自学考试--公共管理学--名词解释.pdf

绪论绪论 公共性是公共利益的集中体现 也是公共管理的合法性基础 一 管理的基本内涵 1 管理活动 是为实现个人无法达到的目标而有意识地协调人与人以及人与资 源间关系的努力 权威的确立和组织分工成为组织管理活动出现的前提 德鲁克认为管理是一种以 绩效责任为基础的专业职能 包括四层涵义 管理与所有权 地位和武力无关 管理是以知识为基础的专业性工作 管理者成为一个专业管理阶层 管理 的本质和基础是执行任务的责任 德鲁克的管理定义全面反映了在新的技术革命 背景下当代管理活动的基本特征 西蒙指出 管理就是决策 管理活动的三个 基本构成要素 目标 协调和有效性 2 管理思想 是渗透于管理活动之中 并经由管理活动得以反思 提炼进而指 导管理活动的观念和意识 中国古代管理思想在先秦至汉代最为丰富 主要来自于 儒家 道家 法家 仁 是儒家学说的核心 也是其管理思想的基础 道家哲学的最高范畴是 道 道 德经 既有宏观调控 又有微观权术 被称为 君王面南之术 无为成为道家 管理思想的最高原则 法家管理思想的代表人物是韩非 法的执行还得靠 势 西方管理思想的源头可以追溯到古希腊和罗马 古希腊著名哲学家苏格拉底认为 管理技能在公共事务与私人事务之间是相通的 柏拉图在 理想国 中认为每个 人都作为一个人干更多题库可关注众联网校他自己分内的 而不干涉别人分内的 事 亚里士多德在 政治学 中阐述了国家行政管理的思想 并较为系统地分析 了城邦 公民 政体等概念 基本的政体类型有六个 君主政体 僭主政体 贵 族政体 寡头政体 共和政体 平民政体 在约公元前 450 年 古罗马制订了有 名的 十二铜表法 3 管理理论 是对管理活动和管理思想的系统研究与发展 是经过认证的体系 化的思想 近代科学作为一个独立的科学传统 诞生于 16 世纪中叶 事实与逻辑成为科学 研究和科学论证的两块基石 近代物理学之父加利略开创了科学实验同数学相结 合的科学方法论传统 莫尔和培根的国家管理理论 洛克的政府管理理论 卢梭的契约管理论 斯密的 分工理论 欧文的人事管理理论 巴贝奇的操作管理理论 尤尔的管理教育理论 麦卡勒姆的管理原则 4 管理科学 是依据特定的规范和原则将各种管理理论有机整合起来而形成的 理论和方法体系 管理作为一个系统化的学科 其开端可以追溯到 1886 年美国机械工程师协会会 议 科学管理之父泰勒的 科学管理原理 1911 年出版标志着管理科学的诞生 管理科学的产生有三个重要条件 工业革命所创造的现代工厂制度 经济学 的诞生和发展 科学的原则 精神和方法向社会各个领域广泛渗透 管理科学 的发展历史可以划分为三个阶段 从 19 世未 20 世初到 20 世 30 年初 以泰勒 和法约尔理论为代表的科学管理阶段 突出特征是沿用经济学关于人性的假设 关心任务 追求效率 侧重于更多题库可关注众联网校以人与资源特别是人与机 器最佳匹配为实现效率的手段 从 20 世 30 年至 60 年 以梅奥的人际关系理 论为代表的人际关系和和为科学理论阶段 突出特征是建立社会人假设 关心人 追求效率 侧重于以人与人之间的关系和谐为实现效率的手段 20 世 60 年到 今的当代管理理论阶段 以技术革命带来的后工业化为背景 融入经济人和社会 人形成综合性的管理人假设 关心人又关心任务 追求效率更强调效益 二 管理科学的基本假设 根据管理活动的内涵和性质 当代管理科学的基 本假设主要有四个 1 关于人性的假设 2 关于管理目标是追求效率与效益 相统一的假设 效率是中立的 价值无涉的概念 效益总是针对特定组织的 特定目标 3 关于管理是以 看得见的手 和 看不见的手 相结合来协 调分工的假设 管理的本质在于协调 而协调的前提是分工 分工包括两大 类 组织分工和社会分工 社会分工最为有效的协调机制是市场 斯密 看 不见的手 组织分工最为有效的协调机制是命令 钱德勒 看得见的手 4 关于管理方法的综合性假设 经济学 数学和行为科学被称为管理科学 的三大学科基础 三 公共部门 公共性与公共管理 私人部门管理的突出特征表现在三个方 面 目标明确 协调过程中的效率优位 组织有效性度量相对容易 公共部 门区别于私人部门的一个本质特征是公共性 公共管理具有鲜明的特征 公共管理活动的目标是多元的 公共管理活动是以公共性和公共利益为其 合法性基础 以公民更多题库可关注众联网校参与为其出发点 公共管理 活动的有效性很难测度 四 公共管理学的体系结构 广义的公共管理学以公共部门的组织管理活动 为研究对象 狭义公共管理学以公共组织内部管理活动为研究对象 狭义公 共管理学的研究内容包括 公共组织的角色 