征收土地补偿法律制度研究.pdf

山东大学 硕士学位论文 征收土地补偿法律制度研究 姓名 石凤友 申请学位级别 硕士 专业 法律 指导教师 刘明利 20060606 山东大学硕士学位论文 内容摘要 地者 万物之本源 诸生之根菀也 上述管子之言充分说明了土地与人类及其 万物生灵之密切关系 研究 地问题 应首先从土鲍法律制度入手 土地法律制度是指 土地所有制 土地使用制以及土地管理制度的建立 演变及其实施等方面的规范 所研 究的是土地利用中人与人之间的经济关系问题 既然涉及土地利用中人与人之间的经济 关系 也就不可避免的发生土缝权属转移及收益分配条件 行使和分配收益的具体形式 土地所有权是构建土地法律制度的核心 土地征收是导致土地所有权发生移转的主要形 式 我国的二元制结构的土地所有翩是伴随社会主义改造逐步建立起来的 由此 决定 了我国土地法律制度带有鲜明特色 废除土地私有之后 在没有私人拥有土地所有权的 前提下 政府利用行政权力征收征用土地 实际上就是对集体土地所有权的征收 在我 国实施土遗征牧征用行为的过程中 除建国初期政务院对征收做过简要规定外 对征收 征用没有法律意义上严格的界定 觋实生活中征用实质上就是征收 因为通过征用行为 的实施从而使集体土地所有权归于消灭而成为国家所有 但由于文革动乱的根源 法制 遭受破坏 对于征收征用集体土地的具体程序 要求 目的性 补偿性及法律救济等方 面 规定不明确具体 存在严重的漠视公民权利的现象 从而导致政府违反程序 滥用 征收权 低价补偿农民且补偿费不到位的现象屡屡发生 一旦发生征地纠纷 法律救济 无从着手 致使大量纠纷长时同得不到解决 引发了诸多因侵犯农民利益而集体上访的 事件发生 2 0 0 4 年 宪法 修正案规定 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 国家为了公共利益的需要 可以 对土地实行征收或者征用并给予补偿 众所周知 我国是以农业为基础的大国 农业 人口拥有9 亿 对绝大多数农民来说 土地具有作为农民基本的生活保障和失业保险两 大功能 农民视土地为他们的命根子 中央自1 9 8 2 年以来下发了8 个一号文件 关注 三农 问题 农民减负 农民增收 农民权益依法保护及建设社会主义现代化新农村 郡需要在实施征收 征用农民集体所有的土地的时候 切实做到保护农民的利益 保障 农民的生活水平不因被征地而降低 保证他们的长期生活有着落 我国现行的土地征收 制度 存在着许多弊端 应借鉴发达国家和地区的成功经验 经过嫁接 移植 吸收和 辽 转引自李景荣 土地上的角逐 解放军文艺出版社 1 9 9 1 年版 第l 页 山东大学硕士学位论文 改进完善 改革现行土地征收制度 提高土地利用率 促进节约 集约利用土地 坚持 以人为本 为全面落实科学的发展观 构建和谐社会而努力 本文通过自己近2 0 年从事土地管理工作的实践以及细致的调查和理论探索 查阅 历史文献及名人巨著 针对土地法律制度尤其是土地征收补偿法律制度分四章进行了研 究工作 对土地法律制度以及土地征收 补偿 法律救济等具体制度提出了自己的看法 和设想 第一章 土地法律制度与土地征收征用补偿制度的一般理论概述 从土地法律制度 入手 研究土地所有制 土地使用制 土地管理 土地产权和我国现行土地所有制的确 立 继而研究土地征收征用补偿法律制度 明确土地征收与土地征用概念的界定 征收 征用的区别与联系 征收公益性 补偿性原则的落实以及征收程序与法律救济等理论 第二章 比较部分发达国家和地区土地征收制度的具体要求和特点 主要是法国 德国 美国 日本 台湾等一些具体规定和成就 第三章 我国土地征收征用制度的过去及现状研究 主要研究现行征收集体土地制 度的成因及社会危害性 同时阐明改革我国现行征收征用土地制度弊端的紧迫性 必要 性和可行性 从而展望改革出台新的土地征收制度 第四章 依法重构与完善我国土地征收征用补偿制度的设想 本人虽不是立法参与 者 但作为从事土地管理工作近2 0 年的感触 对现行土地征收制度的改革 在实践中 逐步形成了许多不成熟的雏形和设想 在借鉴许多名师之见得以修正后 仅以此作报答 山大法学院诸多恩师的殷切教导培养之恩 余论 主要阐述世界经济一体化 公权私权同权同利一体保护原则的落实 势必推 动我国土地征收法律制度的改革与完善 2 关键词 土地法律制度 征收土地补偿制度 设想 声1 弧砒 l J 山 山东大学硕士学位论文 T h ew o r d L a n di st h e 嘶g mo fa l lt h i n g sO n 洲s a i db yC u a n z i e x p r e s s e st h ec l o s e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nm a n k i n da n dc r c a t u r 酷 T h er e 螂n e h0 nl a n ds h o u l db eb a s e d0 1 1l a n d l a w L a n dl a wi n c l u d e sl a n do w n e r s h i p t h ee s t a b l i s h m e n t d e v e l o p m e n ta n de n f o r c e m e n to f l a n du s ea n dm a n a g e m e n ts y s t e m a m o n gw