非营利组织视角中的农村养老保险资金筹措与管理研究.pdf

2008年 第9期兰 州 学 刊No 9 2008 总第180期Lan zhou xue kanGeneral No 180 社会学研究 非营利组织视角中的农村养老保险资金筹措与管理研究 崔执树 蚌埠学院 人文社科部 安徽 蚌埠 233000 摘要 文章通过对非营利组织介入我国农村养老保险资金筹措与管理的理论依据和必要性的分析 从非营利组织的视角出 发 提出了如何建立健全我国农村养老保险资金筹措与管理机制的对策性建议 希望以此来推进我国社会主义新农村建设进程中的 农村养老保险的改革与发展 关键词 非营利组织 农村养老保险 资金筹措及管理 中图分类号 C913 7 文献标识码 A 文章编号 1005 3492 2008 09 0093 03 作者简介 崔执树 男 安徽桐城人 法学硕士 蚌埠学院人文社科部副教授 在农村养老保险领域中 市场与政府 非营利组织紧密相 联 缺一不可 市场失灵的存在要求政府介入 政府失灵的出现 又要求市场机制的适当回归 在政府与市场双重失灵的领域 则 需要通过非营利组织来拾遗补缺 弥补政府和市场在满足广大 农民对养老保险的多层次需求上的不足 只有在政府 市场和 非营利性组织之间建立起一种互相取长补短的平衡关系 才能 为农村养老保险体系的改革与完善提供推动力 一 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理的理论 依据 国外对于非营利组织参与提供公共物品的研究历史较久 许多学者也对此提出了不少理论与观点 这些对我国非营利组 织参与农村养老保险资金筹措与管理的研究具有重要的借鉴意 义 为我国非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理提供 了重要理论依据 一 市场失灵论 市场失灵论认为 市场机制在提高资源配置效率方面具有 显著的优势 如高效率地传递信息和增值社会资源 但市场机 制也存在不少局限性 特别是在提供公共物品时存在着先天的 缺陷 即存在市场失灵 市场失灵主要体现在 1 个人自由与 社会原则之间存在矛盾 市场机制讲求的是个人效用最大化及 帕累托最优 这与社会收入公平原则是不一致的 市场无法自行 解决效率与公平的矛盾 2 导致公共物品供给失衡 公共物 品具有非排他性和非营利性 如果在公共物品领域依靠市场供 给 就会导致出现两种情况 一是公共物品供给不足 因为成本 太高 私人组织或营利组织不愿承担 二是出现 搭便车 的现 象 即一部分人支付公共物品的费用 而其他的大多数人却在免 费享用的问题 这样导致人人都期望别人出钱来让自己享受同 样的权利 这最终也会导致公共物品的供给不足 从这两种情 况可以看出 市场机构无法有效地供给公共物品 甚至市场机制 根本就不能提供公共物品 3 引发贫富分化问题 在市场经 济中 有些人因为拥有某些稀缺的资源或技能而得到高收入成 为富有的一部分人 但另外有些人却因资源缺乏等原因而陷入 贫困的境地 从而引发严重的贫富分化问题 社会保障所提供 的产品属于公共物品的范畴 而由以上的分析可知 市场无法有 效提供或根本不能提供公共物品 这就需要市场之外的机 制 政府和非营利组织 二 政府失灵论 政府失灵论认为 虽然由于公共物品的非排他性和非营利 性决定了公共物品不能像私人物品那样由市场供给 但是政府 在提供公共物品 克服市场失灵的同时 也难以避免自身的失 败 也存在政府失灵问题 政府失灵主要体现在 1 高成本低 效率并存 政府行为受到一系列法律的约束及各种社会势力的 牵制 在提供公共物品时就不可避免地出现高成本 低效率甚至 无效率的现象 2 公共物品供给问题 政府提供公共物品的 决策是一种政治性的决策 倾向反映代表社会大多数的 中间选 民 的意愿 政府提供的服务和公共物品存在单一性的缺点 无 法满足社会对公共物品的多样性需求 3 政府行为失范 政 府在提供公共物品时处于垄断地位 不存在提供同样服务的竞 争对手 