公共支出--案例9：财政支出规模的统计口径.doc

公共支出案例9：财政支出规模的统计口径一、预算内公共支出-中国存在的问题在官方统计中，公共支出是按纳入政府年度预算的财政支出实际数统计的，公共支出占GDP比重也采用这样的统计口径。许多有关公共支出问题的论著也按此口径进行纵向(时间)和横向(国际)比较。对于预算内公共支出一般可以得到较为准确的数据，但是，考虑到纳入政府年度预算的公共支出大约只占全部公共支出的一半这个事实，无论是判断政府的经济规模，还是判断经济的宏观财政负担，如果基于以上口径的支出分析就很容易得出误导性的结论。与世界上其他国家不同，中国的预算编制并没有很好地遵循完整性原则，大量的财政资金不纳入预算中，形成预算外资金。预算缺乏必要的透明度不仅导致公共资金的监督乏力，为腐败现象提供了大量机会，也给公共支出分析工作造成了极大固难。从理论的角度看，支出分析需要建立在全部公共支出概念的基础之上。根据这一概念，凡是公共部门为行使职能所支付的一切支出，都属于公共支出范畴。据此，支出分析不仅要关注预算内公共支出，还应关注大量的准财政活动领域中形成的公共支出。在这里，我们将准财政活动定义为在政府预算体系之外进行的类似于征税和公共支出方面的活动。中国的准财政活动由来已久。计划经济时期，国家控制的企业和银行就承担了相当一部分应由政府承担的活动。类似的准财政活动还有预算外资金收支、政府管制、受政府控制的银行按政府的意图向公共项目提供贷款、国有企业被要求赞助政府的公共项目建设。经济改革以来，这些活动仍然大量存在，但由此形成的公共支出由于资料可得性和其他原因，未能进入正式的政府年度预算中。因此，中国公共开支的实际规模无法得到确切统计。从预算管理的角度讲，理想的做法是让预算全面地反映政府活动的范围、规模和方向，因为对预算完整性原则的偏离将导致许多问题。从长远的观点看，准财政活动应该从企业和银行的营利性活动中分离出来，转变成政府部门的正规的财政活动。即使难以完全做到这一点，也应该通过适当的方式将准财政活动形成的公共支出反映到政府预算中，以提供全面的有助于公共决策的信息。二、预算外公共支出准财政活动中有据可查的一个最大项目是预算外资金，这些资金的很大一部分在使用上与预算资金无异，它们被广泛地用于行政事业支出、城市维护建设支出和固定资产投资等方面。1993年前，预算外资金包括的范围非常广泛，其中包括国有企业掌握的大量预算外资金。按照全口径计算，1992年的预算外资金达到创记录的最高水平，当年收入达到3855亿元。支出达到3650亿元，收支大体持平，其中收入超过了当年预算内收入(3483亿元)，支出相当于当年预算内支出(3742亿元)的975。1996年，预算外资金支出达到3838亿元，相当于当年预算支出7938亿元的48，这两项合计，占当年GDP的比重为172。并不是所有的预算外资金都具有政府行为的性质。因此，大口径的预算外收支不应该全部算作是公共收支。1993年对预算外资金的口径进行了调整，缩小了预算外资金的范围。调整后的小口径预算外资金在性质上与财政资金没有实质的区别，因此应该视为公共资金。在1993至1996年的四年中，小口径预算外资金支出总额分别为1314亿元、1710亿元、2331亿元和3838亿元，4年合计为9193亿元，占这四年预算内公共支出合计数(25197亿元)的365。三、国有企业提供公共服务同大多数经济体制转轨国家一样，在中国，政府与国有企业的关系非常密切，彼此间的职责分工十分模糊。在财政困难的背景下，国有或地方企业经常被要求修建道路、学校、医院、体育场，或被要求为之赞助。在一个规模较大的企业中，职工所享受的来自本企业提供的比如免费(如象征性收费)住房、医疗保健、基础教育和其他形式的公共服务，可以说比来自政府提供的同类服务多得多。在这里，企业开支显然具有公共性质，与政府预算开支并无二致，但前者并不进入正式的财政统计中，无法得到数据进行准确的估算。四、村的准财政活动在中国，村并不是一级具有宪法地位的政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育、卫生和社会福利提供了很大支持。