对省十二五规划的解读.doc

解读一词之变凸显什么样的发展意图与全国东部、中部、西部发展具有明显的梯度特征相似，江苏苏南、苏中、苏北三大区域的发展也不平衡。从地图上看，江苏犹如一艘远航的巨轮，苏南、苏中、苏北恰似船首、船身、船尾，首接东海，尾连黄海，气势非凡。在新的历史征程中，如何让这艘巨轮驶得更稳、更快？“十二五”规划确定了我省区域发展的新战略方针：统筹兼顾，推进城乡区域协调发展，特别要在更高层次上实现苏南、苏中、苏北区域协调发展。从“共同”到“协调”，新表述折射时代新特点区域发展不平衡性是江苏经济社会最大的特点，历届省委、省政府都高度关注并千方百计推动区域发展。但从历史维度看，江苏的区域发展战略在表述上有了很大变化。在“十一五”规划中，专章论述的是“区域共同发展”；而到了“十二五”规划，表述演变成为“区域互动协调发展”。一词之变，折射理念变迁。省发改委负责人告诉记者，这些年来，我省多措并举推进区域共同发展，如“四项转移”、南北共建开发区，一市一策，都取得了明显的效果。一些重要指标的积极变化表明，在区域发展上江苏已经迎来了真正的“拐点”，有必要对三大区域的发展在新的历史坐标中进行新的精准定位。记者在对苏北各地的采访中也切身感受到，苏北的发展已经迈上了一个新台阶。苏北的许多项目原来具有明显的产业转移特征，现在却大不一样，不少市、县（区）新上马的骨干项目都有先进的装备和技术支撑，有的甚至可与国际一流的技术对接。同时，政府服务的满意度、客商的信任度都在提高，产业链也慢慢形成了，劳动力资源优势也正在体现。江苏原来有两句话，叫“基本现代化看苏南，全面小康看苏北”。江苏要保持在全国的经济地位和贡献份额，必须加快推进区域协调发展。因此全省经济在结构调整中要保持一定的增量，在增量中苏中、苏北要挑大梁，而转型升级苏南要走在全国的前列，形成既有分工又协调发展的布局。这一意图，在“十二五”规划中得到了充分体现。翻翻近年苏北、苏中经济社会发展的成绩单，可以说业绩赫赫。苏北、苏中经济总量占全省比重5年提高了1.8个百分点。仅去年，苏北新开工500万元以上产业转移项目就超过2000个，总投资达1750亿元，实际引资额950亿元，劲增22，发展的内生动力明显增强。实施主体功能区战略，全力拓展持续发展新空间进一步抹平我省南北发展差距，目标是什么，空间在哪里，这些问题在“十二五”规划中得到了很好的解答。省发改委有关部门负责人告诉记者，那就是继续紧紧抓住长三角区域经济一体化和沿海开发上升为国家战略的叠加机遇，加快苏北新型工业化进程、构建苏中经济国际化高地、推动苏南经济转型升级，培育三大区域发展新优势，促进区域互动协调发展。省社科院有关专家对记者说，江苏“十一五”期间各区域的发展特别是苏北的发展，一个重要原因是得益于省委、省政府及时决策出台长三角一体化和沿海开发战略，“十二五”期间江苏必将继续积极加以推进。“十二五”规划中，引人注目地将“实施主体功能区战略”列为专门一章，提出“到2020年形成主体功能定位清晰的国土空间格局，构建高效、集约、均衡、永续的美好江苏。”省发改委规划处负责人表示，这一表述概念新颖，其实在“十一五”期间已经提出，就是江苏根据资源与环境承载能力，把全省国土分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的四类区域，分别制定发展对策。这位负责人解释说，工业化、城市化也产生了一些负面影响，需要通过划分主体功能区来合理引导用地，有效提高国土空间开发效率，以更小的资源消耗实现“两个率先”。同时，还可以减少限制开发区域的经济和人口承载，更好地保护农业和生态区，更好地发展现代农业，并促进形成南、中、北三大区域特色优势，实现区域互动协调发展。据介绍，省级主体功能区规划将于今年上半年完成编制并下发实施，将对4类区域分别制定不同的政策，从财政、投资、产业、土地、环境、人口等方面区别对待，并开展差别化的绩效评价。