公共部门组织战略管理 公共 组织资源管理 公共组织行为管理 公共组织绩效管理 第一章第一章 公共行政范式公共行政范式 范式是著名科学史与科学哲学家库恩在豪放刻画科学发燕尾服模式时引入 的概念 公共行政范式产生于 19 世纪未 20 世纪初 新公共管理范式产生于 20 世纪 70 年代未 80 年代初 一 公共行政范式诞生的历史背景 促使全世界走向工业化起过最大作用的 两个人是 瓦特和斯密 市场制度 和 工厂制度 作为两种资源的配置 方式就成为工业化社会占主导地位的经济制度形式 1893 年美国以 文官法 为标志的新型的行政体系开始建立起来 文官法 的主要内容包括四个方 面 按照职务分类 为所有申请公职者举行竞争性考试 任命考试成绩 最高者担任公职 在正式任命前插入一个试用期 按照某些州和其他某 些重要地区的人口比例分配 公共行政范式于 1887 年以美国著名政治学和 行政学家威尔逊发表的 行政学之研究 为标志诞生了 促成公共行政范式 产生的背景因素主要包括四个方面 1 私人部门和市民社会对效率的普遍 追求 推动力量 2 公共部门及政府组织管理的改革 直接动因 3 私人 部门的科学管理运动更多题库可关注众联网校及对管理活动的系统化 科学 化研究 方法论支撑 4 政治学 行政法学和官房学是思想渊源和理论基 础 二 公共行政范式的理论基础 1 政治与行政二分 威尔逊和古德诺 威尔 逊被称为 行政学之父 威尔逊和古德诺的 政治与行政二分 为公共行 政范式奠定了理论基础 其内涵主要包括四个方面 政府由 政治 与 行 政 两种过程构成 行政研究应当建立在管理的基础上 行政 的科 学研究可遵循物理学的普遍原则 运用行政科学可以增进政府管理的效 率 2 科层制理论 韦伯 韦伯是德国著名社会学家 政治学家 经济学 家 被称为 组织理论之父 韦伯界定了三种纯粹形式的权力 合理 合法权力 传统型权力 魅力型权力 韦伯认为合理 合法的权力才是 科层制组织的基础 立基于合理 合法的权力之上的科层制组织应按照 6 项 原则来构建和动作 知识性原则 职业化原则 非人格化原则 法定管辖范 围原则 公职等级制和权力等级化原则 执行能力原则 三 公共行政范式的方法来源 1 科学管理 泰勒和法约尔 泰勒在强调科 学管理效率观时 始终坚持科学管理是以利益的一致性为基础的 它的四个 基本原则是 建立一种严格的科学 科学地挑选工人 工人的科学教 育和培训 管理部门和工人之间友好合作 2 人际关系学派 梅奥 梅 奥出版了两部代表性的著作 工业文明的社会问题 和 工业文明的政治问 题 人际关系理论主要包括三条原理 工人是 社会人 企业中有 正 式组织 外还存在 非正式组织 通过对工人满足度的提高来激励工人 的士气 达到提高组织效率的目的 四 公共行政范式的基本特征 公共行政范式主要有四个基本特征 1 行政 活动的科学化 方法论原则具体包括三方面的内容 科学方可以被应用于 行政研究 科学可以更多题库可关注众联网校制定行动指南 行动指南 将改进组织的效率 2 作为一种价值观的效率 3 严格的等级制组织模式 严格的等级制是韦伯科层制组织的基本要求 4 常任的 中立的和无个性 特征的公务员 五 公共行政范式存在的问题 公共行政范式存在的主要问题包括 1 政治 的逆向控制问题 2 科层制组织的低效率问题 造成低效率现象的原因有 三 科层制行政组织有不断自我膨胀的内驱力 科层制组织中的行政公 务员乃至行政部门有通过知识保密来获得和保持权力的激励 严格等级制 的科层制组织中不可避免地会出现 彼德现象 3 科层制组织限制自由问 题 第二章第二章 新公共管理运动新公共管理运动 一 新公共管理运动的兴起 新公共管理运动的主要观点包括 注重管理 绩效评估和效率 将科层制组织划分公共服务代理化 利用准市场化和 合同外包来促进竞争 在政府部门引入竞争机制 消减成本 明确产出 目标 合同期限 货币激励和自主管理的公共管理风格 强调产出控制 新 公共行政 的理论观点主要包括 主张社会正义和社会公平 主张改革 的 入世的 与实际过程相关的公共行政理论 主张构建新型的政府组织 形态 主张突出政府更多题库可关注众联网校行政管理的 公共 性质 主张 民主行政 并以此作为 新公共行政 的学术识别系统 民主行 政的核心价值观在于尊重人民主权和意愿 实现社会正义和社会公平 反对 滥用权力和行政无能 二 英国的新公共管理运动 开始于 1979 年撒切尔内阁 其最直接最明显的 动因就是 财政和经济需要 减少预算赤字 消减公共部门 提高公共服务 效率和质量成为英国新公共管理运动的主要推动力量 英国新公共管理运动 经历四个阶段 1 引进私人部门管理技术阶段 