欧盟“网运分离”铁路改革模式研究.pdf

第2 4 鲞第9 期 外国经济与管理 2 0 0 2 年9 月 Fo r e i g n E c o n o mi e s Ma n a g e me n t V0 1 2 4 NQ 9 S e p 2 0 0 2 中图分类 号 F0 6 2 9 文 献标识 码 A文章 编号 1 0 0 1 4 9 5 0 2 0 0 2 0 9 0 0 3 0 0 5 欧盟 网运分离 铁路改革模式研究 来有 为 北 京 大学 经 济学 院 北 京 1 0 0 8 7 1 摘 要 为使铁路 走 出困境 自 2 0世 纪 8 O年代 末 以来 欧盟各成 员国掀 起 了铁路 改 革 的浪潮 欧盟铁路 改革是在 网运分 离 的总体设计 思路 下 开展 的 它从 经营 管理体 制 产权 制度 建设投 资体制三 个层 面着手 对铁路 管理体制 进行 了根本 性 变革 尽 管欧盟 开展 网运 分 离 铁路 改革的 时间并不长 但这 一铁 路 改革模 式的成效 已经初 步显现 出来 欧盟铁路 改革 模 式对我 国正在 开展 的铁路 改革具 有重要 的借鉴 意义 关键词 欧盟 铁路 改革 网运分 离 二 战以后 伴 随着公路 航空等交通运 输工具 的迅 速崛起 铁 路在 欧盟各 国运输 市场 中 占 据 的份额急 剧萎缩 出现 了严重 的亏损 依 靠 国家 的高额财政补贴才 能维持正 常运 营 当时欧 盟各 国的铁 路面临着严 峻的生存和发展 危机 采用 一般性 调整 已无 法使铁 路走 出 困境 在 此 背景下 欧盟各成 员 国掀起 了 网运分离 的铁 路改革浪潮 并取得 了 良好 的成效 欧盟铁路改 革模式对我 国正在开展 的铁路改革具有 重要 的借鉴意 义 一 欧盟 网运分 离 铁路 改革实践 欧盟铁 路改革并没有统 一 的时 间表 各成 员 国根据 欧盟 的框架 要求 独立开 展铁 路 改革 瑞典早在 1 9 8 8年就开始 了 网运分 离 的初 期 改革 而 欧盟 大部分 成员 国的铁 路改 革 是在 2 O 世纪 9 0年代初期 开始 的 这一改 革到 目前 为止仍未结束 欧盟铁 路改革是在 网运分离 的总体设 计思路下 开展的 这一铁路改革模 式 的设计要 点 是 将 铁路 的路 网基础设 施与线上客 货运 输经 营相分 离 各 自独 立经 营 管理 并 通过 政企 分开 改变原先 的政 策集 中管理模 式 政府 与铁 路运输企 业各 负其 责 政府 向铁路运 输 企业征 收线 路使用费 同时负担铁路的建设维护责任 铁路运输企业进行专业分解 实行商业化运营 争取 实现 自负盈 亏 通过改革 引入市场竞争 机制 如开放通路权 对公益性 的地方 客运通过政府公 本文 是 国务 院发展 研 究 中心产 业经 济研 究部 中国铁 路运 输体 制 改革研 究 课 题 的分报 告 收稿 日期 2 0 0 2 0 6 1 8 作者 简 介 来有 为 1 9 7 5 一 男 北 京 大学经 济学 院博士研 究生 30 维普资讯 开 补贴引入市场竞 争机制等 在对经 营管理体制进 行改 革 的 同时 进 行产权 制度 和投 资建设 体制 改革 逐渐改 变 国有独资状况 建立 多层次投资体制 我们可 以从下述 三个 层面考察欧盟铁 路改革 的实践 一 经 营管理 体制改革 欧盟各 国主要采取 了下 述一些举措 推进铁路 经营管理体制改 革 1 将 铁路 的路 网基础设施 与线上客货运输 经营相分离 所 谓 网运分 离 是指将铁路 的路 网基础设施 和客货 运营业务分成 两大系统 各 自独立经 营管理 欧盟各 国逐步实施 了 网运 分离 的铁路改革 不过 需要 指出的是 欧 盟各 国铁路实 行 网运分离 的程度有所不 同 有 的是 彻底分开 有 的只是 在财务上分开 瑞典早在 1 9 9 8年就开始推行 网运分离 的铁路 改革 它把原 国有铁 路拆 分成两个实体 负责经 营铁路 客货运输服务 的瑞 典 国有铁路公 司 S J 和管理铁路基础设 施的瑞 典 国家铁路 管 理局 B V S J自负盈亏 独立核算 它主要负责客 货运输 运输 控制 编组 站作业 机车车辆 购置及 维修 所属房 地产 的出售 与开发 B V 负 