公共政策资料1006.doc

公共政策复习资料1公共政策学的创立者是拉斯韦尔，公共政策学的研究对象是公共政策，公共政策学既是一门科学，又是一门艺术。公共政策学的开山之作是政策科学：视野与方法的近期发展，也是公共政策学诞生的标志是。公共政策学产生的历史条件有：1、系统论、信息论、控制论的产生2、决策科学的形成3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展4、凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。20世纪90年代，公共政策学在课题选择上的取向有伦理取向、管理取向、政府改革取向。2公共政策：公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策的三大要素是公共问题、公共目标和公共价值。公共政策的本质是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。公共政策的灵魂和目的是谋求公共利益的实现。3理解公共政策的内涵：1、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特性。2、公共政策是公共权力机关的基本活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现。3、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系。4、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。5、公共政策是一种权威性的价值分配方案。6、公共政策在形式上可以是积极的也可以是消极的。4公共政策过程的逻辑起点是公共政策问题的形成与认定。“实际状态与社会期望之间的差距”导致问题的产生。公共政策问题的形成：从国内看，有自然灾害，非预期的人文事件，社会变迁等引起；从国际看，有战争、军事行动，武器的革新和发展，国际关系的变动引起。公共政策问题一般由政治领袖、政党组织和利益集团、大众传媒、民意代表、政府部门自身、各类政策研究组织提出。（利益集团：是基于社会利益分化和多元化而产生的，指那些具有某种共同立场、观念或利益，而且经常有意对政策制定施加影响和压力的社会群体。）5公共政策问题的分析实属问题界定，主要方法有边界分析法、多角度分析法、类别分析法、层次分析法、类比分析法、头脑风暴法、假设分析法。政策问题认定后，公共政策制定者首当其冲要考虑的是确定政策目标。将政策问题的原因进行划分的分析方法是原因层次分析法。一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设创造性地综合为一体的分析技术被称为假设分析法。对政策问题的本质属性和实际范围进行分析与界定的方法叫做边界分析法。公共政策问题的基本属性：关联性、主观性和人为性、历史性和动态性。6公共政策问题的基本内容有：1、客观的社会现实2、问题的察觉3、现实与利益期望等的冲突性4、集团与组织活动5、政府和社会公共组织的必要政策行动。政策问题进入政策议程的条件：（1）事件或问题必须是明朗而严重的（2）要有政治权威领导人预测性发动（3）要有正常民主开放的察觉机制7在我国古代，提出“民为贵、君为轻”的政策原则的是孟轲，我国古代第一本政策案例著作是智囊补，我国历史上第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作是战国策。中国传统的咨询活动一直停留在经验性阶段，被称之为经验咨询。基于中国经验的公共政策决策模型是“上下来去”。8“回归国家”学派理论体系中的一个核心概念是国家能力，社会抽取能力是衡量国家能力最重要的指标，也构成了公共政策的基础。治理能力指现代民族国家的政府运用公共权力和公共权威，通过制定和实施公共政策，组织管理公共事务，指导本国经济发展和社会进步的能力。9政府组织正式讨论和认定公共政策问题的过程是政府议程。在政策议程中，被称为正式议程的是政府议程。公众议程指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。公众议程被称为系统议程。公共政策过程实质上也就是政府过程。政策问题的创始者身处政府结构之外，先进行公众议程，再进入政府议程，这是外在创始模型。政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程，这一模式被称为动员模型。10国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策，称为政策链。从无数项具体的个别的政策的众多的政策群、政策链中，抽象出所有政策的共同本质和属性，这就是政策一般。元政策：也叫总政策，是政策体系中具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据。针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策被称为基本政策。乡级政权在执行政策的过程中针对本辖区的具体情况所做的决策被称为基层政策。