环境污染责任保险制度的中国构想_别涛.pdf

Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1149 环境经济杂志 2 0 0 6 年1 1 月 总第3 5 期 根 据保险法基本原理 环境污染责 任保险是基于环境污染赔偿责任 的一种商业保险行为 在环境污染责任 保险法律关系中 存在三方当事人 即 排污单位 投保人 也是被保险人 保 险人 保险公司 和第三人 排污单位 因为污染事故等原因给第三人造成损害 包括人身伤害 财产损失以及环境损 害 时 依法应当承担赔偿责任 这种 赔偿责任有时可能巨大 以至于排污单 位无力承担 为了适当转移和分散这种 污染赔偿责任 从而既使污染受害人能 够得到补偿 也确保生产单位的经营活 动能够继续进行 环境污染责任保险机 环境污染责任保险制度 的中国构想 在工业化过程中 环境污染的发生不仅频繁而且后果严重 单个污染企业承担责任的能力有限 致使污染受害者和公共环境损害往往得不到应有的赔偿 为分散企业环境污染赔偿责任 最大限度 地保护受害者 尽量减少社会和国家的损失 有必要探索建立我国的环境污染责任保险制度 制应运而生 所谓环境污染责任保险 就是以 排污单位发生的事故对第三者造成的损 害依法应负的赔偿责任为标的的保险 在这种保险机制中 排污单位作为投保 人 向保险公司预先缴纳一定数额的保 险费 保险公司则根据约定收取保险 费 并承担赔偿责任 即对于排污单位 的事故给第三人造成的损害 直接向第 三人赔偿或者支付保险金 建立中国的环境污染 责任保险正当其时 目前 中国的环境形势依然十分 严峻 发达国家上百年工业化过程中分 阶段出现的环境问题 在我国近2 0 多年 来集中出现 环境污染和生态破坏造成 了巨大经济损失 危害群众健康 影响 社会稳定和环境安全 未来1 5 年我国人 口将继续增加 经济总量将再翻两番 资源 能源消耗持续增长 环境保护面 临的压力越来越大 因此 需要探索建 立新的污染防治和责任承担机制 更有 效地推动环境保护工作 频繁发生的环境污染事件要求建立稳定 的损害补偿保障机制 据统计 从2 0 0 5 年1 1 月1 3 日中国 石油集团公司吉林石化发生爆炸 造成 松花江水污染事件到2 0 0 6 年4 月1 7 日 第六次全国环保大会召开 共发生各类 重大突发环境事件7 6 起 平均每两天就 发生一起 重大环境污染事故频繁发 生 标志着中国已经进入环境风险的高 发期 松花江事件后 国家及时启动了 别 涛 王 彬 文 Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1150 全国化工石化项目环境风险大排查行 动 国家环保总局副局长潘岳2 0 0 6 年7 月 1 1日通报了排查结果 总投资近 1 0 1 5 2亿元的 7 5 5 5个化工石化建设项 目中 8 1 布设在江河水域 人口密集 区等环境敏感区域 4 5 为重大风险 源 潘岳说 我国的化工石化行业存在 着严重的布局性环境风险 而相应的 防范机制却存在明显缺陷 在这种情 况下 如果不采取有效的风险防范措 施 将无法遏制突发性环境事故的激 增势头 鉴于环境污染事故频发的趋势 建立我国环境污染责任保险制度势在必 行 环境污染责任保险 实质上是一种 赔偿污染损害的财务保障机制 通过众 多排污单位分别缴纳的污染责任保险 费 积少成多 用以补偿个别企业因为 污染事故给少数人造成的损害 既可以 使环境受害者获得应有损害赔偿 也可 以将单个污染企业的环境污染责任分散 化 还可以使政府和社会的责任有所减 轻 从而有利于促进我国经济 社会和 环境的协调发展 社会各界呼吁建立环境责任保险 中国保监会领导的呼吁 中国保 监会主席吴定富2 