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经济发展论坛工作论文经济发展论坛工作论文 FED Working Papers Series No FC20050077 我国宏观税收负担走势分析与政策选择我国宏观税收负担走势分析与政策选择 闻媛 闻媛 1 我国宏观税收负担走势分析与政策选择 我国宏观税收负担走势分析与政策选择 闻媛闻媛 内容提要 内容提要 美 国 财 经 杂 志 福 布 斯 发 表 的 2005 年 度 的 税 负 痛 苦 指 数 Tax Misery Index 1在财经界引起很大反响 该调查报告称 2005 年全球 52 个国家及地区中 中国内地的税收痛苦指数位居第二 仅次于几乎年年位居榜首 具有着过于慷慨的社会福利制度的法国 基于此 本文首先介绍了我国宏观税收 负担状况 探讨了 20 世纪 80 年代以后我国宏观税收负担率波动的原因 对世界 范围内发达国家和发展中国家间税负水平的差异进行了分析比较 并结合我国国 情提出了我国宏观税收负担的政策选择 关键词 关键词 税收负担 费改税 增值税转型 闻媛 经济学博士 上海交通大学国际与公共事务学院讲师 通讯地址 上海市华山路 1954 号 上海交 通大学 国际与公共事务学院 200030 手机E mail wenyuan3 1 据悉 这一指数是根据公司所得税 个人所得税 雇主社保金 雇员社保金 消费税以及财富税 6 项加 总得出 福布斯 杂志大中华区首席代表范鲁贤在接受记者采访时曾表示 中国的税负指数是以北京为模 板计算的 中国内地高达 160 的指数的由来大致如此 其中 5 个主要税种的法定税率加总 企业所得税 33 个人所得税按照超额累进税率的最高档即边际税率 45 公司缴纳的社保金 44 5 个人缴纳的社保 金 20 5 消费税则取自增值税的税率 17 再加上占据较小比例的财富税 得出指数为 160 见杨文全 福布斯报告称 中国税负 痛苦指数 全球第二 北京青年报 2005 6 5 2 税收负担是指纳税人或负税人因税收而承受的福利损失或经济利益的牺牲 它仅从税收本身来考虑 而不考虑政府对税收收入的利用是否会给纳税人或负税 人带来货币收入或经济福利 税收负担既可以从全体纳税人角度来考察 也可以 从个别纳税人角度来分析 前者称为宏观税收负担 后者称为微观税收负担 作 为微观税负的集中反映和量化组合 宏观税负能比较真实地反映一个国家总体税 收负担的轻重程度 因为税负转嫁的存在可能会引起微观税负的低估或高估 但 并不影响一个国家的宏观税负总量 本文主要对我国的宏观税负进行分析 一 税收负担的计算口径一 税收负担的计算口径 由于现代社会政府收入除了税收以外还有非税收入 因此 有必要从税收 财政和政府三个层面研究分析税收负担问题 小口径的税收负担中的税收是指一 定时期内政府以税的名义取得的收入 中口径的税收负担中的税收是指一定时期 内的预算收入 即财政收入 除税收以外 还包括非税预算收入 如企业收入 基金收入 规费收入和罚没收入等 大口径的税收负担中的税收是指一定时期内 的政府收入 除财政收入外 还包括大量不纳入财政预算管理的预算外收入 以 及既没有纳入预算内 也没有纳入预算外管理的制度外收入 通常 衡量整个国民经济的负担水平 考察企业的负担程度 比较合适的指 标是大口径的宏观税负 因为它能够全面反映政府取得收入的状况 并真实地反 映政府集中财力的程度 因而在西方国家得到广泛采用 但是 在我国 各项预 算外收费分别由不同的政府部门自收自支 自行管理 大量的资金实际上处于财 政控制之外 财政不仅难以进行有效的调剂 也难以控制其使用方向和使用效益 预算外收入尚且如此 更不用说预算外之外的制度外收入了 显然 有相当一部 分预算外收入和制度外收入的取得实际上并不能代表政府的利益取向和收入愿 望 并不能说明政府的财力状况或财政能力 因此 在中国能够用数据计量的税 收负担实际上都是小口径税收负担 二 我国税收负担变化状况二 我国税收负担变化状况 20世纪80年代开始至今 我国税收负担率 国内生产总值税负率 税收 GDP 