案例分析：化解乡村债务的奇思妙想.doc

案例分析：化解乡村债务的奇思妙想中共富裕县委办公室 刁维东2010年8月20日案例陈述：富裕县是黑龙江省西北部典型的农牧业县份，属省级贫困县。幅员面积4026平方公里，内辖5乡5镇，共有90个行政村，总人口30万。由于历史原因，乡村两级负债累累，严重阻碍了农村经济发展。2008年以前，全县90个行政村中仅有3个村无债务、25个空壳村，负债村占全县行政村的69%，各乡镇平均债务达2590万，各村平均债务达287.8万元，其中绍文乡村均债务1254万元。全县村级债务达2.6亿元。乡村两级债务一直困扰着县域经济的发展，这些债务的债主包括银行、农户和外部单位，有的债务甚至是在计划经济时期遗留下来的，经过几十年的积压，乡村干部换了无数次，加上“驴打滚”的利息，债务越压越多，利息越滚越高，最高的债务都翻了二番，一提起乡村债务，政府感觉头疼，百姓苦不堪言。富裕县委、县政府经过多年探索，大胆实践，组织乡村两级通过减少利息，子女代替还债，农户之间互相转账，粮食直补还债，以资抵债等方式，摸索出了一条化解乡村两级债务的路子，在两年多时间内，共化解乡村债务1.8亿元，占全部债务的69.5%。目前，全县80%的行政村都甩掉了沉重的债务包袱。可以说，富裕县对乡村债务的有效化解，是科学发展观的内在要求，也是保证新农村建设取得实效的重要条件，有利于全面推进农村改革，解决农村生产力与生产关系之间的矛盾；有利于理顺农村经济秩序，消除因债务纠纷引发的不稳定因素；有利于维护农民的长远利益，促进农村持续稳定发展；有利于维护社会诚信，防范道德风险，体现了构建社会主义和谐社会的客观要求。案例思考：富裕县化解乡村债务的难点是什么？案例评述：富裕县的乡村两级债务之所以这么多年才得到有效化解，包括以下难点：一是债务形成原因复杂。一方面上级下达粮食、生猪等征缴任务，农民不能完成，村里为完成任务自行垫付，形成债务达3152万元。一方面搞项目建设形成部分债务。包括建设及维修原111国道，修建讷富、齐富堤防及回水堤，修建农田水利基本设施等工程形成债务1.12亿元。一方面完成普九、计生达标、实施农业项目等各种达标任务形成债务5965万元。一方面兴办集体企业形成部分债务，全县仅93至96年间，因兴办集体企业形成债务2761万元。一方面国家在1997年后实行粮食户交户结制度，村集体收缴提留统筹的难度加大，收缴率逐年下降。村集体被迫垫付大量资金。二是债权债务核实认证难。在化解清理债务过程中，债务认证难度较大，原因在于：一是债务形成的时间跨度大，情况复杂，交叉往来多，以往村级财务管理不规范，扯皮债务较多。二是税费改革前村级存在一些不合理的摊派，有的群众不认账，既无法核销，群众工作又难做。三是村办交通、办电、普九等形成的债务大，债贷产生的高息群众不认账。四是外出务工人员多，签字认证难度大。如界牌村农户欠款共293户，其中就有171户外出打工，平时根本就找不到人。五是少数欠款大户、“钉子户”既不参与核对往来，也不签字。据统计，富裕县村级债权总额10338万元，经核实无法收回的呆死帐达6306万元，占债权总额的61%。三是村级资金来源有限，无力化解。近年来，富裕县的经济来源主要依靠农牧业，财政收入有限，可支配财力小，属于米袋子财政。而村集体资金来源的主要途径是利用村集体现有的土地、草原、机动地、荒坡地等资源发包来实现。全县没有一个村是依靠自主经营或入股经营取得收入，收入结构非常单一。而且债务多是利息较高，使债务越滚越高，偿还难度日趋增大。据统计，富裕县村级债务总额25903万元，其中7616万元债务附带利息。从2004年起，乡镇合作基金会的2000万元贷款已停息挂帐，但国家再贷款一直在计息。从1999年始，国家对抬款复利和高息予以核减，现尚有7616万元抬款本金按金融部门利率计息。四是旧债未清，又添新债。