而由于公共物品是一种特殊物品 其数量和质量都难以 直接界定 从而使得公众对政府的产出进行有效监督成为一大 难题 并且由于 理性经济人 的缘故 政府官员同样也会为个人 私利所左右 也会出现假公济私 滥用职权的动机和现象 由于 同时存在市场失灵和政府失灵现象 这就使得非营利组织介入 农村养老保险成为一个必然选择 二 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理的必要性 在政府失灵和市场失灵的社会背景下 人们不得不寻求市 场和政府之外的机制以解决市场和政府不能很好解决的问题 而非营利组织则以其独特的社会动员机制 独立的组织方式和 资源筹集方式开启了巨大的社会资源网 整合了分散于民间的 社会资源 这就使得非营利组织介入农村养老保险资金筹措与 管理成为可能和必要 一 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理是弥补 兰 州 学 刊总第180期 市场失灵和政府失灵的需要 政府与非营利组织相比 具有强制性的特点 任何单位和 个人不能根据自身的情况加以选择 这些购买或支付如用于其 他方面 也许能取得更大的效益 这种机会成本使得整个社会资 源配置未能达到最优化 同时 政府提供服务效率低 政府垄断 社会资源 成本利益并不是其提供服务考虑的第一因素 加上固 有的人浮于事 机构膨胀 效率低下等原因 使得农村养老保险 资金的投入与产出效率无法进行横向比较 资金运营和管理经 常处于低效率状态 而市场机制在提高资源配置效率方面具有 显著的优势 如高效率地传递信息和增值社会资源 但市场机 制也存在不少局限性 特别是提供的公共物品的特性与市场机 制是相互矛盾的 公共物品无法通过个别消费者和生产者之间 的交易来提供 政府在农村养老保险提供上的无效率状态以及 市场无法有效提供或根本不能提供公共物品 这就需要市场与 政府之外的机制 非营利组织的介入 三 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理是促进 农村养老保险社会化改革的需要 农村养老保险社会化 是指农村养老保险要实现服务对象 社会化 资金来源社会化 资金管理社会化 服务设施社会化 服 务队伍的社会化 在社会化道路中 政府仍处于主导地位 其职 能主要是宏观调控和财政支持 分散责任风险 吸收其他主体加 入农村养老保险体系 把原属于政府 集体的责任变成社会的共 同责任 而非营利组织的发展正是基于各社会成员的强烈责任 感而建立的 因而能极大地促进农村养老保险社会化的进程 随着社会主义市场经济体制的建立 政府作为公共管理的主体 必须尽快转换职能 在农村养老保险的体系中 政府将由直接的 提供者的角色 逐渐转变为农村养老保险运行的规范者 一些原 来由政府直接包办的农村养老保险项目 将主要由各种新兴的 社会中介组织来承担 在我国的传统体制下 集体经济组织同 样也承担着农村养老保险的社会功能 然而在社会主义市场经 济体制下 集体经济组织要成为适应市场竞争的独立法人实体 和市场主体 就不能同时承担经济和社会两个范畴内的责任 必 须将农村养老保险社会化 将集体经济组织这些社会保障职能 分离给社会化的组织来承担 非营利组织正是承接政府和集体 经济组织分离出来的社会职能的社会化组织 在政府和市场之 间起中介 协调和沟通的作用 不仅能缓和社会各种矛盾 而且 能整合不同部门的资源 以获得最大效益 三 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理是拓展 农村养老保险资金来源的需要 非营利组织的资金主要来源于政府资助 社会捐助 会员会 费以及有偿服务收费等几个方面 若非营利组织能广泛吸纳社 会闲散资金用于公益事业 它能弥补政府资源的欠缺 从而拓展 农村养老保险资金的来源 对于我国社会养老保险制度冲击最 大的是人口老龄化及其带来的养老保险基金入不敷出问题 在 广大农村情况更为严重 