0 0 4 年6 月在 中国责 任保险发展论坛 上就指出 我国责任 保险发展明显滞后 业务量仅占产险业 务的4 左右 而这一比例在欧盟为3 0 左右 美国则高达4 5 加快责任保险 的发展对国民经济和社会发展而言已刻 不容缓 其中 针对一些高危行业和 人群 加强立法 强制投保责任保险 同时对产品提供税收优惠等政策方面 的支持 是加快责任保险发展的一个 方面 全国政协委员的建议 针对我国 环境污染责任事故现状 全国政协委 员 重庆市环保局副局长陈万志和全国 政协委员 重庆大学城环学院教授郑泽 根在 2 0 0 6年全国政协大会提出 由于 布局性的环境隐患和结构性的环境风 险 我国在今后一段时期内 突发性环 境事件的高发态势仍将继续存在 应借 鉴发达国家成熟经验 建立环境安全责 任保险制度 并对石油 化工等行业高 度危险 有毒或废弃物处置的企业实行 强制保险 与以上两位政协委员不谋而 合的是 参加2 0 0 6 年 两会 的全国政 协委员 中国人保控股公司总经理唐运 祥也向大会提交了 关于建立环境污染 责任强制保险的提案 他建议 国家 应尽快制定 环境污染损害赔偿法 确 立环境污染责任强制保险制度 明确环 境污染损害赔偿的原则 主体 范围 标准 举证责任和请求权时效等 同时 国家应通过财政补贴 减免税收等措施 给予保险公司与投保人一定的政策支 持 以降低保险公司的经营成本 减少 投保人的负担 他还建议 应建立保险 公司与环保机构的协作机制 环保机构 为保险公司提供专业的产品设计 环境 建在海边的石化企业 环境法制建设Environmental Legislation Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1151 环境经济杂志 2 0 0 6 年1 1 月 总第3 5 期 风险评估 环境污染损失评价等咨询服 务 保险公司协助或代理环保机构为投 保人提供风险管理服务 环保专家的呼吁 在 松花江污染 事故 之后 环保专家 北京市政协委 员邱琦提出 我国迫切需要建立和实施 环境污染责任保险制度 对高污染危险 企业 应实行强制性责任保险 这样 因环境污染侵权而导致赔偿责任时 就 可通过保险的渠道将巨额的赔偿金分散 于社会 从而实现损害赔偿的社会化 这既保障了企业的生产经营安全 又有 利于对受害人的及时救济 避免了各种 矛盾冲突及因之而生的社会动荡 我国有关环境污染责任保险的立法现状 虽然我国还没有建立完整的环境 污染责任保险制度 但在一些国内环境 立法和国际环境公约中 还是可以看到 环境污染责任保险的相关规定 1 国内环境立法的相关规定 1 9 8 2 年制定的 海洋环境保护法 第2 8 条对污染保险作了相应规定 即 载运 2 0 0 0 吨以上散装货油的船舶 应 当持有有效的 油污损害民事责任保险 或其他财务保证证书 或 油污损害 民事责任信用证书 或提供其他财务 信用保证 1 9 9 9 年修订的 海洋环境保护法 第6 6 条进一步规定 国家完善并实施船 舶油污损害民事赔偿责任制度 按照船 舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同 承担风险的原则 建立船舶油污保险 油污损害赔偿基金制度 依照 海洋石油勘探开发环境保 护管理条例 1 9 8 3 年 第9 条的规定 从 事海洋石油勘探开发的企业 事业单位 和作业者 应当购买污染损害民事责任 保险或者提供其他财务保证 值得注意的是 我国台湾地区近 年也在探讨建立环境责任保险问题 并 已经形成了 环境损害强制责任保险法 草案 该草案采取了强制保险制度 除 1 2 种列明情形外 保险公司不得拒绝投 保人的投保要求 草案还对投保人的范 围 