11公共政策是由政治性的组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行政方案和行为准则，因此，公共政策具有政治性。古人说“凡事预则立，不预则废”，因此，公共政策也应具预见性。任何公共政策都是基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究的其他主动行为才得以上升到政策问题的高度，因而，公共政策具有主观性与人为性。政策合法化要求：政策内容合法化、决策过程合法化、政策的法律化。12根据决策权使用的特点，可以将公共政策体制划分为集权制和分权制，根据最高决策者的数目，公共政策体制可以被划分为首长制和委员会制。在我国，公共决策所遵循的基本原则是民主集中制。实践中，我国实行行政首长之下的各副职领导人对自己分管的日常事务有决策权的制度，即分管决策制度。13国家权力通过制定公共政策来履行其政治统治和社会管理职能。有立法权的国家机关将有些成熟的、稳定的政策上升为法律的过程称为政策的法律化。国家元首、民意代表、行政首长都可以成为公共政策抉择的主体。在现代民主国家里，公民既是公共政策的主体，同时又是公共政策的客体。14根据涉及的范围不同，政策周期可分为阶段性政策周期、功能性政策周期、反复性政策周期。功能性的政策周期主要是针对政策的执行阶段。15认定那些影响深远和潜在意义重大的政治问题的议程，可称之为实质性议程。要达到真正的方案多重化要求，使政策方案的设计尽可能合理，这就要求所设计的多重方案要彼此独立。16政策执行：政策执行本质上是政策方案被采纳后，把政策内容转变为现实的过程。政策执行的总原则是坚持政策的原则性与灵活性的统一。制定计划是政策实施初期的一项功能活动，是实现政策目标的必经之途，也就是通常所说的政策分解。政策执行机构实际具有的整体执行政策能力与它投入某项政策的执行过程的能力之间的比例关系，我们称之为执行力。在政策执行时，出现“各吹各的号，各唱各的调”等步调不一、协调困难现象的主要原因是执行准备不充分。政策执行过程的第一个环节是政策宣传。在政策执行的理论模型中，被称为“雷恩拉宾诺维茨模型”的是循环模型。在政策执行的理论模型中，过程模型被称为“史密斯模型”。公共政策执行的综合模型的特点是把影响政策执行的变量追溯到政策问题。博弈论运用于公共政策执行而形成的博弈模型，其假设前提是完全理性人，认为在冲突和竞争的情况下，每一参加者的选择都遵循最大收益最小损失的原则。当民众的心理承受不了某项政策时，最好的政策也难以实施，也就是说政策的有效执行与社会心理承受力有十分密切的关系。17对既定的政策的具体内容、适用范围、有关限定等具体规定做某些改正、整治，使之趋向正确、完善、符合实际，这一过程被称为政策修正。政策变通：政策变通是指原则性、时效性和灵活性辩证统一关系在政策执行过程中的具体体现。政策变通是指政策执行过程中可以“求神似，去形似”。18处于均衡状态的现行政策由原来的执行机构按照既定的方式沿着既定的方向继续得以实行指的是政策持续。公共政策持续的原因有：公共政策问题仍没有解决；既得利益者的利益均衡；标具有长期性；执政者的长期稳定。可能的消极后果导致政策僵化。19政策调整的本质特征是渐进性的，在政策调整的诸多原因中，始终起着关键性作用的是决策者的价值取向的改变。在政策调整的内容中，调整得最多也最常见的是方案。绝大部分的政策变动都采用渐进调整路线，原因是：1、利益刚性的限制2、现行政策的制约3、公共意志的趋中4、变革成本的约束5、人类理性的局限6、社会稳定的需要。20政策评估既是一个事实判断的过程，又是一个价值判断的过程。政策方案评估的基本标准有：（1）有利于元政策的实现（2）最大限度地实现政策目标（3）尽可能少地消耗资源（4）实现目标的风险程度小（5）政策实施的副作用小。从政策评估所处的政策过程的不同阶段为依据，政策评估可分为事前评估、执行评估、事后评估。政策评估中的价值分析的核心内容是功能分析，评估者在政策执行过程中对不同阶段的政策效果进行对比检验的方法叫做过程对比法。过程对比法是政策评估的基本方法，具有动态性和全面性，概括了政策评估的基本特点和本质要求。类别分析法是科学研究的常规方法，通常要经过两个过程逻辑区分与逻辑归类。在政策评估中，表明政策目标得以实现的程度的概念是政策效益。测量政策“纯效果”的主要方法是“有无”对比分析。政策的重叠导致某项政策的效果很难从总体变化中区分出来，而政策资源的混合则使政策评估中难以核定政策成本。公共利益与公共代价的关系并不总是成正比。21政策构建（政策规划），是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。参与政策规划的主体通常是多元的，但其中起主导作用的是政府。为了实现政策规划主体的多元化，不少国家通常会采取听证制度。 政策目标是指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。22政策终结一般不会采用全面、彻底的终结方式，政策终结有利于节省政策资源，政策终结可以避免政策僵化，政策终结可以促进政策优化。在政策终结中，政策执行者是阻碍政策终结的力量。