1979 1982 开始于 1979 年 5 月撒切尔内阁设立并实施的芮纳调查和评估项目 主要是为了减少公共 开支 节约行政费用 是典型的财政和经济驱动型改革 改革对象主要是政 府内部管理模式和方法 3E 标准 节约 效率和效益 2 公共服务私有化 阶段 1983 1987 开始于 1983 年英国全国审计体系的创立 目的是为了 提高各级政府及其行政管理人员的财政管理能力 第二阶段改革的核心主题 是公共部门私有化 公共部门私有化的目的在于压缩政府规模 缩小政府活 动范围 从而根本解决公共部门和公共服务效率低下问题 3 公共服务代 理化阶段 1988 1996 开始于 1988 年 提高政府管理 下一步 报告的 出版 报告提出一个政府机构和职能改革的全新架构由两部分组成 是负 责政策制订的核心政府更多题库可关注众联网校部门 是负责政策实施的 代理机构 1992 年梅杰内阁颁布了 公民宪章 核心目标是提升公共服务 质量 公民宪章 列出 6 项公共服务原则包括 公布明确的标准 公 布服务运作的全面和准确信息 用户选择和咨询 优质服务 有效纠 偏 确保效率和经济 4 公共和私人部门伙伴关系阶段 1997 至今 始 于工党内阁 推行公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合 三 美国的新公共管理运动 经历二个阶段 1 里根政府的意识形态重塑 1981 1988 里根是美国 保守主义 或 新自由主义 的代言人 里根 政府的政策框架由两部分组成 一是作为其核心价值观或意识形态的保守主 义或新自由主义 二是对内的经济和行政改革计划以及对外的军事 意识形 态和经济竞争战略 里根政府的文化价值观是 市场至上 个人自由 政府 最小化和社会最大化 具体的政策措施包括 减税 通胀控制 预算平衡和 引进私人部门管理技术实施行政系统改革 2 克林顿政府的行政系统重塑 1993 2000 克林顿政府所面对的内外环境特征用三个词概括 信息时代 预算赤字和信任危机 克林顿政府的行政系统重塑运动主要体现在其 国家 绩效评估 项目中 国家绩效评估 项目内含四个重要的前提假设 在 管理的激励和过程方面 联邦政府和私人部门本质上是一致的 联邦政府 机构应该被视作只有在竞争性市场环境中才能发挥出最佳功能的具有企业 家精神的实体 政府更多题库可关注众联网校规模是被雇佣的全职公务员 数量的函数 因此 减少公务员数量也就缩减了政府规模 联邦机构管理 应该受制于预算优先序列 里根更偏重于宏观的 外在的 意识形态导向的 改革 克林顿更强调微观的 内在的 行政操作导向的改革 四 新公共管理运动的特征 OECD 报告的 8 特征 权力转移 提高柔性 确保绩效 控制和说明义务 发展竞争和选择 提供响应式服务 提升人力资源管理 优化信息管理 提高管理质量 加强政府的调节 职能 英国胡德的 7 特征 推行职业化管理 标准化和绩效测量 产 出控制 权力分散化 竞争 引入私人部门管理技术 节约和效率 奥斯本和盖布勒的 10 大原则 掌舵 授权 竞争机制注入服务中 改变照章办事 注重效果 满足顾客需要 有收益 预防 从 等级制到参与和协作 通过市场力量进行变革 第三章第三章 新公共管理范式新公共管理范式 一 新公共管理范式的理论基础 新公共管理范式的理论基础主要来自经济 学的两个分支学科 一是新政治经济学 其代表性理论是仅仅公共选择理论 二是新制度经济学 其代表性理论包括 委托 代理理论 交易费用理论 产权理论 演化理论 1 公共选择理论 作为一个独立研究领域正式发端 于 1957 年布坎南和特纳在弗吉尼亚大学创办的 托马斯 杰斐逊中心 其 目标是促进 以个人自由为基础的社会秩序 公共选择理论对政治市场上 的决策进行分析的基本思路是 作出与一般经济学相同的行为假设 通 常把偏好显示过程描述为类似于市场 提出与传统价格理论相同的问题 公共选择政府采用的分析工具和方法来自于经济学 公共选择理论可以区分 出两个主要研究领域 关于宪政的经济学理论 和 政治制度理论 公共 选择理论在政治制度理论中又发展起三个更具体的理论 投票规则理论 代 表和选举竞争理论 官僚政治理论 2 委托 代理理论 其早期代表人物 是詹森和麦克林 3 交易费用理论 威廉姆森最早把新制度经济学定义为 交易费用更多题库可关注众联网校经济学 交易费用分析有两个基本行为假 定 有限理性和机会主义 交易费用分析运用不确定性 交易重复出现的频 率和资产专用性三个维度来具体分析不同的组织或市场交易 资产的专用性 可区分为三类 地理区位的专用性 人力资产的专用性 物理资产的专用性 在产易费用分析中 