责路 网基础 设施 的维 护及改 造新 建 2 O世 纪 9 O年代 瑞 典又通过后续 改革对 网运分离 经营模式加 以推 进和深化 德 国铁路 在 1 9 9 4年开始 的改 革 中 首 先将 西 德联 邦 铁路 DB 和东德 国家 铁 路 DR 合 并 组成 了一个 新 的企业 德 国铁 路股 份公 司 DB AG 1 9 9 8年 D B AG 对基 础设施 货 运 长途客运 短途客运 等经营部 门进行 了公 司化改组 将它们分别 组建为 基础设施 公司 货运公 司 长途客运公司 和短途客运公 司 各公 司之 间独立 核算 从而 实现 了路 网基础设施 与专业运 输公 司之间的相互分离 2 政企分开 改变原先 的政府集 中管 理模 式 在 欧盟各 国铁路改革 中 通过实行 网运 分离 明确 了政 府和铁路 运输 企业 的权责 界 限 二者各 司其 职 各 负其责 初 步实现 了政企 分开 一般 由政 府 承担铁 路 网的管理 维 护和建设 责任 铁路运输企业按 照商业化原则运 营 承担起不断提高服务水平 实现 自负盈 亏的责任 3 政府 向铁路运输企业征 收线 路使用费 改革之后 政府 负责铁路基础设施 的建设 与维 护 作为 回报 政府可 以向铁路运输企业 征 收线路使 用费 不过 线路使用费 的构成 和征 收的水 平各 国均不相 同 根 据 1 9 9 4年 的有关法律 奥地利 收取 线路使用 费 的标 准是 线 路使 用费相 当于包 括投 资 在 内的基础 结构成本 按重置价格计算 的 1 5 其 中 1 3是 固定 费用 按公里 数支付 收费标 准 因线 路等级而异 其余 的 2 3是 与运量有关 的费用 按列 车运 行公里和总重 吨公里 计算 当然 也有个别 国家未征 收线 路使用 费 例如荷兰 这 是 因为荷兰 国内的汽 车运输业 不用 缴 纳公 路费 为了支持铁路与公 路开展公平竞争 荷兰暂 不对铁路线 的使用收费 4 对铁路运输企业 进行 专业分解 在 网运 分离 过程 中 铁路运 输企业逐步进行专 业分解 拆 分成若干独立经 营的客运公 司 和货运公司 这些企业 以 零债务 启动 甩掉了债务等历史包袱 它们以市场为导向 实行商 业化运作 相互之 间开展公 平竞 争 5 路 网向第三方 开放 欧盟及其前 身欧共体一直争 取在 内部实现铁路运输 自由化 欧共 体对铁 路改革采取 的重 要举措是发布 了关 于欧共体铁路发 展 的 9 1 4 4 0 E E C指令 该指令要求各成员 铁路部 门向第 三方开放路网 欧共体的指令已被各成员贯彻执行 例如 自 1 9 9 6 年起 在欧盟范围内任何 3 1 维普资讯 经过许 可的铁路公 司都可 以在瑞典铁路 网上经营货运业务 6 对公 益性地方客运通 过政府公开补 贴引人市场竞争机制 欧盟各 国铁路 改革的一个普遍趋势 是 对具 有公益性 的地方客运采 取公开补贴 的方式 由 当地政府 购买铁路服 务 以此 引人市场竞争机制 例如 瑞典将铁路线路划分为路 网干线和支线 采用不 同的经营管理机制 支 线客运大多属 于公益性服务 由地方运输 管理局负责财政 预算 协调运营 支线的线路投资 和运 营补 贴 由中央 政府列人专 门的 地方运输设施 预算 直接 与地方政 府协调 支线客运经营权 采用地方政府招 标方式 允许瑞典 国铁和其他铁路运输企业 以最小成本 原则投标 中标经营者 获得经 营合 同规 定的收人 而支线客运的票价收人交地方政府 票价水平在合 同中规定 这一补贴机制 的改变 既体现了政府对公益性服务应承担的责任 又维护了运输公司市场化经营的要求 二 产 权制度改革 在欧盟铁路 改革 中 各 国进 行 了一 些产 权 制度 方 面的配 套改 革 如 吸收 更 多 的私 人投 资 者 发行 股票筹资等 总体上 出现 了从 国有独资 到社 会多元投资 的变化趋 势 产权制度 改革最彻底 的是英 国铁路 在改革初期 它采取 的方针和措施是 首先将铁 路运 营部门和铁道 通 讯 等基础设 施部 门分离 开来 将 前者 分为 多家公 司 出售 后 者 暂 时保 留在 政 府手 中 到 1 9 9 7年 英 国铁路 已基 本实 现 了私有化 私有 化后 的铁 路 系统 