总体呈先下降后上升的变化趋势 如下图 从 1985 年的 22 7 逐步降至 1996 年的 10 2 然后呈上升趋势直至 2003 年的 17 1 3 我国税收负担率 1985 2003 0 5 10 15 20 25 30 35 1985198719891991199319951997199920012003 年份 GDP增长率 税收增长率 税收负担率 税收 GDP 资料来源 根据各年 中国统计年鉴 中华人民共和国统计局编 中国统 计出版社 相关数据计算而得 一 一 1984 1996 年税收负担率下降原因分析年税收负担率下降原因分析 1 政府职能范围的调整 随着市场经济的发展 政府逐步明确其社会管理者的角色定位 作用领域开 始发生变化 不再直接参与经济建设和进行国有企业的经营管理 而把注意力转 向公共品的提供和生产 随着政府职能的转变 政府财政支出的范围相应缩小 从而为应付支出而取得的收入也相应减少 2 政府政策导向的变化 为理顺收支关系 我国政府进行了若干项重大的制度改革 首先是政府财税 制度改革 1984 年利改税 通过减税让利 扩权放权以扩大企业自主权 增强 企业活力 其次是财务制度改革 通过提高职工工资水平 提高机器设备折旧率 使企业的生产成本能及时在收入中得到补偿 从而在 GDP 的最终分配格局中 国家所占的份额逐渐减少而企业和个人所占的份额明显上升 二 二 1997 2003 年税收负担率上升原因分析年税收负担率上升原因分析 1 经济的快速增长为税收的增长提供了前提和基础 20世纪90年代 我国通过市场经济体制改革 实行对外开放 吸收引进外资 鼓励外贸出口以及根据通货膨胀和经济紧缩的不同情况 分别采取了抑制通货膨 胀的紧缩性政策和缓解经济紧缩的扩张性政策 并取得了预期的效果 加入WTO 以后 根据比较优势原理 通过国际贸易来合理配置资源 不但提升了中国国际 贸易的地位 也拉动了国内生产增长从而带来了GDP的增长 与此同时 国内市 场 尤其是服务领域的国内市场的开放 促使了大量外资涌入 使国外资金 技 术同国内的资源 劳动力 市场有效结合 促进了经济持续稳定发展 1997年至 2003年税收年均增长15 96 而同期GDP年均增长7 86 因此 可以说税收增 长中50 应是GDP增长作用的结果 2 经济结构的调整和经济效益的提高是税收负担率上升的重要原因 在GDP当中 有可税GDP与不可税GDP之分 在可税GDP中 有高税收GDP 与低税收GDP之分 随着我国经济结构的调整 1997年至2003年的GDP构成中 第一产业由19 1 下降为14 6 第二产业和第三产业分别由50 和30 9 上升为 4 52 2 和33 2 2而第二 三产业的GDP税收贡献率远高于第一产业 在第二产 业内部结构调整方面 税收贡献率相对较高的新兴产业 如汽车 计算机 生物 医药 通讯 新材料等得到更快发展 如2003年我国汽车产量增长36 7 其中 轿车产量增长85 3不但带动了增值税同比增长 也带动了消费税和车辆购置 税的高速增长 在第三产业内部则加快了税收贡献率相对较高的服务业的发展 如金融 保险 电讯 信息 咨询等行业 3 税收政策和制度的变动对税收负担率的上升有着不可忽视的影响 1 分税制 1994年分税制改革 主要目的在于提高财政收入占GDP的比 重和中央财政收入占财政总收入的比重 从而从根本上扭转两个比重下降引发的 矛盾 2 清费立税 费改税以后 费改税收入由费用转变为税收 使得在政府 收入不变的情况下 税收收入有所增加 最为典型的是 2001年由于车辆购置附 加费改为车辆购置附加税 当年税收收入增加了254 8亿元 占当年税收收入增 加额2719 87亿元的9 37 4 另外 1998 年强化税收征管 2001 年建成金税工程以及 2002 年新税收征管 法的颁布和实施 都进一步规范了税收征管的工作秩序 也在一定程度上促进了 税收负担率的上升 三 税负水平的国际比较三 税负水平的国际比较 抛开一些国家特殊的非可比因素 世界各国宏观税负水平的差异从大的方面 看 主要表现为发达国家和发展中国家的税负差异 世界上大多数经济发达国家 