资产专用性是一个非常重要的分析维度 科斯定理 最早版本是由诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒表述的 二 新公共管理范式的方法来源 当代管理理论赖以出现的历史背景主要包 括三个方面 以信息技术为基础的新一轮技术革命和产业革命 日益加 剧的全球范围的竞争和经济全球化 工作性质和劳动力构成的双重变化 德鲁克将一个组织中的管理区分为三个层次 对整个组织进行管理 对 管理人员和技术人员进行管理 对工人及工作进行管理 第一层次对整个 组织进行管理中 德鲁克强调了战略管理和创新管理 创新概念是由著名经 济学家熊彼特最早引入经济系统的 他认为创新是经济发展的持续动力源 泉 技术创新和组织创新是企业创新的两类基本形式 技术创新是形成企业 物质生产能力的直接因素 第二层次对知识工作和知识工作者的管理 德鲁 克提出了目标管理更多题库可关注众联网校理论和方法 目标管理是指组织 的最高领导层根据组织面临的形式和社会需要 制定出一定时期内组织经营 活动所要达到的总目标 然后层层分解和落实 要求下属各部门主管人员以 至每一个员工根据上级制定的目标和保证措施 形成一个目标体系 并把目 标完成情况作为各部门或个人考核的依据 目标管理包括三大要素 确立 简洁明了 可以传达的目标 由要在目标管理体系下工作的人参与目标制 定工作 根据结果对履行职责的情况进行评估 麦格雷戈将传统管理理论 中有关人与工作关系的假定命名为 X 理论 包括 一般人有不喜欢工作的 本性 须加以强迫 控制 指挥并以惩罚相威胁 宁愿受指挥 逃避责 任 没有进取心 安全感重于一切 将他自己提出的适应当代管理发展需要 的新型人与工作关系的假定命名为 Y 理论 包括 用体力和脑力自然的工 作 并不是天生不喜欢工作 外来的控制 惩罚及威胁并不是实现组织目 标的惟一方法 对更多题库可关注众联网校于自己参与制定的目标能够实现 自我指挥和控制 人们看重自我实现的需要得到满足 恰当条件下能接 受责任 会追求责任 多数人都具有解决问题的想像力和创造力 人的 智慧潜能只是得到了部分发挥 Y 理论更强调个人目标与组织目标的整合 赫茨伯格的理论被称为 双因素理论或激励 保健理论 保健因素包括 监 督 人际关系 具体工作条件 工资 公司政策及管理方法 工作安全 激 励因素包括 成就感 成绩得到承认 挑战性工作 增加工作责任 成长和 发展机会 三 新公共管理范式的基本特征 在公共服务中引入市场竞争是提高公共服 务质量和效率的关键 新公共管理运动中的 3E 标准 节约 效率和效益 在网络中 治理成为核心问题 好的治理包括四个要素 合法性 能力 说 明义务 尊重法律和保护人权 新公共管理范式的基本特征主要体现在两个 方面 1 外在表现形式上的特征 研究对象由政府行政机关扩大到其他 非政府组织的公共机构及私人部门的公共方面 由内部取向向外部取向转 变 由重机构 过程和程序转向重项目 结果和绩效 使得公共管理的政治 环境 战略管理 绩效评估 公共责任制等成为新公共管理范式的核心主题 更具有跨学科 综合性的特点 既是实证的 又是规范的 建立在实践 基础上 更具现实性 2 内在研究内容上的特征 强调结果的实现和管 理者的明确的个人责任 探索如何打破科层制的刚性 使公共组织及管理 更具柔性 灵活性和响应性 更注重研究公共组织绩效目标的设计和管理 及依据绩效指标对工作任务完成情况的测量 强调作为公共管理者的公务 员直接面向 顾客 承更多题库可关注众联网校担说明义务 向作为 顾客 的公民负责 探索政府职能接受市场检验的途经和方式 寻找政府介入社 会和经济的非科层制手段 研究如何通过私有化 合同外包等方式来减少 政府规模 缩小政府活动范围 四 关于新公共管理范式的争论 目前关于新公共管理范式的争论主要集中 在以下四个方面 1 经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适 该 争论与批评主要体现在三个方面 经济学的人性假设过于狭窄 忽略了人 的社会性 公共服务中的 服务提供者 消费者 比市场中的消费者面临更 复杂的交易 更多的强调以市场为基础和公共部门私有化 这些行政改革 措施被认为是鼓励政府放弃公共服务职能 逃避公共责任 破坏了政府与公 民社会的关系 背离了民主社会的基本保价值 2 私人部门的管理方法和 技术是否能适用于公共部门 批评主要集中于两个方面 管理主义倾向致 力于塑造 企业型政府 全面引进私人部门的价值 文化 结构 流程和 技术 抹杀了私人部门与公共部门两种不同类型组织的差别 很难像私人组 织形成明确 有限的目更多题库可关注众联网校标以及目标间清楚固定的优 