保险契约的重要事项 可以拒绝承 保的1 2 种情形 保险金请求时效 索赔 基础 免除责任和代位求偿等基本内 容 做了具体规定 2 国际环境公约的规定 1 9 6 0 年订于巴黎的 核能领域第 三者责任公约 规定了强制性的核污染 损害责任保险 第3 条规定 核设施的 经营者应当对遭受核损害的第三者的人 身或者财产损害 承担责任 第1 0 条规 定 为了落实损害赔偿责任 经营者应 当建立并维持保险或者其他财务保证 虽然我国尚未加入该公约 但我国在民 用核设施领域实际上已经采用了类似的 责任保险机制 我国1 9 8 0 年接受了 1 9 6 9 年国际 油污损害民事责任公约 该公约第7 条 明确规定 在缔约国登记的载运2 0 0 0 吨 以上散装货油的船舶所有人必须进行保 险或者作出其他财务保证 事实上 正 是由于该公约的规定 直接推动了我国 海洋油污责任保险制度的建立 中国1 9 9 9 年批准加入的 控制危 险废物和其他废物越境转移巴塞尔公约 的责任和赔偿议定书 1 9 9 2 年 第1 4 条规定 就危险废物越境转移造成的环 境污染损害而言 责任人应当在责任 时限之内 建立并维持保险或者其他财 务保证 环境污染责任保险的初步实践 在2 0 世纪9 0 年代初 我国就由保 险公司和当地环保部门合作推出了污染 责任保险试点 大连是最早开展此项业 务的城市 1 9 9 1 年正式运作 后来 沈 阳 长春和吉林等地也相继开展 总体而言 我国环境污染责任保 险试点情况并不理想 有的城市因无企 业投保 已处于停顿状态 究其原因 一是保险的赔付率过低 而保费却过 高 如大连市1 9 9 1 年至1 9 9 5 年的赔付 率只有 5 7 沈阳市1 9 9 3至 1 9 9 5年 的赔付率为零 远远低于国内其他险种 5 0 左右的赔付率 更是低于国外保险 业7 0 8 0 的赔付率 而环境污染责任 保险费率是按行业划分的 最低费率为 2 2 最高为8 较其它险种只有千 分之几的费率相比 要高出好几倍 在 赔付率很低的情况下 坚持高保险费率 不作调整 就会影响企业投保的积极 性 二是我国的环保法规不够健全 执 法也不严格 对排污者客观上形不成压 力 据权威部门估算 我国由于环境污 染造成的直接经济损失每年达1 2 0 0 亿 而实际赔偿数额却少的可怜 绝大部分 损失由受害者 国家 社会来承担 对 这种 环境违法成本低 守法成本高 的不合理局面 必须通过创新机制 完 善法制 尽快改变 建立中国环境污染 责任保险机制的设想 2 0 0 6年6 月1 5 日 国务院发布了 关于保险业改革发展的若干意见 国 发 2 0 0 6 2 3 号 该意见第五部分以 大力发展责任保险 健全安全生产保 障和突发事件应急机制 为题指出 要 充分发挥保险在防损减灾和灾害事故 处置中的重要作用 将保险纳入灾害事 故防范救助体系 采取市场运作 政策引导 政府推动 立法强制等方式 发展 环境污染责任等保险业务 这一规定必将有助于进一步推动我国环 境污染责任保险制度的建立 国家环保 总局和中国保监会也正在积极探索和推 动中国的环境污染责任保险制度 在此 借鉴国外成熟经验 提出以 下十点建议 Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1152 保险方式 强制保险与自愿保险结合的 模式 强制保险是发展趋势 而且强制 责任保险与自愿责任保险相比 存在以 下优势 1 强制责任保险要求特定人 必须投保 可以避免污染者不予投保或 者保险公司拒绝受理 2 无论是污染 潜在可能性高的企业 还是污染潜在可 能性低的企业 在强制责任保险制度下 一律要求投保 可防止被保险人均是高 危群体而破坏保险架构 3 可以赋予 