h i c ht h eo w n e r s h i po fl a n di st h ec e n t e ro fl a n d l a w T h ed u a l i t yl a n do w n e r s h i pi nO I U e o t m t r yi se s t a b l i s h e dg r a d u a l l ya l o n gw i t ht h e s o c i a l i s tt r a n s f o r m a t i o n w l a i e l ad e t e m l i n e st h a tt h el a n dl a wo fO U te o t m t r yh a sd i s t i n c t i v e c l 黜a e t e r i s t i e s A f t e ra b o l i s h i n gl a n dp r i v a t eo w n e r s h i p t h eg o v e r n m e n tl e v i e da n dm a d ea r e q u i s i t i o no fl a n db yu s i n ga d m i n i s l r a t i v er i g h t T h a ti si nf a c tt Ol e v yt l a er i g h to fl a n d o w n e r s h i p I nt h ep r o c e s s i o no fl e v y i n gt h el a z a d t h e r ew 讹r i oo b v i o u sd i f f e r e n c e si nl a w b e t w e e nl e v j i n ga n dr e q u i s i t i o no f l a n de x c e p tt h a tt h eS t a t eC o u n c i lm a d eab r i e f s t i p u l a t i o n a b o u ti ta tt h eb e g i r n i go f t h e P e o p l e sR e p u b l i co f C h i n a S oi nr e a ll i f et h ec o l l e c t i v el a n d o w n e r s h i pd i 翱p l 嘲a n di tb e l o n g st Ot h eS t a t et l l r o u g l lt h ee n f o r c e m e n to fl a n dl e v y i n g B u tb e c a u s eo f t l a eC u l t u r a lR e v o l u t i o n l a n dl a ws u f f e r e dg r e a td a m a g e T h e r ei s d e a r 眦d s p e c i f i cs t i m u l a t i o nO nt h ep r o c e d u l e r e q u e s t s p U l p O S t o f t l a el e v y i n ga n dr e q u i s i t i o no f l a n d a n dc o n l p c l l s a t i o na n dr e l i e f t ot h el o s e r so f l a n da n dS OO n T h ei g n o r i 丑gc i t i z e n sr i g h tr e s u l t i nm a n yp h e n o m e n a s u c h t b eg o v e r n m e n tv i o l a t i n gt h ep I 烈跫d u r e a b u s i n gt h er i g h to f l e v y i n g l i t t l eC O l l l p e l l S a t i o n a n dd e l a y i n gc o m p c l l s a l i o n 0 n c el a n d l e v y i n gi s s u e s c 峨 t h e r ei sn Or e l e v a n tl a wt ou s e l e a v i n gal o to f i s s u e su n s o l v e da n dm a n yf a r m e r sa p p l y i n gf o r ml l t l d i c l l C ew i t ht h eh i g h e ra u t h o r i t i e st oa p p e a lf o rh e l p 1 1 托2 0 0 4e o n q t i t u t i o n a la m e n d m e n t s t i p u l a t e dt h a tt h eg o v e r n m e n tc a nl e v y0 1 m a k ear e q u i s i t i o no f c i t i z e n sp r i v s t e p r o p e r t ya n d s u p