加大政策扶持力度，城乡一体化如虎添翼城乡一体化发展与区域协调发展密不可分。南京大学社会学院博士鲁从阳认为：“虽然一个是解决城乡差距，一个是解决地区差距，但本质上来说都是为了解决收入差距，让各地群众享受同等的经济社会权益，促进共同富裕和公平正义。这正是江苏十二五规划将城乡一体化与区域发展在同一篇章表述的原因。”省发改委有关负责人对记者说：“城市化战略上升为城乡一体化战略，是江苏的一大亮点，且独立成章，这是江苏科学发展的重要方面，也是转变发展方式中的一个重要内容。”经过“十一五”的努力奋斗，江苏成为全国城乡发展差距最小的地区之一，苏州等地城乡一体化的经验为全国提供了示范样本，全省数千万农民分享着越来越多改革发展红利，许多人结束了传统意义上的农家生活，工作环境、保障水平与城里人靠得越来越近。省社科院专家说：“10年来，江苏城镇人口比重由31.5上升到55.6，目前江苏城市化率高出全国平均水平9个百分点左右，为全国城市化水平上升最快的省份之一。”省委农工办有关负责人告诉记者，我省经济社会结构中最大的问题仍然是城乡二元结构明显，收入分配中最突出的问题是城乡居民收入差距问题，产业发展中最严重的问题是农业基础薄弱。“江苏必须以破除城乡二元结构为切入点，坚持三化带三农的思路，大力推进城乡规划等五个一体化，把江苏建成全国城乡一体化先行区。”根据“十二五”规划，未来5年我省对推进城乡一体化发展将会有很大的动作。这些动作包括：加速建立城乡发展一体化体制机制、加快推进社会主义新农村建设、有序推进符合条件的农民进城入镇、提升城市一体化水平和优化城镇空间布局等。江苏城乡一体化前景可期。记者了解到，“十二五”期间，我省将转移农村劳动力125万人，在医疗、养老等方面探索城乡并轨，逐步实现农村与城市同网同质供水，彻底解决农民饮水不安全问题，并基本消除绝对贫困现象。在城市，逐步放开中小城市户籍限制，并在年内取消暂住证制度，实行居住证制度。解读规划规划，绝不再是“墙上挂挂”江苏“十二五”发展的宏伟蓝图已经绘就，如何确保把美好蓝图变成江苏大地上的现实景象，省“十二五”规划纲要明确提出要“组织实施重大工程”，并且详细列出了自主创新能力提升工程、产业结构调整和升级工程、教育和人才强省工程、生态省建设工程等八大工程。“以组织实施八大工程来保证规划目标的完成，是一种创新，它明确了规划贯彻落实的具体抓手。而进一步完善规划落实的管理机制，强化监督评估机制，则让规划文本本身更加完整。”有关专家这样评价我省“十二五”规划纲要中的创新之举。“八大工程的导向示范意义更大”规划规划，纸上画画、墙上挂挂，这是人们对一些地方重规划编制轻规划实施、导致规划不落实的形象描述。针对这一现象，从“十一五”开始，我省注重改变编制规划和落实规划的方式，探索建立相对完善的规划实施机制。省发改委主任毛伟明介绍，和“十一五”相比，我省“十二五”规划内容更实在，实施举措更明确也更具体。“十二五规划纲要的内容很全面，涵盖的领域非常多，这么多的工作需要去做，到底怎么去抓落实，怎么去实现规划确立的各个发展目标？这里，规划纲要明确了组织实施八大工程，这是省政府确定的重点工程，实际上也是给各地政府进一步明确了工作重点，其导向性和示范性意义更大。”省参事室主任宋林飞教授这样评价。毛伟明介绍，国家提出项目跟着规划走、资金跟着项目走。在规划实施中，我省努力把规划任务工程化，将重大工程项目化，确保规划提出的重大目标任务落到实处。确定八项重大工程的原则，毛伟明认为主要是三个方面：一是政府履行职责的领域；二是省级政府有较大调控能力和发挥主导作用的领域；三是跨地区或跨部门涉及全省经济社会发展大局的领域。仔细解读这八大工程，宋林飞认为，这八大工程都是综合性的工程，而不是单项工程，八大工程中的任何一项工程，都涵盖了很多的专项工程，所以综合起来，这八大工程涵盖了我省“十二五”规划纲要确立的很多工作。