主要包 括 1家 负 责经营所有铁路 及其设 施 的路 网公 司 3家 出租机车 和客 运火车 的铁路 车辆公 司 2 5家获 特许 权 经营铁路客运业 务的公司 4家货运公 司 7家基础设施维修公 司 6 家 铁道更新公 司 三 建设投 资体制 改革 基础设施建设 与运输经 营分 开后 政府 如何行使 其在基 础设 施建设 中的职 能 是 网运分 离 改革 中的一项重大课题 因此 铁路建设投资体制 改革也成为欧盟各 国铁路改革 中的重要 一 环 尽管 国家 财政 对铁路建设提供 资金支持是 网运分离 后 政 府履行 职 能的又 一个 表现 但 欧盟各 国普遍 希望通过改革 在铁路建设 上能够 引人私人 资本 减轻政府 财政上 的压力 意大利在铁路建设 投资体 制改 革方 面迈 出 了重 要 的一步 2 0世 纪 9 0年代 意大利 政府 成 立 了国有控股公 司 高速铁路 公 司 TAV 广 泛 吸纳融合 私人 资本 共 同投 资建设 从拿 波里经罗 马 佛罗伦 萨到米兰 的高速铁路 预计 2 0 1 5年建成 在该公 司 的资本构成 中 政府投 资 占 4 0 其余 的 6 0 为社会 资本 这有效地解决 了铁路建设 的资金缺 口 瑞典则通过项 目 融资方式 于 1 9 9 9年建成 了斯 德哥尔摩至 阿兰德机 场 的铁路 线 这是 近百 年来瑞 典最 大 的铁 路建设项 目 二 欧盟铁路 改革 的成 效 尽管欧盟 各成 员 国开展 网运分离 铁路改 革 的时间不长 但 这一 铁路 改革模 式 的成 效 已 经初步显现 出来 可 以说 欧盟铁路 改革模 式较为成功 一 铁路 运输企业 市场竞争力有所提 高 实行 网运分离 后 铁路运输企业不再 承担 政府职 能 成为市 场化 竞争 主体 客 货运公 司的经营 自主权得到了比较充分的保证 在巨大的市场竞争压力下 轻装上阵的铁路运输企 业焕发 了生机 与活力 市场竞 争力有所提高 例如 改革后的瑞典国铁 S J 成效非常显著 通过实施合理化计划 s J 精简了人员 降低了 成本 s J的雇员从 1 9 8 8年的 3 6 0 0 0人减少 到了 2 0 0 0年 的 1 8 0 0 0 0人 在 雇员减少 机 车车辆 32 维普资讯 缩减的情况下 S I 却提供了比以往更大的运输量 与此 同时 S J的劳动生产率大幅提高 从 1 9 8 8 年的人 均提供 0 7个运输单位 提高到 2 0 0 0年的人均提供 1 5个运 输单位 年均增长 7 二 建立 了新 的政 府管理模 式 通过 实行 网运分离 明确 了铁路 基础设施 与运输经 营的权责分界 明确基础设施建 设的 政府责任 澄清铁 路企业性 的基本定 位 逐步剥离 非经 营性资 产 和企业 承担 的社会 职能 为 铁 路运输企业创 造 了公平竞 争 宽松 的外 部环境 这彻底改变 了原先 僵硬 的铁路 管理 体制 实 现 了铁路管理制 度上 的创新 在改革之后 政府逐渐健全 了对铁 路的各项管理制度 政府对铁路 的管理逐步规 范化 三 推 动 了铁 路 运 输 的 自由化 网运 分离 改革在铁路运输 市场 中引入 了国际竞争 铁路企业集 团可 以在欧盟各成员 国 之 间从事跨 国运输 在欧盟范 围内提供 国际联运业务 这为运 输企 业提供 了新 的投 资机会 推 动 了市场竞争 的开展 这也 为在 欧盟 内部实现铁路运 输 自由化奠定 了基础 四 对 铁 路 的投 资 增 大 网运 分离 解 决 了以往 进行 补贴 的大锅饭 问题 使政 府投 资较 以前更 为有 效 在实 施铁 路 改革计划之后 欧盟 各国政府对铁路基 础设施的投资兴趣有所 提高 法 国 瑞典 德国等 国家 都加大 了对 铁路 的投 资力 度 促进 了铁路 的发展 改革 之后 大量 民间资本 开始参 与铁 路建 设 铁路建设 投资体 制较 以前更为灵 活多样 三 欧盟铁路改革暴露 出的新问题 欧盟铁路改革在实施过程 中 暴露出了一些新问题 这些问题亟须通过后续改革加以解决 一 改革后 未实现预期 的竞争效果 呈现 出一定 的弱竞 争性 网运 分离 改革在铁路 运输市场 中引入 了竞 争机 制 理 论上 可 以有 多个 竞争 主体开 展铁 路运输 经营 