受害第三者直接请求权 一般的责任保 险并非直接保障受害第三者 所以第三 者没有直接请求保险给付的权利 但因 强制保险的立法目的在于保障受害第三 者以及被保险人 因此强制责任保险通 过立法规定受害人可以在法定保险金额 范围内直接向保险人请求给付保险金 使受害人得以迅速获得理赔 但在我国 企业环境污染责任保 险意识还很薄弱 不少中小企业经济效 益一般 因此 在现行法律框架下还不 具备全面实行强制保险的基础 应由政 府给予积极引导 鼓励企业自愿购买环 境污染责任保险 另一方面 我国近年 来环境污染事故频频发生 无辜受害者 得不到应有赔偿的现象还比较普遍 如 果完全采用自愿保险方式 必将出现受 害者损失得不到赔偿 被损害环境得不 到修复的情况 根据我国国情 在起步 阶段 可以对存在重大环境风险的行业 和企业 通过现行试点 逐步推行强制 责任保险 强制保险的适用对象 主要涉及危险物 质和环境敏感区域 在推行环境污染责任保险的过程 中 其具体对象可以先从环境危害特别 巨大的领域开始 然后逐步扩大 根据 我国环境污染的实际状况及其原因 在 初期阶段可以选择以下一种或者多种对 象 1 使用危险物质作为生产原料 的企业 2 排放有毒污染物或者其他危 险废物的企业 3 位于环境敏感区的排污企业 4 危险废物集中处置场所的经 营管理单位 5 生产具有剧毒特性的危险化 学品 如砒霜 的企业 6 民用核设施的经营单位 关于 危险物质 根据G B l 8 2 1 8 2 0 0 0 重大危险源辨识 等有关标准 危险物质是指 一种物质或若干种物质 的混合物 由于它的化学 物理或毒性 特性 使其具有易导致火灾 爆炸或中 毒的危险 正是由于危险物质具有易 燃 易爆 有毒 有害等危险特性 如 果控制不当 极易发生事故 造成人员 伤亡 财产损失和环境污染 我国 危 险化学品安全管理条例 及其有关配套 规章和标准 我国批准的有关化学品贸 易方面的国际公约 都对常见的危险化 学物质范围做了基本规定 关于 有毒污染物 水污染防治 法 第6 0 条做了专门解释 有毒污染物 是指那些直接或者间接为生物摄入体内 后 导致该生物或者其后代发病 行为 反常 遗传异变 生理机能失常 机体 变形或者死亡的污染物 关于 危险废物 根据我国 固 体废物污染环境防治法 第 8 8 条的规 定 它是指列入国家危险废物名录或者 根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴 别方法认定的具有危险特性的固体废 物 国家环保部门已经先后制定了危险 废物名录和一系列鉴别标准 我国批准 的关于危险废物的 巴塞尔公约 也 列举了主要的危险废物名录 关于 环境敏感区 根据国家环 保总局2 0 0 2 年发布的 建设项目环境 保护分类管理名录 国家环保总局令 第 1 4 号 的明确规定 环境敏感区是 指具有下列特征的区域 一是需特殊 保护地区 国家法律 法规 行政规章 及规划确定或经县级以上人民政府批 准的需要特殊保护的地区 如饮用水 水源保护区 自然保护区 风景名胜 区 生态功能保护区 基本农田保护 区 水土流失重点防治区 森林公园 地质公园 世界遗产地 国家重点文物 保护单位 历史文化保护地等 二是生 态敏感与脆弱区 沙尘暴源区 荒漠中 的绿洲 严重缺水地区 珍稀动植物栖 息地或特殊生态系统 天然林 热带雨 林 红树林 珊瑚礁 鱼虾产卵场 重 要湿地和天然渔场等 三是社会关注 区 人口密集区 文教区 党政机关集 中的办公地点 疗养地 医院等 以及 具有历史 文化 科学 民族意义的保 护地等 保险责任范围 突发性污染责任与渐进 性污染责任相结合 我国环境责任保险处于起步阶段 保险责任的范围不宜过宽 对突发性和 持续性的污染事故提供保险 