先序列 而且管理过程和行为结果很难测定 严重制约了私人部门管理原则 方法及模式在公共部门管理中的运用 顾客至上 原则是私人部门一切 管理活动的出发点和最高宗旨 但引入公共部门中却困难 因公民在民主治 理中的角色比较复杂 将政府服务对象比作顾客无法全面体现公民的角色 政府仅满足公民合法的期待 抑制公民的某些需求 才能保证公共利益的存 在 3 公共部门管理的政治化倾向是否重蹈 19 世纪的覆辙 4 公共责任 与管理责任是否一致 它们能否在新公共管理范式下保持平衡 第四章第四章 政府与公共管理政府与公共管理 一 政府及其性质 狭义政府指国家行政机关 其权力是通过法律规定以及 在法律规定之下的政府内部授权而获得的 通常表现为以机关的名义向社会 发布涉及其管辖领域和业务范围的行政性政策规定 并依据法律和行政性政 策规定对自身以及所辖更多题库可关注众联网校范围进行管理或治理 代替 国家行使它所掌握的最高的强制性的权威的团体称作政府 国家的意志体现 在法律之中 行政国家 作为一个学术概念是由沃尔多提出来的 它所指 的首先是一种国家公共行政职能现象 其次是一种国家公共权力现象 也是 一种公共事务管理现象 政府赖以成立的基础在于相互了联系的两方面 一 是民意或称为公民意见 二是国家公共权力或称政治权力 国家公共权力来 源于民意 不断搜索限制政府权力运用的方式 方法的进程主要体现在三个 方面 要给政府公共权力的武力后盾加以制度和程序的 枷锁 不断 寻求以权力制约权力的制度和文化途径 致力于公民意见得以充分表达并 有效降低表达成本的技术创新和制度创新过程 政府组织具有的特性 政治 性 强制性和普遍成员资格 二 政府介入经济社会发展的基本手段 政府所承担的职能主要包括两大类 政治职能和经济社会职能 在新公共管理运动中 关于政府职能争论的焦点 主要集中于政府的经济社会职能 政府影响经济社会发展的工具有四大类 1 供应 政府通过财政预算提供商品和服务 供应的对象是公共产品 公 共产品有两个基本特征 非竞争性和非排他性 政府供应的公共产品有四类 国防 教育 部分社会基础设施和部分社会福利计划 国防是最为典型的公 共产品 政府的供应手段有三方面 配置 分配和稳定 2 补贴 政府通 过这种方式来资助私人经济领域的某些个人或组织 生产政府需要的商品和 服务 补贴的对象是私更多题库可关注众联网校人产品 政府补贴手段具有 双重功能 补贴可以直接影响特定产品和服务的供给 实现政府对特定经 济资源的配置过程的干预功能 以及维持特定产品和服务供给过程的连续 稳定功能 政府可以通过补贴 直接影响私人部门组织内部的管理活动 实现政府对私人组织的监督和控制功能 3 生产 政府直接生产在市场上 出售的商品和服务 生产针的是私人产品 政企不分是公共企业的主要管理 特征 4 管制 政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某种活动 管制针对的主要是经济和社会生活中所普遍存在的信息不对称问题和外部 性问题 管制可区分为 经济管制和社会管制 三 政府与经济社会发展 一个简要的历史考察 18 世纪中下叶至今 是人 们对政府与经济社会发展之间的关系所进行的最为全面的探索时期 可以分 为三个阶段 1 自由放任阶段 18 世中下叶至 19 世未 产业革命和自由市 场经济的崛起终结了重商主义时代 开启了 自由放任 的经济社会发展的 新时期 新时期的代言人是斯密和杰斐逊 斯密确立了自由放任时期的经济 原则 杰斐逊确立了政治原则 斯密为政府预留了三项任务 国家防卫 设 立法律体系 建设公用设施 1776 年 斯密出版 国富论 杰斐逊 独立宣 言 2 福利国家阶段 19 世未 20 世初至 20 世 70 年未 最早的福利国家 出现于俾斯麦统治下的新建立的德意志帝国 20 世纪初英国开始了福利国家 进程 主要表现在 1908 年通过的养老金法 非捐助性质 和 1911 年通过的 国民保险法 捐助性质 1936 年凯恩斯出版了凯恩斯主义的理论奠基之作 就业 利息和货币通论 20 世纪 30 70 年代被称为 凯恩斯时代 也 被称为 战后繁荣之父 3 新公共管理阶段 20 世 70 年未 80 年初至今 福利国家的种种弊端集中表现为 经济滞胀 财政危机 政府低效率 四 新公共管理范式下的政府职能 布坎南给出一个三层次的政府职能刻画 执行现行法律的那些行动 包括现行法律范围内的集体行动的那些活 动 包括改变法律本更多题库可关注众联网校身和现行成套法律规定的那 些活动 世界银行在 1997 年世界发展报告中指出政府的核心使命包括五项 最基本的责任 