不仅如此，这八大工程都紧紧围绕了我省“推动科学发展、建设美好江苏”的主题和“加快转变经济发展方式”这条主线，紧扣我省确立的六大发展战略。如我们提出创新驱动战略是江苏经济社会发展的核心战略，科教与人才强省战略作为基础战略，在八大工程中，自主创新能力提升工程、产业结构调整和升级工程就排在最前面，紧接着就是教育和人才强省工程。所以，纵观这八大工程，都是一些关联性大、示范性强、带动性大的项目。“这八大工程增强了规划的操作性和可实施性，是实施十二五规划的最主要内容和最重要抓手。”毛伟明说，它向社会传递出明确的信息：在接下来的五年中，政府将要做什么。同时，这些工程将发挥示范引领作用，为转变经济发展方式提供有力保障，为实现“两个率先”、完成我省“十二五”规划确定的目标奠定坚实的基础。宋林飞同意这样的观点。他认为，改革开放以来，我省各级政府部门抓工程还是比较有经验的，特别是近年来省政府每年确立的办实事工程，基本上都完成得很好。因此，以工程的形式来推进工作，应该更能产生实效。“政府要处理好与市场、社会的关系”为完善规划落实的管理机制，规划纲要提出要完善实施机制，强化分类实施，把充分发挥市场配置资源的基础性作用和正确履行政府职责有机结合起来，进一步调动社会各界和广大人民群众的积极性和创造精神。毛伟明介绍，按照完善社会主义市场经济体制的要求，为调动各方面积极性，我省根据规划纲要提出的目标任务和实施要求，明确了政府、企业和社会公众在落实规划过程中所承担的不同义务、责任，形成了有效的分类实施机制，强化了组织落实和规划实施。宋林飞解读说，这实际上是提出了政府、市场、社会这三者之间关系的问题。首先，政府与市场的关系，应该是政府规范市场，建立良好的市场秩序。政府与社会的关系，应该是调动社会各界和人民群众的积极性和创造性。而要真正处理好这三者之间的关系，政府更要强化责任意识，要抓好五方面的工作：一是市场监督，二是公共服务，三是行政执法，四是体制改革，五是政策环境。分析规划中提出的分类实施要求，宋林飞认为，这些分类科学划分了政府、市场及社会的功能定位，既强调了政府的职责主体，突出了政府有形之手的监督规范职责，又强调了市场配置资源的巨大作用，对市场无形之手给予充分尊重。而在各项具体分类中，“政府的工作重点”、“政府的承诺”、“政府的重要职责”等字眼频频出现，表明了政府职能定位清晰，履行职责承诺明确，充分体现了科学发展观的要求，也便于接受社会监督和客观评估。“加强监督评估，确保蓝图不落空”毛伟明透露，接下来，省里将制定“十二五”规划任务分解表，将规划纲要中的主要任务指标和工作任务分门别类地分解到有关职能部门，比如耕地保有量指标的责任主体是省国土厅，保障性住房建设指标的责任主体是住建厅，主要污染物排放减少指标的责任主体是省环保厅，等等。“明确责任主体后，还要求他们各自制订明确的实施方案，提出阶段性目标任务。”对于规划提出的约束性目标，省里将定期检查，落实到位，重要的预期性目标也要进行分解、检查和落实。我省还将建立重大项目责任制，对规划纲要中确定的重大项目和重大工程明确要求、落实进度、强化责任。“定量评估在整个监督评估中将显得特别显著，这会使得整个监督评估更加科学公正。”宋林飞说，在我省“十二五”规划的发展目标中，有16个约束性的指标，其中6个是国家下达的指标，其余10个约束性指标，是我省根据建设更高水平小康社会和率先基本实现现代化的实际要求，自加压力提出来的，如公共服务领域的“高中阶段教育普及率”、“城乡基本社会保险覆盖率”、“城乡三项医疗保险参保率”等等。我省根据科学发展的现实要求，加大了约束性指标的覆盖范畴，更便于社会监督和科学评估。而约束性指标的定量评估，也将督促各地加大对规划的贯彻落实，确保将“十二五”规划蓝图，真正化为“江苏的实践”。“除定量评估外，定性评估也很重要，它可以更加明晰政策思路。这里，还需要进一步细化考核评价机制。”宋林飞