不仅符合 国际保险业的发展趋势 也适应污染事 故发生现状 我国目前都只把突发性污 染事故造成的民事赔偿责任作为保险标 的 这是因为突发性环境风险一旦发 生 受害人容易发现 损害容易认定 本着先易后难的原则 应当先行发展对 于突发性环境风险的保险 但在实践 中 因污染而造成民事赔偿的不仅仅限 于突发性污染事故 还有逐渐性污染事 故 污染物累积到一定程度 同样会对 第三人造成人身或财产损害 且后者出 现的频率和损失额要比前者大得多 因 此 对持续性的环境污染事故给予保险 也是客观需要 环境法制建设Environmental Legislation Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1153 环境经济杂志 2 0 0 6 年1 1 月 总第3 5 期 责任免除 根据责任保险理论 责任保险最 显著的功能在于填补损害功能 即填补 被保险人的财产和利益所受到的直接损 失与被保险人因为承担赔偿责任而受到 的消极损失 但不是被保险人的一切环 境责任后果都由保险人承担 根据现行 环境法律 主要有三种免责情形 1 不可抗力 如 环境保护法 第4 1 条第 3 款规定 完全由不可抗拒的自然灾害 导致的 经及时采取合理措施 仍然不 能避免造成环境污染损害的 免予承担 责任 2 第三者责任 如 水污染防 治法 第5 5 条第3 款规定 水污染损失 由第三者故意或者过失所引起的 第三 者应当承担责任 不过 这里所指 第 三者 是遭受污染损害者之外的第三 人 3 受害人自身责任 如 水污染 防治法 第5 5 条第4 款规定 水污染损 失由受害者自身的责任所引起的 排污 单位不承担责任 在这些免责情形中 排污单位免 于责任 其保险人也同样免于责任 保险赔付范围 从理论上讲 只要是保险责任范 围之内的损害赔偿都是赔付的范围 即 作为环境污染责任者 依法应对受害者 承担环境污染损害赔偿责任 如果污染 行为者对该环境责任购买了保险 则应 由保险公司承担损害赔偿责任 但是 如何确定环境污染损害的范围 这是实 践中比较棘手的问题之一 1 环境污染损害的界定 环境污染损害 是环境污染行为 给受害者造成的人身伤害 死亡以及财 产损失等后果 如根据我国 海洋环境 保护法 第 9 5条 海洋环境污染损 害 是指直接或者间接地把物质或者 能量引入海洋环境 产生损害海洋生物 资源 危害人体健康 妨害渔业和海上 其他合法活动 损害海水使用素质 减 损环境质量等有害影响 关于环境污染 损害的规定 中国已经批准的两个国际 环境条约的规定值得特别注意 第一是 修正1 9 6 9 年国际油污损 害民事责任公约的1 9 9 2 年议定书 根 据该议定书的规定 污染损害 指 1 油类从船上溢出或排放引起的污染 在该船之外造成的灭失或损害 不论此 种溢出或排放发生于何处 但是 对环 境损害 不包括此种损害的利润损失 的赔偿 应限于已实际采取或将要采取 的合理恢复措施的费用 2 预防措施 的费用及预防措施造成的进一步灭失或 损害 第二是 控制危险废物和其他废 物越境转移巴塞尔公约的责任和赔偿议 定书 1 9 9 2 年 根据该议定书的规 未经处理的生活污水直排江内 Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1154 定 危险废物引起的环境污染造成的 损害 是指 1 生命丧失或人身伤 害 2 财产丧失或损坏 但损害负责 者持有财产的丧失或损坏不在此列 3 直接产生于通过以任何方式使用环 境而获取的经济利益的收入因环境遭到 破坏而告丧失 同时计及可节省的资金 和所涉费用 4 为恢复被破坏的环境 而采取的措施所涉费用 但只限于已实 际采取或拟采取的措施所涉及的费用 