确定法律基础 保持一个未被破坏的政策环境 投资 于基本的社会服务和社会基础设施 保护弱势群体 保护环境 保护 弱势群体 是政府维护社会公正的基本职责 哈耶克给出了政府履行职能时 所应遵行的四条规则 政府在实施职责时应当根据规则行事 且所遵循的 规则应当与每个公民所遵循的规则相同 政府对任何一项特定服务都不得 享有垄断权 政府履责时不得干扰人们所从事的远比政府实施的活动复杂 的自生自发的社会活动 政府应当适用于人人的规则去筹集财力 第五章第五章 公共管理与环境公共管理与环境 环境是公共组织赖以成立的前提 也是公共管理活动得以发生的背景 组织 对环境的依赖性和环境的不确定性程度两者共同决定了组织的结构类型和 行为模式 一 公共组织的环境及其构成 公共组织的环境区分为两个层次 组织间网 络和一般环境或宏观环境 组织间网络所构成的小环境称为 特殊环境或具 体环境或微观环境 1 组织间网络 组织间网络由 供应者 顾客 伙伴 工会 竞争者 特殊利益集团 管制机构组成 工会是组织间网络中一支重 要而不容忽视的力量 公民及其团体永远是国家和政府组织的合法性的最终 来源 在公共组织间网络中 公共组织的结构和行为具有更高的开放性和透 明性 2 一般环境 一般环境区分为 经济因素 政治因素 社会因素 技术因素 自然环境因素五大类因素 在经济因素中对公共组织影响较大的 主要包括 国民经济发展状况 经济结构状况 资本的可获得性 劳动力的可获得性 能源供应状况 政治因素涉及一个国家的 社会制度 法律框架 政治结构 党派关系 政府的政策倾向及公众的政治倾向 社会 因素涉及的内容和范围包括 一国或地区的语言 文字 教育水平 宗教信 仰 社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度 如消费习惯 工作 态度和人口数量及结构的变化 技术因素是最为活跃 变化最快的因素 是 影响范围最为广泛深入的因素 自然环境因素是由全部自然的 物质的背景 所构成的因素 包括 资源因素 地理因素 地质因素 气候因素 生态因 素 任何组织的生存最终都要以自然环境因素为基础 国际化或全球化作为 一个重要因素纳入一般环境中进行分析 二 环境不确定性与公共组织响应 不确定性是指人们既无从把握环境的规 律 又没有关于环境未来更多题库可关注众联网校变化可能性的概率知识 这种既不属于确定性 又不属于风险性的环境 也就是不确定性环境 环境 区分为确定性 风险和不确定性三类 把握环境的不确定性程度就成为公共 组织对环境变化作出在效响应的重要前提 一般从两个维度来分析环境的不 确定性 即变化程度和复杂程度 奥斯本和盖布勒指出人有三种类型 那些 使事情发生的人 那些注视事情发生的人和那些不知道他们碰上什么的人 为了提升响应性 公共组织应该致力于 战略规划 柔性结构设计和组织学 习 组织学习包括三种类型 单环学习 双环学习和再学习 三 利益集团 政策团体及其作用 利益集团是指一种独立于政府之外 但 又与政府具有紧密联系 并企图影响公共政策的较为稳定的组织或组织的联 合体 政策团体的核心组成部分是利益集团 利益集团与政策团体的作用主 要体现在两个方面 从其成员角度看 可以为其成员与政府之间建立起 有效沟通的渠道 使其成员的声音能够得到倾听 使他们向国家或政府提出 的要求具有合法性 更多题库可关注众联网校在现代民主社会发挥着促进政 府与公民沟通 赋予 公共性 以实际含义的重要功能 从政府角度看 利益集团已成为一种更加开放的新型 政治制度 的不可分割的组成部分 或者说成为政府的一个潜在竞争者 扮演着政府面向市民社会和市场获取信 息 调节利益关系的重要角色 利益集团的两个最为重要的优势在于 能够 提供技术咨询和给政府的有效执行提供帮助 第六章第六章 公共组织战略管理公共组织战略管理 战略管理的本质是未雨绸缪 而未雨绸缪的前提在于知己知彼 战略分析的 关键是实现内部条件与外部环境的匹配 一 私人部门战略与战略管理 环境的不确定性强化着组织战略管理的重要 性 战略思想的演变经历了四个阶段 20 世初到 40 年未基本财务规划阶 段 特征 通过努力做到与预算相符 寻求更好的运营控制 20 世 50 年 以预测为基础的长期规划阶段 特点 通过预测下一年度以后的情况 寻求 更有效的成长规划 20 世 60 年和 70 年外部导向型的战略规划阶段 特征 通过战略性思考 寻求对市场和竞争作出更快反应 又可区分为两个子阶段 20 世 60 年强调事业部或经营战略规划阶段 20 世 70 年强调公司战略规 划阶段 20 世 80 年以来战略管理阶段 特征 管理所有资源 寻求竞争 优势 取得未来的成功 