但 在实践 中 迄今并没有 多个竞 争主体进入 还 未 出现各 国所期 望的那 种激烈竞 争场面 二 铁路 改革 未能真正解决历 史债务 问题 在改革之 前 各国铁路 都背负 着巨额的债务 在改革过程 中 这些债务 被转移到 了路 网部 门 由国家负责债 务的偿还 各运输企业得 以实 现 零债务 的启 动 无 疑 这 给 国家财政增 加 了负担 加之路 网公 司 自身收支还难 以实现平衡 尚需 国家财政 进行 补贴 所 以国家负担 的债 务还有增加的趋势 如何解决铁路的历史债务问题 减轻国家的财政负担 成为欧盟各国面对 的一道难题 三 如何协调好 上 下 之 间的关 系 进一 步提 高运 营效率 成为一个崭新 的课题 在欧盟 铁路改革 中 线路基础 设施与运输公 司之 间 的关 系协 调一 般是通 过签 订双边 协议 来实现 的 但在具体 实施过程 中 仍需要协调一些关 系 在基 础设 施使用 费的确 定 线路能力 的分配 公共设 备及服务 的使用 线路 的维护与投 资等方面还有一些 问题需 要解决 如何协调 好 上 下 之间的关系 进一步提高运营效率 已成为下一步改革的重点 四 欧盟铁 路改革模式的启迪 相 对于其 他垄断 陛行业 我 国铁路部 门的改革严重滞 后 铁路 甚 至被称 为 我 国最 后一 个 计 划经济 的堡 垒 启 动铁路 的市场化改革进 程 已经成 为大 家 的共识 在铁路 改革 方 面 欧 33 维普资讯 盟 网运 分离 铁路改革模式对 我们具有 很好 的启迪作 用 一 政 企分开是铁路 改革的重要 内容 在欧盟铁路 改革 中 实现政企分开 明确政府 和铁 路运输企业 的权 利和责任 构建客 货运 输市场化竞争主体是改革的一项重要内容 也是铁路改革得以成功的基本保证 由于 目前我 国铁路政 企分开 尚未 到位 使得 实现政企分开成 为 我 国铁 路改 革 的一项 紧迫任 务 政 企分 开 的核心是政 资分开 即政府 的国有 资产 出资者职 能和企业 的经 营者职 能分开 现行 的资产经 营 责任制对 此问题没有很好 解决 我们应借 鉴欧盟铁路 改 革 的经 验 通 过 网运 分离 改革 营造 全新 的铁路 管理模式 二 铁路 改 革方案要 切合 实际 欧盟各国铁路改革的总体思路是相同的 但各 国根据 国情 设计 出了不同的改革 方案 各方 案并无优劣之分 关键是看 它是否切合实 际 实现 良好 的改革效果 我 国在铁路改革具体方案 的 设计上 也不能照搬 国外 的经验 而应认真探索 发挥创造性 设计 出切合我 国铁路实 际发展状况 的改革方案 争取 以最小 的代价逐步实现铁路管理 与运营模 式的转换 确保改革 的到位与成功 三 要 为铁 路改革 营造 良好 的外部环境 欧盟各 国在 铁路改革后 对铁路 的投 资和补贴额不是减 少 而是 大幅增 加 了 这 与欧盟各 国重视 铁路改革 重视 铁路 的发展有很大 的关 系 铁路也关 系到我 国的 国计 民生 对 国民经 济 的发展 有着重要 的作用 因此 我 国政府 已认 识到铁路改 革的重要性和紧迫性 对铁路 的改革 与发展 给予更 大的政 策支持 为铁路改革 营造 良好 的外部环境 四 铁 路 改革应循序渐进 由于 网运 分离 铁 路改革牵涉 面广 操作 上较 为复 杂 因此 欧盟各 国都循 序渐 进 分 阶 段实施 铁路 改革计划 从改革 的酝酿 改革 方案的提 出和完善 改革方案 的 付诸实 践等都 是 以 渐进 的方式推进 的 并不 断对铁 路运营管理体制 进行完 善 在 改革过 程 中 还遇到 了种种 困难 与阻力 改革过 程可谓纷繁 复杂 我 国铁路改革 面对 的问题也很 多 改革难 以一步到位 在此 背景下 我们应设计 出总体改革 方案和分步骤推进 的举 措 积极稳妥地推进铁 路改革 五 应进行 产权 制度与投 资建设体 制方面的 配套 改革 对铁路 的产权制度 和投 资建设 体 制进行 改革 改 变 国有 独 资状 况 培 育社 会多元 投 资主 体 是 欧盟 各国铁 路改 革 的一项重 要 内容 时至今 日 欧盟 各 国仍 在积 极推 进这两 方 面的改 革 欧盟各 国首先对客 货运输企业 进行 了产权制 度改革 引入新的投资者 增 强