一是兴建“村村通”和新农村建设等公益事业可能形成新债。如“村村通”公路每公里水泥路面，验收合格后，国家补偿一半，村还得自筹一半。使本来就紧张的村级财政变得更加紧张，无疑会使新一轮的债务产生。以上四种原因是导致乡村两级债务难以化解的根本症结，也是困扰两级组织化解债务的难点。一般意义：乡村两级债务繁重，举步为艰，是多数县区存在的共性问题，而成功化解乡村两级债务，也不是富裕县的特有做法，此举是破解城乡二元结构、加快新农建设的有效手段，在全国还有不少的案例。如：吉林省榆树市红星乡两年化解村级债务3000万，就是一个明显的实例。红星乡是榆树市村级债务负担较大的乡，到2004年初，村债总额达2976万元。全乡11个村都有负债，平均每个村负债270万元，全乡人均负债875元，他们在化解村级债务中，探索出了“化债六法”，有效化解了乡村两级债务，目前，该乡共有93.8%的村级债务被化解，11个行政村中10个村成为无债村，4个村有了存款。针对一般情况的乡村两级债务化解，需要：一、挤水减债。我们针对部分村屯财务管理松散，账目不实，不能如实反映财务往来的实际情况，从各乡镇和有关部门抽调财务人员对村级财务认真进行了清理，剔除了虚假债务，挤干了债务水分，重新确认了村级债权、债务。二、清欠还债。清收欠款，是化解村级债务的一条重要途径。我们通过组织乡镇、法院、公安、检察、纪检等部门综合运用行政及法律措施，特别是对在村集体中有欠款的党政机关、企事业干部，加大了清收力度，部分陈欠多年的呆死账得以收回。三、节支偿债。为尽快还清债务，我们根据各村收入情况核定集体支出，保证了村组织的正常运转。同时，各村严格按照政策规定，精简干部人数，合理控制经费，优化了村集体支出结构。四、增收还债。工作中，我们深刻地体会到，村级债务最终必须通过发展集体经济化解。为此，我们积极鼓励村干部发挥带动作用，大力发展经济，增加村级收入。通过实行富民工程，引导农户因地制宜发展特色农业，推进农业产业化经营，增加了村集体和群众收入。在防止新债务出现方面，建议：一、加大财政转移支付力度。目前，国家对村集体的补助额度过低，无法保证村集体工作的正常开展，建议国家根据各地村民收入、人口、土地面积等情况重新核定对村集体的补助额度，将大型村的补助标准提至8万元，中型村的补助标准提至6万元，确保村组织正常运转。对属上级财政负担的开支，应严格按照国家财经制度办理，严禁将各种负担转嫁给村集体。各级部门到农村开展工作，不应增加农村负担。落实到村组的工作，应给予专项经费，避免产生新的债务。二、提供金融支持。村集体为完成各种工作任务，而从个人手中抬款，产生了高额利息，金融部门应严格按国家金融政策对高息债务停止计息，纠正村集体抬款形成的债务。国家在制定金融政策时，应充分考虑农村实际，加大对农村化解债务工作的支持，特别是村集体在银行和信用社的贷款，应停息挂帐，优先偿还本金。三、将村级公益事业纳入国家公共财政范畴。目前村集体无收入来源，无力投入公益事业建设，国家要增加对农村公益事业的投入，改变原有的分配制度，缓解村集体经济压力，杜绝新债发生。四、改革现行项目资金管理办法。国家和有关部门为农村兴办公益事业应充分考虑各地实际情况，对经济基础较差的乡镇、村屯不下硬性匹配指标，不搞层层配套工程，直至最终取消匹配资金。五、加强监管力度。杜绝新债产生是控制乡村债务的关键，要禁止乡镇、村政府以任何名义向金融组织或社会贷款，用来弥补收支缺口，农村基础设施建设和公益事业建设必须有财力保障，量力而行，不能采取垫支手段上项目。要健全村级财务管理制度和“一把手”问责制等相关制度，对于因决策失误、管理不善等问题造成债务反弹的“一把手”，除承担经济责任外，还要给予党政纪处分，实行一票否决制，此外，要把村级财务置于群众的监督之下，发包集体资产与公益事业建设时，鼓励群众参与。同时，严令各村私设小金库