税收收入总额占 GDP 的比重达 30 以上 发展中国家的宏观税负水平则明显低 于发达国家 平均在 20 以下 一 经济发展水平是形成国家之间税负水平差异的决定性因素 一 经济发展水平是形成国家之间税负水平差异的决定性因素 国家的经济发展水平 通常以人均收入水平 即人均占有的国民生产总值或 人均占有的国民收入表现出来 发达国家经济发展水平高 人均国民收入高 税 收的源泉丰富 国民对税收的负担能力也强 发展中国家经济发展水平低 人均 国民收入低 赖以课税的基础较薄弱 国民的负担能力低 总体税负水平自然低 于发达国家 见下表 据粗略计算 经济发展水平所导致的税负差别大约为 10 个百分点 5 2 中华人民共和国统计局 2004 中国统计年鉴 中国统计出版社 2004 3 国家信息中心中经网 中国行业年度报告 2004 中国经济出版社 2004 4 4 中华人民共和国统计局 2002 中国统计年鉴 中国统计出版社 2002 5 中国泽瑞财税信息网 5 不同经济发展水平国家税收负担率比较 不同经济发展水平国家税收负担率比较 低收入国家 蒙古 1999 印度 1998 巴 基 斯 坦 2000 T GDP 21 74 13 09 12 16 下中等收入 国家 俄罗斯 2000 埃及 1997 伊朗 1999 土耳其 2000 伊朗 1999 泰国 1999 T GDP 32 47 16 57 16 08 21 60 16 08 14 98 上中等收入 国家 匈牙利 1999 波兰 2000 巴西 1998 南非 2000 韩国 1997 墨西哥 1998 T GDP 37 16 34 01 29 70 27 58 17 30 15 15 高收入国家 德国 1998 英国 1998 加拿大 2000 澳 大 利 亚 1999 美国 1999 T GDP 37 25 36 62 36 60 29 54 28 08 资料来源 IMF Government Finance Statistics Yearbook Washington D C International Monetary Fund 2001 二 社会保险税制度的建立对各 国的税收负担产生了一定的影响 二 社会保险税制度的建立对各 国的税收负担产生了一定的影响 如果排除发达国家在社会保险税方面与发展中国家的差距 发达国家与发展 中国家的税负差距也会大大缩小 因为大多数发展中国家没有建立起为市场经济 存在 发展和社会稳定所必需的社会保障制度 没有推行社会保障税或推行了与 社会保障要求极不相称的或不具规模的社会保障税 而发达国家大多建立了全 面 发达的社会保障制度 社会保障受益的享受面大 标准高 要求征收高额的 社会保障税来保证其支出的需要 1989 年 工业化国家平均税负为 31 29 社 会保险税的税负为 8 90 发展中国家平均税负为 18 05 社会保险税的税负 为 1 30 如果不计社会保险税 发展中国家与发达国家税负差距将缩小 7 6 个 百分点 三 税收征管水平的不同也是形成各国税负水平差异的一个重要原因 三 税收征管水平的不同也是形成各国税负水平差异的一个重要原因 发达国家具有现代化的税收征管手段 普遍建立了电子计算机管理系统 同 时 税务征收人员比较高的文化素质以及健全的监督制约机制都使得税收征管效 率大大提高 加之税法宣传的广泛深入 税收法制健全 执法严厉以及齐全的税 务服务网络都使纳税人能主动地亲自或委托专业人员正确填报较为复杂的所得 税纳税申报表 从而以自觉为核心的申报纳税制度得以真正执行 故发达国家的 偷税漏税现象比较少 宏观税负水平相对较高 而发展中国家经济管理水平较低 税收征管手段和技术比较落后 公民的法制意识和纳税意识都比较淡薄 同时 税法宣传力度不够 执法不严 纳税人纳税的主动性 自觉性较低 无法建立自 动申报制度 因此 发展中国家宏观税负水平较低 当然 除以上所提及的以外 各国税制结构的不同和税收优惠政策上的差异 也拉大了发达国家与发展中国家之间税负水平的差距 虽然税收负担水平可随经济的增长而提高 但税负的过重也会影响经济发 展 