与其他准财政活动中的公共开支一样，这些公共支出也未纳入正式的财政统计和政府预算中，因而难以得到准确的数据。在村级的各种公共开支中，五保户的开支非常典型，这是由为缺乏生活能力的个人设立的五保项目的开支。该项目所需的资金主要来自于村的提留。到1997年底，中国大约存在着74万个村民委员会，它们作为最小的一级准政府，在承担某些(诸如对小学教育的管理)几乎全然没有规模经济的公共服务方面，可能比乡政府更有效。但是，无论从财政公平还是从经济效率的角度讲，赋予这么小的一个准政府辖区以合法的征税权，显然是不适当的。事实上也是如此，村一直没有合法的征税权。这就意味着：从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。但是，实际的情况并非如此，村得不到足以完成其服务功能的拨款，这就刺激了村从税收以外的其他渠道获取财政资源，形成不透明的公共支出。五、代替公共支出的政府管制在许多情况下，政府可以采用管制方式代替、至少是部分代替公共支出。一个越是大量通过管制行使政府职能的国家，正式统计中的公共开支规模可能越小，这可以解释在计划体制下为何支出没有膨胀但存在大规模管制现象。由于种种原因，在征税方面，发展中国家远不如发达国家成功。总体而言，工业化国家的税收和公共支出占GDP比重发展中国高两倍。许多国家在不能获得预期的税收收入时，往往并不降低其干预经济的作用，而是通过管制发挥作用，而其影响大体与财政行为相似。因此，管制这一事实意味着：政府的作用并未降低，只是改变了实现政策目标的方式。房租控制、外贸管制和金融管制在发展中国家是政府管制的典型例子，中国也不例外，管制房租相当于租房者的补贴，而对于房屋出租者相当于征税，因此，管制与征税/补贴实质上非常相似，但是，管制产生的财政资源流动是隐含的，所以并不进入正式的财政统计中。在金融管制方面，能够部分代替公共支出功能的例子有：金融机构可以获得中央银行再贴现业务的优惠，从而可以将隐含的补贴转移给用款单位；高风险的借款者以不反映其风险的利率获得贷款，政府提供担保，使借款者获得零风险信贷；迫使商业银行向中央银行缴存非盈利性较高的准备金，从而使政府得到补贴信贷。一些研究表明，在发展中国家，如果以明确的税收和公共支出取代政府管制，其数额占GDP的比重可能与传统公共支出所占的比重相同。如果这个估计是准确的话，目前中国全部公共支出占GDP的比重就至少能够达到25一30的水平。较高层次的政府对较低层级政府的管制，即纵向的政府管制，也能够部分地替代正式的政府支出。中国的一个例子是在农村公共服务的提供上，中央和省政府经常确立和宣布一些诸如婴儿死亡率目标，或者要求学校设备达到某一标准，但却不提供执行这些计划和达到这些目标的资金，而是由其自行筹资解决，这种纵向管制对下级造成的额外公共支出，至少部分地未进入正式统计中。六、中央银行的准财政活动由于政府财政与和金融部门之间的职责界定不清，政府得以充分利用中央银行和各专业银行进行准财政活动，表现为以通货膨胀方式对公众持有的货币资产和中央银行系统的货币储备实施隐含征税，由此形成的财政收支却不进入财政统计中。据估算，1990年以来自货币储备(现金+中央银行系统的储备)的铸币收益(相当于铸币税)达到GNP的8以上。七、隐匿的公共支出一些证据显示，在各地区、各部门和单位中存在着大量被隐匿的公共资金，这些资金(以及由此形成的公共支出)没有按照规定的要求予以统计和报告。其结果，正式的统计资料显示的数据被大大低估了。1996年，各级财政部门与计划(物价)、审计、人民银行、监察等部门共同配合，在全国范围内开展了集中性清理检查预算外资金工作，查实1995年全国预算外资金收人为3843亿元，比正式统计资料记录的当年预算外资金数高出1437亿元。换言之，全国隐匿的预算外资金相当于预算外资金总量的374。1确定并统一财政支出规模统计口径，是科学评估一国财政支出规模和结构的前提。但是不仅各个国家之间存在着财政支出规模统计口径上的差异，就是在一个国家的不同时期也存在差异，甚至在同一个时期也可能采用不同的统计口径。本案例是对常规统计口径的补充和说明，同时也是对中国存在问题的揭示。2正如文中分析的那样，看起来明确无误的概念，在实际使用时