作为人均收入不高的人口大国 无论 今后经济增长速度有多快 与其它国家相比 仍然只能以中等收 入国家的资源应对迄今只有高收入国家才出现过的老龄化危 机 这是中国面临的基本国情 由此导致的基本矛盾 是经济可 支付能力不足以承担过重的社会负担 非营利组织的介入将缓 解现阶段低水平的农村养老保险对经济发展的压力 四 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理是整合 农村养老保险资源的需要 非营利组织能够整合农村养老保险资源 促进农村养老保 险供给效率 迅速满足农村养老保险需求的变化 农村养老保 险体系的功能一方面在于提供收入保障 另一方面提供服务保 障 非营利组织可以成为政府进行农村养老保险服务的依托 在美国 国家资助大量的福利服务 并转交给非营利组织 避免 了仅靠政府机构提供社会保障服务所产生的成本增大 效率不 高 服务机制难以适应的弊端 一般情况下 非营利组织不受政 府的委托也不受市场经济的诱惑 而是根据自己组织的目标和 宗旨 发挥自身的机制和能力 组织千千万万个志愿者主动承担 社会保障服务 正如美国基金理事会主席吉姆 约瑟夫所指出 的 几乎每个国家的人民都在为他们自己政府和企业之间保留 一个空间 在这个空间内个人的能力可以发掘出来为公共利益 服务 因此 非营利组织介入农村养老保险资金筹措与管理也 能有效地整合农村养老保险资源 三 建立健全农村养老保险资金的筹措与管理机制 鉴于农村养老保险是我国养老保险体系中的一个重要组成 部分 加上非营利组织与社会保障有着很深厚的历史渊源 因 此 非营利组织介入农村养老保险资金的筹措与管理不仅能减 轻国家和集体经济组织的负担 而且能有效地弥补市场机制与 政府机制的不足 一 建立健全农村养老保险体系和养老保险机制 对于我国农村养老保险而言 必须建立全国统一的农村养 老保险体系和统一有序的农村养老保险机制 就建立我国农村 养老保险体系而言 它应努力跨越地区 行业和阶层的界限 覆 盖全社会 但我国农村养老保险的现状是城乡分割 条块分割 多头管理 各自为政 加上我国现有的生产力水平也制约了农村 养老保险的深度和广度 社会财富还不足以在短期内将全部农 村人口的养老问题纳入到农村养老保险网中 在经济实力不能 承受刚性的保险水平时 提出广覆盖无疑是作茧自缚 不利于经 济增长 也不利于农村养老保险的健康有序推进 这种现实情 况为非营利组织介入农村养老保险提供了广阔的发展空间 就 建立统一有序的农村养老保险机制而言 由于我国目前的不统 一 政出多门 管理比较混乱 一些政府部门承担了具体项目的 领导 管理 经办 服务和监督的职能 这种情况不但影响了有 关部门的工作注意力和工作效率 也影响了农村养老保险的有 效管理和稳健运行 因此 我国急需建立一套有专门机构统一 管理的农村养老保险机制 以促进农村养老保险的社会化 如 果由非营利组织如社区服务机构 社团组织 民间慈善机构等来 承担一些具体的农村养老保险事务 则会收到单纯依靠行政权 力所无法达到的社会效果 49 第9期非营利组织视角中的农村养老保险资金筹措与管理研究 二 改革农村养老保险应朝着社会化方向发展 农村养老保险改革应朝社会化的方向发展 而非营利组织 的发展和运营可以促进这一目标的实现 非营利组织可以弥补 政府机构与个人需求之间的空白 特别是对农村弱势群体的社 会服务与社会保障 能够有效地促进社会整合和公民的政治参 与 可以成为合作 关心 精神生活和智慧创造的蓄水池 根据 加利福利亚大学非政府组织研究中心提供的数字统计 1997年 美国有160万个非营利机构 这些非营利机构的财产总额达到2 万亿美元 年收入为1万亿美元 占国民收入总额的11 左右 除了政府和市场之外 美国的非营利组织承担着提供社会福利 资源的相当一部分责任 美国有一半的社会福利都是由非营利 组织来提供的 而提供社会福利的资金则主要来自捐助和服务 收入 捐赠中大约有90 来自私人捐赠 10 来自公司和基金 会捐赠 同时美国政府还制定非营利组织的税收优惠政策 