因为高税负不利于激励人们增加工作 投资和储蓄的积极性 1983 年 前 6 世界银行工业部顾问基思 马斯顿曾采用实证分析方法 揭示出高税收负担是以 牺牲经济增长为代价的 即税收占国内生产总值的比值每增加 1 个百分点 经济 增长率就下降 0 36 个百分点 6 所以 高税负福利国家都普遍遇到社会福利和经 济发展之间的矛盾和冲突 20 世纪 80 年代 受拉弗减税思想的广泛影响 美国 率先在西方国家掀起了税制改革的浪潮 实行 低税率 宽税基 少减免 严征 管 其他国家纷纷效仿 近年来 经济全球化使得国际经济竞争更加激烈 为 了在国际竞争中取得主动地位 西方发达国家纷纷通过税制改革方案 承接上世 纪税制改革浪潮的特征 形成新一轮的世界性减税浪潮 然而 减税并不意味着 减收 因为税收的多少除取决于税率高低外 还受税基宽窄 征管强弱等因素的 影响 有资料显示 西方国家 20 世纪 80 年代开始的税制改革 促进了经济增长 税收总额并未减少 反而不断增加 在所有 OECD 的成员国中 只有荷兰的税 收比率低于 1975 年的水平 只有 3 个国家 墨西哥 英国和美国 的税负比率 保持稳定不变 7 四 我国宏观税收负担政策选择四 我国宏观税收负担政策选择 一 我国宏观税负水平的衡量 一 我国宏观税负水平的衡量 根据以上对各国税收负担的比较分析可知 宏观税收负担由于各国国情的差 别而轻重不一 要判断一个国家税收负担水平的轻 重和适度与否主要是看税收 负担对经济发展 人民生活水平的影响以及税收收入能否满足国家职能的需要 1987 年世界银行的一份调查资料显示 人均 GDP 在 260 美元以下的低收入国家 最佳宏观税负为 13 左右 人均 GDP 在 750 美元左右的国家 最佳宏观税负为 20 左右 人均 GDP 在 2000 美元以上的中等收入国家 最佳宏观税负为 23 人均 GDP 在 10000 美元以上的高收入国家 最佳宏观税负为 30 8 按照 2004 年中国国家统计局公布的数据 2003 年我国 GDP 总值为 121103 8 亿元 按官定 汇率约合 1 4 万亿美元 人均 GDP9371 元 按官定汇率约合 1100 美元 9根据国 际经验 中国的最佳税负应在 20 23 之间 由于国际上通常所说的宏观税负在我国指的是 大口径 税负 即政府收入 总量占 GDP 的比重 不仅要考虑预算内的收入 包括税收及一些规费收入 还 应该考虑预算外收入和制度外收入 据安体富等教授的分析 1995 年我国预算 外收入 制度外收入 社会基金和不在财政收入反映的财政收入退库加上预算内 收入占 GDP 的比重 大约为 25 4 2000 年 经济研究 第 10 期中 孟连 王 晓鲁教授通过数学模型回归推出 我国政府收入已占到 GDP 的 30 以上 更有 学者预测这一指标可能达到 34 34 高培勇 10显然 按国际标准 中国还没 6 参见袁振宇 朱青 何乘才 高培勇 税收经济学 中国人民大学出版社 1995 57 页 7 张文春 税负 变化反映新效率 中国财经报 2004 10 12 8 孙玉栋 我国税收负担水平的走势及其分析 经济学家网 9 世界银行 2004 年世界发展报告显示 按照名义汇率法计算的 2003 年中国 GDP 总值为 14098 亿美元 人 均 GDP1087 美元 按照购买力平价计算的 2003 年中国 GDP 总值为 63538 亿美元 人均 GDP4580 美元 见 联合国官员解读 中国人均 GDP4580 美元怎么来的 TOM 财经网 2004 8 4 10 孙玉栋 我国税收负担水平的走势及其分析 经济学家网 7 有成为高收入国家 而宏观税收负担已经达到了高收入国家的水平 二 我国税收负担政策调整 二 我国税收负担政策调整 1 进一步推进税费改革的进程 我国大量的预算外 制度外收费一直为学术界所诟病 按最保守的估计 各 种游离于预算之外的非规范性政府收入和预算内的规范性财政收入之比 大约为 3 2 国家税务总局科研所的张培森 刘佐研究员以 1996 年为例 认为各项基 金 各种规费 社会保障收入约占 GDP 的 10 