 唐军 蛰伏与绵延当代华北村落家族的生长历程，中国社会科学出版社，2001年9月，第88页” 中国农民的这种利益表达方式，与西方发达国家不同，用图示来表示为：1西方的利益表达模式要求达成执 法出现新的普遍性制度立 法利益要求的提出利益要求的提出2中国乡村的利益表达模式无积极政策供给，要求被驳回制造问题引起政策方回应（区分中央和地方政府）出现地方性制度安排，但没有出现新的普遍性制度单个问题的解决在农民反映与国家政策、法律的这种关系中，农民根据具体的生产方式、经济发展状况反着推动制度的变革。之所以说“反着推动”，是因为农民以“问题”、“出事”的社会越轨行为来表达、向上传输自己的利益要求。物极必反，走到坏的极端，国家必然用它认为“过好”的政策、法规给扭过来。从而实现一种委婉曲折、变态的互动，由此表达自己的利益需求。七、农民为什么采用这种利益表达方式在迁城和迁营村，农民都提到了合同，他们希望国家能够按合同办事，给他们一个公道。在他们的观念中，政府应该说话算话，严格按照原先的约定执行。其二，利益有关。除一人外，其他按手印的都是进人口的农户，从中我们未发现一户出人口的签名或声源。他们会考虑、计算所得、所失之间是否存在利益。对法律的态度同样如此，打官司投入与打赢所得相比，是否有赚头？所以，就是对法律来说，农民也经常说，“你要是能给我们办一件实事，我就信了你。”实用心理同样引入农民的法律观念中来。那么，农民针对这个关系自己生存利益的土地承包问题，为什么会采用上访拒交提留统筹、甚至砍伐树木这些传统的方式呢？在采用这种方式之前，是否还有其他方式的尝试呢？在中国农村，个体农民很难实现横向联合，他们只能以变形的结果博弈与“问题”（集体上访、拒交提留统筹、恶性或极端事件等）来表达自己的利益需求。事情往往产生了，向上反映了，没有结果，但一“出事”，出现了“问题”，就会使决策者不得不“关注”，从而才有可能解决。但是这种利益表达并不是没有风险，因为农民面对的是具有绝对优势权力的国家，如果这种博奕超出了一定的限度，就会遭到国家的强烈干预甚至是动用暴力机器，应星研究的大河移民就是如此 应星，大河移民上访的故事从讨个说法到摆平理顺北京 生活.读书.新知三联书店 2001。所以结果博奕并非是一种成本低廉高效的办法，而是农民迫不得已、没有更好办法是不得不采用的无可奈何的选择，而且这种选择有其严格的限定条件 例如，“法不责重”但又要避免“聚众闹事”，“人多”与“人少”之间非常微妙。还有，不能对国家的基本秩序造成威胁；不得使用非法的暴力；要合情合理（虽然是乡土社会的情理）等等。那么，问什么农民会选择这种风险大，成本又高的表达方式呢？首先是农村的集体所有制度。天则经济研究所的张曙光非常明确的说“农村的很多问题都与集体所有制本身的性质相关的。”张曙光决策权的配置与决策方式的变迁中国农村问题的系统性思考，2002326日晚于北京大学的演讲目前的农地制度，它是一个每一个农民、每一个农户的集体所有制。农民是集体的成员，他是靠着他是集体的成员而取得承包的那块地。这里面就有两种权力关系：一种是人身权，是靠他的身份得到地；一种是债权，承包了，就要有债权；也有一点名义上的所有权（既然农民通过是集体成员获得一块地，那么名义上他是所有者，实际上所有权在集体）。如果区分一下，一个是消极的所有权，一个是积极的所有权，农民充其量只有消极的所有权。所以，“症结就是所有制的问题。所以整个农地制度里，代理人的权力比较大，而农民作为农户，其权利有限。 同上”第二、是在这种土地制度，造成了在立法、制定决策中农民没有谈判位。中国农民从来就处于社会的底层，是国家政策法律的承受者。在近代革命中，虽然在意识形态上人民翻身所了国家的主人，但在现实的政治权力中仍然没有在制度安排上给以确立，加之集体观念的统治地位，只有为国家、集体牺牲个体的自由，而没有争取权力的个体合法渠道。这从政策和法律的制定过程中得到明显的体现。正像迁城村的一位村民所说：“老百姓没有权力不遵守国法，不应与国法抵触。县乡政策是不是国法？我们希望得到保护，国家政策也应根据当地情况，不符合大多数人的利益，办不好。现在是按倒葫芦浮起瓢，按这种样子，现在的村干部，怎么也弄不好。” “法律大而不当，政策不符合当地情况”成为农村的共识。在失去合法性的同时，也失去了农民在心理上、道义上、权威上自觉约束自己的机制。第三、农民的意见和需求没有顺通的反映渠道。在我国法律和制度安排中，农民没有多少合法的利益表达渠道。在现实表达受阻的情况下，农民只好以一种委婉地、曲折地、变态的互动来维护自己的利益需求。第四，这还与法律、政策没有严格执行的社会氛围有关。法律掺入了过多的不确定性。面对这种不对称， 当事人最明智的选择，就是想法官行贿，即使法官不倾向自己，至少他不至于故意枉法。所以，当事人有时为了一个公正的司法审判，为了维护自己的权益，不得不先行损害自己的权益，一次换的司法公正。这不能不说是中国法律实践的讽刺与悲哀。更值得重视的是，政策中存在的这些模糊的因素给农民和基层干部讨价还价保留了一定的余地，至少在制度上保留了一定的空隙和弹性。而接触基层情况的干部，为了稳定局势，也会考虑具体情况作出有偏于“政策精神”的妥协。于是，西方在立法上的博弈，在中国转成了执行的过程博弈。