既 包括对非营利组织本身的税收优惠 还包括对给予非营利组织 捐赠的机构和个人的税收优惠 如对捐赠者免征财产税和遗产 税等 这保证了非营利组织在承担提供社会福利责任时有充足 的运营资金 因此 政府应鼓励创建各种民间团体 设立基金会 以及发展专门为弱势群体提供支持 保护和服务的慈善机构 利 用非营利组织的能量来完善和补充政府与市场在农村养老保险 的缺失领域 三 采取多元化的农村养老保险资金筹措方式 资金短缺是当前困扰我国农村养老保险事业发展的关键问 题 采取多元化的筹资方式 拓展资金来源渠道 应当成为发展 农村养老保险事业的主攻方向 如果各级政府在财政拨款的同 时 开辟民间捐款 各界扶持等社会化渠道 则农村养老保险无 疑会取得良好的社会效果 非营利组织有着广泛的社会群众基 础 其资金来源相当开阔 随着社会和经济的发展 政府职能的 转变和财政支持范围的进一步扩大 非营利组织越来越以社会 各界的捐赠收入作为农村养老保险筹资的主要渠道 以我国的 非营利组织活动为例 如希望工程 中华世纪坛工程 1998年夏 天长江特大抗洪斗争和1999年台湾大地震中 非营利组织机构 所呈现出来的充沛活力与功能 在短期间所募集到的资金 几乎 与政府所投入的经费不相上下 因此 如果将非营利组织以法 律规定的形式纳入到农村养老保险体系 不仅会提高和促进广 大农民的养老保险意识 而且会使非营利组织的发展受到鼓舞 使其规模不断扩大 融资渠道更加广泛 捐赠服务的数量和质量 也会大幅度地提高 从而极大地减轻政府和集体经济组织的负 担 把钱花到刀刃上 提高农村养老保险资金的运用效率 四 加强农村养老保险基金运营的安全性管理 针对目前农村养老保险基金管理存在的问题 非营利组织 不仅要真正介入农村养老保险基金的运营管理 而且要认真履 行职责 严格执行有关规定和政策 保证收 支及管理运营各个 环节的正常规范运行 并从以下几个方面进一步加强管理 一是 加强基金运营管理 确保基金安全和增值 农保基金管理规定 基金只能通过存银行和买国债实现保值增值 不得拆借 挪用 抵押或担保 更不得直接投资或委托贷款 确保基金的安全和完 整 以利于基金保值增值 二是健全管理运营制度 完善基金运 营程序 凡是管理运营基金的机构 都要建立健全基金管理运 营制度 要有专人负责基金的运营 每次每笔基金的运作都要 有基金运营审批手续 以避免基金管理混乱或帐目管理不规范 三是加强监督与监管 非营利组织要结合本地实际 制定具体 措施 规范基金管理 对基金收缴 支付和管理运营各个环节进 行全程性监督 并将监督检查情况向社会及有关部门公布和通 报 确保基金安全完整 坚决杜绝违规违纪现象发生 总之 资金筹措与管理问题是农村养老保险所面临的诸多 问题中的一个 在当前建设社会主义新农村的进程中 政府要 积极引导非营利组织更多地介入农村养老保险体系 以缓解现 阶段农村低水平的养老保险对经济发展的压力 从而推进我国 农村养老保险的改革与完善 收稿日期 2008 04 21 基金项目 本文系安徽省教育厅人文社科项目 非营利组织资金筹 措机制及管理研究 项目编号 2007SK231 的部分研究成果 参考文献 1 孙光德 董克用 社会保障理论 M 北京 中国人民大学出版社 20041 2 刘芳非 营利组织参与社会保障的路径选择 J 法制与社会 2006 6 1 3 苗红培 非营利组织与社会保障资金筹集研究 J 工会论坛 2006 2 1 4 倪庆东 段森 规范发展非营利组织完善社会保障体系 J 哈尔滨商 业大学学报 社会科学版 2006 5 1 5 周宗顺 社会保障中政府机制与市场机制的适度选择 J 社会保障 制度 2004 10 1 6 彭川宇 张红宇 非营利组织介入社会保障的理论解释及路径选择 J 财经科学 2005 3 7 罗凌云 风笑天 论第三部门与我国社会保障社会化模式的发展 J 中国期刊网 2001 4 1 责任编辑 贺永泉 Non profitOrgan izations View on the Financ