导致公共政策终结的原因有：经过评估政策的目标已实现，问题已解决，政策没有存在的必要；经过评估发现，政策存在失误导致政策无法解决面临的问题，继续执行还会其他不良后果。23政策研究组织一般采取的内部管理体制是理事会领导下的经理负责制。美国国家科学基金会属于半官方的政策研究组织的是，美国的“现代问题研究所”、斯坦福国际咨询研究所属于民间的政策研究组织。24按照公共政策预测方法的不同，可以将政策预测分为定性预测和定量预测，可以根据功能与性质的不同分为目标性预测与探索性预测。25政策执行偏差指执行者在实施过程中，由于受主客观因素的制约，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。执行者在政策实施过程中“挂羊头，卖狗肉”，或者是“上有政策，下有对策”，这是典型的一种政策执行偏差，被称为替代式政策执行。“断章取义，为我所用”属于残缺式政策执行。土政策是附加式政策执行偏差的典型表现。26美国政治学家勒那和拉斯韦尔在1951年创始公共政策这门学科时使用的名称是政策科学，政策分析这个概念的最早提出者是美国著名政治学家林德布鲁姆，他构建的公共政策的模型是渐进主义模型。在公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型是政治系统模型。现代公共政策分析中定性方法主要依靠政策分析和决策参与者的知识、经验和判断，其核心是专家技术。27美国学者安德森以政策协调社会生活的方式为标准将政策分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策。免费公共学校教育政策属于分配性政策。28公共组织：以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的的组织。在公共组织的分类中，属于强制型公共组织的是行政机构，经济仲裁委员会属于半强制型组织。我国高校系统中第一个公共政策研究机构是北京大学公共政策研究所。29决策咨询的主要功能有：（1）研究咨询功能（2）参与决策功能（3）政策协调功能（4）人才开发功能。政策咨询的主要作用表现为：帮助决策者准确地判断政策问题，确定决策目标；帮助决策者科学地择定政策方案，并对政策方案的实施进行监控；有效地保证政策效果，减少决策失误。30公共政策方案设计的基本原则：（1）紧扣政策目标（2）规划多重方案（3）方案彼此独立（4）方案要有创新（5）方案切实可行。衡量政策质量高低的主要因素有：政策的可行性程度；政策的合理性程度；政策的合法化程度。31政策结构大致有塔形结构、链形结构、圈层结构、网状结构、矩阵结构、群落结构。政策系统内部纵向结构的基本表现形式为塔形结构。合理的政策结构是1、显著特征是结构的有序化；2、重要特征是有效的分级控制；3、重要条件是严格的组合秩序。32从形式特征上来看，当代中国的公共政策由哪几个部分构成党的政策、人大决策、行政决策。从纵向结构上来看，我国的公共政策由哪几部分构成中央政策、地方政策、基层政策。在美国，政党政策不属于公共政策。33我国公共政策的构成：我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。其赋予政策过程两个特征：1、从宪法规范的权力关系看，全国人民代表大会是国家最高权力机关；2、从政府系统与中国共产党的关系看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导政府过程的运行。因此我国的公共政策由三部分构成：我国公共政策=党的政策+人大决策+行政决策。党的政策以两种形式转变为公共政策：直接形式，党的代表大会直接通过政策性文件；间接形式，党的主张通过法定程序，转变的公共政策。人大决策：主要有以下几种形式：宪法；基本法律；法律；地方性法规、自治条例和单行条例；人大决定。行政决策：主要有以下几种形式：行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章；地方性规章；地方性行政措施、决议和命令。34影响公共政策执行主要因素有：1、政策问题，政策问题涉及的范围、问题的复杂程度、随着问题产生需要调节的行为量的大小对政策执行影响较大。2、政策质量：通过政策的可行性程度、政策的合理性程度、政策的合法化程度对政策执行产生影响。3、执行主体，通过执行主体的地位和作用、执行主体的素质，执行组织的结构合理性程度对政策执行产生影响。4、政策对象，政策对象的数量、类型、行为调节和变化的幅度对政策执行影响较大。5、外部环境，包括自然环境和社会环境。政策执行是政策与环境交互作用的结果。35政策周期经过的几大环节是1、政策制定，从认定政策问题到出台政策方案的一系列功能活动过程。2、政策执行，解决实际政策问题的政策方案的事实活动。3、政策监控，为达到政策的预期目标和效果，避免政策失误和执行走样。4、政策评估，按照一定程序，根据一套标准，对政策效果做出判断。5、政策终结，在政策完成或实施评估后，决定政策的最终结局：或结束或废止或制度化。36现代决策对决策者的要求有：1、尊重科学分析的价值2、考量各方面利益的平衡3、发挥个人的决断作用4、遵照有关程序的规定37奥地利生物学家贝塔朗菲创立了系统论，而作为一种分析方法，是美国兰德公司在第二次世界大战