农民改变的不是规则制度，而是结果。在这个过程中，政策起到了一个双重作用首先，政策，尤其是地方性政策，他是为了解决地方特殊问题而制定的。政策的执行，同时消弱法律的作用，将法律架空，使其在解决一些社会根本性、带有普遍性的问题的领域中被剔除。其次，政策又起到传送、上达信息的作用，政策的制定意味着问题的存在与处理方式经过了检验，在立法中会有所考虑；而且，政策也使地方性问题普遍化，能被带有普适性的法律或更高层次的政策接受和容纳。如此，政策一方面维护、稳定了社会秩序的规范，另一方面又瓦解、阻碍着规范秩序的形成。因此与主流法学把政策看成是法的一种渊源不同，政策一方面是国家颁布并强制执行的规范，另一方面它又具有利益组织化及传输博弈的过程性规则。政策的这种双重作用，正是现实农村社会秩序的基础。可以想象，如果农村缺少这一中介，整个规则体制处理农村社会问题的能力将大大下降。农民反映与政策、法律的这种互动，是与中国的改革发展同步诞生的。中国的改革首先启于农村，安徽凤阳小岗村的“大包干”，反映了农村社会发展的必然趋势，被国家认可，后来才在土地法中有所规定。农民工对城市、户籍制度的冲击，只有在问题普遍化之后，户籍制度才被弱化，粮票、油票等计划经济的标志才逐步取消，工作与户口的关系有了脱钩倾向。乡镇企业的发展，给中国增加了多元的所有制度，由许可个体私营到法规的建立，同样走过了这样的一个过程。八、尾声当然，在中国社会制度变迁中，起作用的决非是某种独特的因素，它是多种因素共同作用的合力。因此，本文所提出的结果博弈，只能说是农民维护利益、进行表达的一种方式，这种方式在各种因素的合力中共同推动了社会变迁和制度改革。所以说，这里的结果博弈，只是借此说明农村还存在另一种维护利益、促进制度变迁的方式，而无心、也无力构建解释一切的理论法则。单就是对这种方式解释，还存在诸多问题，需要进一步研究来解决。政府与农民的关系并非主导，而是博弈。农民不是在政策法律的层次与国家互动，而是在政策法律、更确切的说是在政策法律的执行过程中与国家博弈。农民可能没有考虑到制度层面上的博弈，但他们在实际执行过程中，他们利用各种方式，发挥着自己的发言权和立法权，维护、争取自己的权利。由于农民没有多少反映意见的制度化渠道，媒体离具体的每个农民又太远，他们只好利用传统的方式，上访、拦车喊冤，甚至是小动作表达自己的存在与声音。近年来，农民有利用提留统筹来与代表国家的干部讨价还价，表达自己的意愿与态度。但是，这些表现与处理问题的方式，往往处于就事论事阶段，事情解决了，处理方式和组织就解散，精英消隐了，没有在解决问题之后留下一个制度性的渠道。所以，农村年年有事，年年解决，而又年年有事。这种现实急需反应渠道的规范化。制度建设和观念创新，是农村法治建设的一个重大问题。我们在讨论乡土秩序的规范化时，很容易就想到加强执法力度，改善社会执法环境，从而用法律来调整农村秩序，真正依法治国等。但是如果我们忽视农民利益表达的特殊方式，农民仍然通过结果博弈来实现沟通，那么我们推行的这种秩序可能会在实际生活中消解于无形。所以，农民应在政策制定过程中拥有参与权与决定权，农村法治同样需要政策的制定规范化。至于农村秩序规范化是否还有其他途径，我们因该采用什么样的规范化方式，这是我们在调查中一直努力思考的问题。同时我们也承认，单凭这两次，或者是一年来在迁的调查实践，是远远不能回答的。正像赵晓力所说：“对基层实践和农民需求的无知和无视，只顾贯彻政府意志，将使任何一部旨在解决问题的法律变成一部制造麻烦的法律。”见赵晓力中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法，北大法律评论 （第一卷第二辑）本书编辑委员会编，北京：法律出版社，1999所以，要想窥视三村未来发展，只能靠进一步的调查研究来探析。迁，甚至整个中国农村的发展方向，只能依靠农村经济的进一步发展，社会结构的深层变化来确定。当我们结束调查，踏上归来的汽车时，心情没有一点轻松和愉悦，相反，更多的是疑虑和忧患。带着浓浓的疑惑踏上征途去，又带着更为沉重的问题意识返回繁花的都市，虽然身处高楼林立之中，位于学术浓厚的燕园，但思想不能停止，我们依然在思考着迁农村所发现的问题，想念着那块古老的土地和纯朴好客的父老乡亲。参考书目：1、曹锦清黄河边的中国上海文艺出版社，2000年9月2、张静 利益组织化单位企业职代会案例研究中国社会科学出版社，2000年8月3、斯科特 农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存译林出版社，2001年4、何清涟 现代化的陷阱今日中国出版社，1998年5、伯尔曼 法律与革命西方法律传统的形成，中国大百科全书出版社，1993年版6、孙立平，传统与变迁 国外现代化及中国现代化问题研究哈尔滨 黑龙江人民出版社，1992年7、北大法律评论（第一卷第二辑），本书编辑委员会编，北京：法律出版社，19998、苏力送法下乡中国基层司法制度研究，中国政法大学出版社 20009、季卫东“中国宪法改革的途径与财产权问题”，当代中国研究，一九九九年第三期（总第66期）10、应星，大河移民上访的故事从讨个说法到摆平理顺北京 生活.读书.新知三联