其中 恢复措施 是指任何旨在评估 恢复或复原遭受损害或被毁坏的环境构 成部分的合理措施 国内法律可指明何 人有权采取此类措施 5 预防措施所 涉费用 包括此种措施本身所造成的任 何损失或损害 只要此种损害系由受 公约 管制的危险废物和其他废物在 越境转移及处置中因其危险特性而引起 或造成 其中 预防措施 是指任何 人为应付某一事件而采取的 旨在防 止 尽量减少或缓解损失或损害或进行 环境清理的任何合理措施 2 环境污染财产损失的范围 关于环境污染引起的 财产损 失 国家最高司法机关最近发布的有 关司法解释做了明确规定 可资参考 最高人民法院2 0 0 6 年7 月2 1 日公 布的 关于审理环境污染刑事案件具体 应用法律若干问题的解释 第四条规 定 本解释所称 公私财产损失 包 括 污染环境行为直接造成的财产损 毁 污染环境行为直接造成的实际价值 减少 为防止污染扩大而采取的必要 的 合理的措施而发生的费用 为消除 污染而采取的必要的 合理的措施而发 生的费用 最高人民检察院2 0 0 6 年7 月2 6 日 公布的 关于渎职侵权犯罪案件立案标 准的规定 规定 直接经济损失 是 指与行为有直接因果关系而造成的财产 损毁 减少的实际价值 间接经济损 失 是指由直接经济损失引起和牵连 环境法制建设Environmental Legislation Envir nmental Economy Environmental Economy2006 1155 环境经济杂志 2 0 0 6 年1 1 月 总第3 5 期 的其他损失 包括失去的在正常情况下 可以获得的利益和为恢复正常的管理活 动或者挽回所造成的损失所支付的各种 开支 费用等 3 环境污染精神损害问题 环境污染损害是否包括精神损 害 我国过去在侵权法理论上一般不承 认 精神损害 的赔偿 但是 最高人 民法院于 2 0 0 1 年3 月1 0 日正式做出了 关于确定民事侵权精神损害赔偿责任 若干问题的解释 之后 民事侵权赔偿 包括精神损害赔偿已不存争议了 浙江 杭州等地方法院近年在审判环境污染损 害案件的判决书中 也已经出现了赔偿 因环境污染造成的精神损害的实际判 例 4 保险赔付限额 一般而言 责任保险人依照保险 单约定而应当给付的赔偿限额 主要有 四种形式 保险期间的累计最高赔偿限 额 每次事故赔偿限额 每次事故每人 赔偿限额和被保险人的自负额 即保险 赔偿只是损害赔偿制度的补充 赔付金 额最多不得超过保险金额 环境责任保 险的赔付不能够取代环境污染损害的赔 偿 在保险人承担保险赔付限额之外 加害人仍然需要承担不足部分的赔偿责 任 保险费率 保险费率是指单位保险金额应交 付的保险费 环境责任保险应本着 高 风险 高保费 高赔付 低风险 低保 费 低赔付 的原则 在具体厘定保险 费率时应考虑被保险人的风险程度和最 大赔付金额 在环境污染责任保险中 保险费 率的确定是最困难的 这不仅是因为保 险费率的确定需要大量的环境污染侵权 事实作为基础 而且还因为要准确地确 定每个企业污染风险的等级非常困难 针对我国目前的情况 对重点污染区 域 一般污染区域 轻度污染区域的排 污企业实行差别费率 并且针对每个区 域的排污企业的排污程度不同实行可浮 动的保险费率 这样不仅可以照顾到不 同污染区域不同污染程度企业的公平 同时还有利于促使企业不断提高技术水 平 减少污染物的排放 防范事故风险 避免事故发生 保险索赔时效 环境污染事故发生后 其后果具 有潜伏性 累积性等特点 其所引起的 损害一般要在几年或几十年后才会爆 发 这一不确定性往往使保险人对被保 险人发生在保险单有效期内的污染造成 的损害无法把握其未来的赔偿责任 为 平衡保险人和被保险人的利益 促进环 境污染责任保险的健康发