企更多题库可关注众联网校业高层管理者在实施全 过程的战略管理过程中 要综合考虑三类或三个层次的战略及其组合关系 三类战略是 公司战略 经营战略和职能战略 作为一个动态过程的战略管 理包括四个组成部分 确定组织使命和主要目标 分析组织外部竞争环 境及内部经营环境 选择能使组织的优势和劣势与外部环境的机会与威胁 相协调的业务与战略 通过资源规划 组织结构 评估系统和控制系统的 设计来执行选定的战略以及根据战略执行情况进行适当的调整 4 个部分相 互联系所构成的战略管理过程可以划分为两个阶段 战略形成阶段 内容 主要包括 分析组织的外部环境和内部条件并以此为基础选择适宜的战略 战略实施阶段 内容主要包括 组织资源规划 组织结构 评估系统和控 制系统以及反馈机制的设计 战略管理过程模式更像是 10 大学派中设计学 派的观点 二 私人部门战略分析框架 在私人部门战略管理过程中 最关键的环节就 是在形成战略阶段如何把握外部环境和内部条件 这种对外部环境和内部条 件的预先把握也称为战略分析 是战略制定与选择乃至实施 评估与控制的 基础 也是战略管理更多题库可关注众联网校的核心组成部分 一个著名的 综合战略分析框架是安德鲁斯提出的 该分析框架被称为 SWOT 分析方法 S 是指组织内部的优势 W 是指组织内部的劣势 O 是指组织外部环境中存 在的机会 T 是指组织外部环境中存在的威胁 判断组织内部的优势和劣势 有两项标准 一是单项的优势和劣势 二是综合的优势与劣势 1 外部环 境分析 OT 可以区分为两个层面 一般环境和特殊环境 组织间网络 产业结构分析框架是由波特提出的 波特刻画出产业中的五种竞争力量 水 平 竞争是产业内部现存的 竞争者 潜在的进入者和 替代品生产者 垂直关系是 供应商的讨价还价能力和 购买者的讨价还价能力 2 内部 条件分析 SW 企业组织的内部条件主要是指企业所拥有的资源和能力 物质资源包括 有形的厂房 设备 土地 库存等及无形的声誉 商标 版 权 专利等 人力资源包括 企业个体员工的教育 经验 判断 面对风险 的态度及与企业相关的个人才能 组织资源包括 历史 关系 信任 文化 及正式的权力结构 控制系统和激励模式 企业能力是指以整合的方式 通 过组织活动过程来配置资源以实现预期目标的活动 企业能力是以信息处理 为基础的资源运用和操作过程 根据雷纳德 巴特的观点 企业能力由四个 维度构成 员工的知识和技能的运用维度 技术系统操作维度 管理 系统操作维度 企业价值观和行为规范运用维度 正式和非正式规则的集 合就构成组织惯例 组织惯例是联结企业资源和能力的桥梁 企业的资源 能力和惯例是相互依存 不可分割的 答 首先 资源要转化为赢得竞争优 势的产品和服务 必须经过操作过程 而资源操作又离不开规则 其次 规 则是演化的产物 其合法性和意义不仅来自于个体间的默认和共识 而且其 有效性最终要接受操作实践的检验 第三 作为规则的惯例和作为操作的能 力又总是受到资源存量更多题库可关注众联网校的制约 操作资源的能力是 先前已经存在的资源存量丰富性的函数 战略分析的关键是实现内部条件与 外部环境的匹配 三 公共组织战略的特殊性 公共组织与私人组织的本质区别在于 收益和 损失是公共的还是个人的 以及组织作为为社会而不是为某些个人服务的机 构的程度 公共组织与私人组织的差异可以通过环境 交易和程序三个方面 体现出来 四 公共组织战略管理的过程模式 一个典型的公共组织战略管理模式是由 奥斯本和盖布勒给出的 模式包括 8 个阶段或基本步骤 内部和外部状况 的分析 组织面对的关键问题的判断或鉴别 组织基本任务的确定 组织的基本目标的表达 愿景的建立 实现愿景和目标的战略形成 战略的时间表的形成 结果的估量和评价 新公共管理运动之初就将战略 管理思想引入公共部门的是奥尔森和伊迪认为 公共组织战略管理过程包含 5 个基本要素 综合任务和目标的描述 环境监测与分析 组织内部 的概况和可供挖掘的资源 战略的制定 评价和选择 战略计划的动作 与控制 布莱森设计的公共组织战略管理规划过程模式包括 8 个阶段 开 始制定战略过程并取得一致意见 明确组织权限 阐明组织任务和价值 对外界环境进行评价 对组织内部状况进行评价 确定组织面对的战 略性问题 制定战略 处理问题 制定有效的 未来的组织蓝图 一个 更全面更能体现公共组织战略特殊性的公共组织战略管理过程模式是由特 纳和巴可夫给出的模式包括 6 个阶段 历史背景 包括趋势和重大事件 方向 理想 形势评估 包括优势 劣势 机会 威胁 战略议题和 张力议程 备选战略 包括确定行动和战略主题 可行性评估 包括 内外部利益相关者分析和资源分析 