各级政府的乱收费 乱集资 乱罚款 乱摊派也占到 GDP 的 10 而当年我国各项税收收入占 GDP 比重为 10 2 11 显然 在我国政府部门的收入体系中 税收的 缺位 与各种收费的 越位 同 时并存 一方面 名目繁多的摊派和收费具有很大的随意性 增加了企业负担 制约了企业的经济发展 另一方面 政府部门收入机制的不规范也必将引发政府 部门行为的不规范 为了减轻企业负担 规范政府行为 税费改革的宗旨在于减 少游离于预算之外的非规范收费 清理整顿行政事业性收费和政府性基金 然而 税费改革并不意味着将所有的 费 都改为 税 因为税有税的内涵和外延 费有 费的地位和作用 两者之间并不能互相替代 对那些具有税收性质且宜于纳入税 内管理的收费项目 可以通过 费改税 的办法 尽可能纳入税收的轨道 或扩大 现有税种的税基 将其并入现行有关税种统一征收 或根据其性质 改设新的税 种另外征收 对那些不宜于纳入税收轨道的收费项目 则可通过 规范费 的办法 按照规范化政府收费的内涵和外延 分别归入 规费 和 使用费 系列 纳入政府 预算 如此 无论是税还是费 都能形成政府可支配财力 真实反映政府的财力 状况 从而能够同西方国家在同一口径下进行横向比较 2 尽快实现增值税转型 1994 年税制改革时 我国实行的是生产型增值税 这在当时对于保持财政 收入稳定 抑制投资膨胀 经济过热起到了积极的作用 然而 生产型增值税沿 用至今 其弊病日益明显地暴露出来 由于生产型的增值税规定对购进的固定资 产中所含税金不予抵扣 加重了企业的负担12 影响了企业投资的积极性 特别 是影响了企业向资本密集型产业及基础产业投资的积极性 从而阻碍了新技术的 采用和经济结构的调整 同时 由于出口产品中固定资产所含税款没有抵扣 会 出现退税不彻底的情况 势必会提高产品价格水平 降低这些产品在国际上的竞 争力 目前关于增值税转型的问题 在理论界和实际部门已基本形成共识 据测算 如果按照 2002 年的数据在全国全面推行增值税由生产型转为消费型 政府收入 将要减少 1400 亿元 但是 增值税转型后 由于消费型增值税能够克服生产型 增值税的弊端 会刺激经济的更快发展 从长远看将会使财政长期增收 2004 年初 增值税转型开始在东三省 8 个行业推出 这是我国新一轮税制改革的重大 11 张木生 你给我合理的税制 我给你廉价又廉政的政府 从税负看经济制度创新 香港中文大学网 站 http www usc cuhk edu hk wkgb asp 12 税率为 17 的生产型增值税相当于 26 的消费型增值税的税率 参见盛洪 寻求更有效的财政政策 经济研究 2000 3 P5 6 8 举措之一 但是如仅在某一些局部的地区 仅就某一些特定的行业进行增值税转 型的话 它的效用是很低的 特别是增值税是一个完整的链条 局部的改革将会 打乱整个税制链条的统一性 而且也带来很多征收管理上的问题 3 规范企业所得税优惠 发展中国家为了吸引外国投资 往往对投向特定地区的外国投资 数额巨大 的外国投资 专门出口产品的外国投资 外商的再投资以及高新技术的外国投资 实行税收优惠政策 采取免税 减税或适用低税率等方式 我国也不例外 目前 我国企业所得税分内外两套 名义税率均为 33 普遍高于西方国家所得税税率 德国为 25 英国 日本 印度等为 30 同时专门针对外商投资企业给予 了大量的优惠待遇 有专家测算 外资企业在中国的实际税率平均只有 11 13 税收优惠的存在 一方面造成政府名义税收收入与实际税收收入之间的巨大缺 口 引起税收负担统计的虚增 另一方面 由于税收优惠没有实际的支出程序 尽管在税收法律 法规中对享受税收优惠的对象 范围 条件和申报审批程序 做了大量详细 严格的规定 但这种支出分散性的特点 无疑会造成在实际操作 中的随意性和宽严失度等问题 更不用说不平等的税收待遇削弱了国内企业的竞 争力 不利于我国经济整体竞争能力的提高 根据 国民待遇 原则和市场经济所 要求的公平竞争环境 我国对内资企业和外商投资企业应在适当降低企业所得税 名义税率水平的同时 规范税收优惠 实行统一的税收制度和税收政策 税收的目