实施 包括资源管理 利益相关者 管理 第七章第七章 公共组织资源管理公共组织资源管理 公共组织绩效管理的核心目标是强化管理者和一般组织成员的个人责任 并 将他们的个人目标与组织战略相结合 持续改善组织绩效 组织用以实现战 略的资源可区分为人 财 物 信息四大类 公共组织的资源管理主要侧重 于人力 财务和信息 一 公共组织的结构设计与人员配备 组织也是一种资源配置方式 以人力 资源配置为核心的组织资源配置过程包括两方面内容 1 组织结构设计 刻画或描述组织结构的维度主要有三个 复杂性 正规化和集权化 决定组 织结构类型的两个基本变量是 管理幅度和管理层次 管理幅度是一名直线 主管直接管理的下属或更多题库可关注众联网校下级部门的数量及范围 管 理层次是组织中最高直线主管到最基层成员之间的管理等级或层级数目 管 理幅度与管理层次成反比关系 管理幅度受这些因素的影响 上级与下属 的经验 知识 管理风格和对工作的了解程度 下属工作任务的相似性和 复杂性程度 组织使用正规化和标准化的工作流程的程度 组织信息沟 通以及信息技术的应用情况 组织的文化状况 组织结构设计的依据主要包 括 6 个方面 结构要反映战略的要求 结构要与环境相适应 结构要 与技术相匹配 结构要与文化相一致 结构要与规模相协调 结构要 体现组织生命周期不同阶段的特征 当前公共组织的一个总体趋势是 缩减 规模 精简层次 扩大幅度 生命周期可以分为四个阶段 创业 集体化 规范化 精细化 结构设计应遵循的原则 命令统一原则 职权与职责 对应原则 因事设职与因人设职相结合原则 结构设计的根本目的是为了 保证组织资源的有效配置和组织目标的实现 根据罗宾斯的观点 组织的部 门化有 6 种方式 职能部门化 产品部门化 顾客部门化 地区部门化 过 程部门化 混合部门化 2 人员配备或人力资源管理 结构提供了资源配 置的蓝图 传统上认为人员配备是典型的人事管理职能 主要承担着三个方 面工作任务 分析人与事的特点 谋求人与事的最佳组合 实现人与事的不 断发展 人力资源管理与人事管理之不同主要体现在四个方面 人力资源 管理联结并整合于组织战略 人力资源管理倾向于确保雇员承诺 为了 确保承诺 更加注重雇员更多题库可关注众联网校的招募 培训 评价和奖 励 人力资源管理同一线管理者来实行 人力资源规划过程包括三个基本 步骤 评估现有人力资源 预估将来需要的人力资源 制定满足未来 人力资源需要的行动方案 招聘来源应根据劳动力市场 所配置工作职位的 类型或层级以及组织的发展战略和规模来确定 一般可区分为内部招聘 外 部招聘和混合招聘三类来源 一般解聘方案有 解雇 暂时解雇 自然减员 调换岗位 缩短工作时间 提前退休 甄选是人员配备中最重要的环节 常 用的甄选手段包括 应聘者申请表分析 笔试和绩效模拟测试 面谈 履历 调查 体格检查 二 公共组织的信息管理 管理离不开信息 信息管理的基本内涵是指通过 一种及时 准确 有效的方式来收集 存储 综合 比较 分析和传播组织 内外部信息 以便实现有效的组织管理 信息的收集 存储 处理和传播 也即信息管理的方式或手段是组织信息管理的核心 组织信息管理的作用 答 伴随计算机技术和通信技术的迅速发展 信息管理的手段日益丰富和完 善 大大提高了组织中信息管理工作的有效性 运用计算机和通信技术 管 理人员可以及时获得组织内外的全面 详尽 准确的数据资料 有可能迅速 掌握各种变化情况 及早预见外部环境和内部条件发展变化趋势 一方面有 利于制定出合理可行更多题库可关注众联网校的战略 另一方面便于尽早发 现战略方案执行中可能出现的偏差 并及时采取避免或纠正措施 从而更有 效地达到组织战略目标的要求 同时 借助计算机模拟技术 并利用大量数 据资料 组织管理者还可以预先进行各种组织活动的模拟和实验 从而实现 虚拟或模拟管理和控制 既可以提高管理的有效性 又可以节约管理成本 管理信息系统的开发分为三个阶段 系统分析 系统设计 系统实施 系统 分析阶段主要包括 决策分析 信息需求分和决策集成三个环节 系统实施 阶段主要包括 安装 调试 转换和操作等环节 现场控制 前馈控制 自 我控制等日益成为管理控制的主导类型 电子化政府的意义或作用 答 提高政府管理活动的有效性 促进信息流通利用和平等共享 提高政府 的响应能力 扩大公民参与 促进政府重组 节约管理成本 提高政府效 率 公开政府信息 实现开放政府 信息公开是民主政府的基础 也是开 放政府的根本 三 公共组织的绩效管理 绩效标准影响行为 公共组织绩效管理对于新公 共管理范式的重要价值主要体现在三个方面 绩效管理与市场模式相统 一 绩效管理与分权化改革相适应 绩效管理