p l yc o m p e l 3 鲥O l lf o rt h ep u b l i ci n t e r e s t sa c c o r d i n gt ot h el a w a n dt h 砒t h eg o v e r n m e n t nl e v ya n dm a k ea r e q u i s i t i o no f l a n da n ds u p p l yc o m p e n s a t i o nf o rt h ep u b l i ci n t e r e s t s A s i sk n o w nt oa 1 1 O U tc o u n t r yi s 跹a g r i c u l t u r a lc o u n t r yw i t h9h u n d r e dm i l l i o nf o r m e r s L a n d 啪p r o v i d et h ef o r m e r sw i t ha a o u g l af o o da n dj o b s S Of a l m c l S 黜l a n d a St h e i rl i v e s S i n c e 1 9 8 2 t l a cg o v e m m e n th a si s s u e d8N o Id o c u m e n t sa b o u tt h r e e a g r i c u l t u r a lp r o b l e m st o r e d u c et h ef l l l m e l s b u r d e n i n c r e a s et h e i ri n e o m ea n dp r o t e c tt h ef a r m e r s l a w f i l l1 i g h ta n d 3 一 坐奎查兰堡主兰垡丝苎 i n t e r e s t s W h e nl e v r i n sa n d m a k i n gar e q u i s i t i o no ft h ef a r m e r s c o l l e c t i v e o w n e dl a n d t h e g o v e r n m e n ts h o u l dp r o t e c tt h ef a r m e r s l a w f u lr i g h ta n di n t e r e s t s e n s 峨t h ef a r m e r sl i v i n g s t a n d a r dn o tt og od o w na n dg u a r a n t e et h e i rl a t e rl i f e H o w e v e r o u rc o u n t r y p r e s e n t l a n d l e v j i n Ss y s t e mh a sm a n ym a l p r a e t i e e s I nt h i sa s p e c tw es h o u l dr e f e rt ot h es u c c e s s f u l 翻p e r i e n c eo f t h ed e v e l o p e dc o t m l z i e sa n da r c a st oi m p r o v eo u rp r e s e n tl 锄d 1 删y i 鸣s y s t e m r a i s et h el a n d u s i n ge t f i e i e n e y a n dp r o m o t e e c o n o m i z i n ga n di n t e n s i v eu s e o nl a n d T h ea u t h o rh a s p u tf o r w a r dh i so w no p i n i o n sa n di n 墙g i n 蜘a b o u tl a n dl a w l a n d l e v A n S l a n dc o m p e n s a t i o na n dr e l i e ft h r o u g ht h ep r a c t i c eo fn e a r l y2 0y e a r so fl a n d m a n a g e m e n t c a r e f u li n v e s t i g a t i o n t h e o r e t i c a l e x p l o r a t i o n 8 r i dr e f e r r i n g t oh i s t o r i c a l d o c u m e n t sa n df a m o u sp c l s o n s g r e a tw o r k s I nh i sp a p e rt h ea l l t h o l h a sd o n eS O m er e s e a r c h 0 1 3 t h el a n dl a w 唧e e i a l l yl a n d l e v y i a gl a wi nt h ef o l l o w i n g 翻拍珊c h a p t e r s C h a p t e rl T h eg e n e r a lr e s e a r c hO I ll a n dl a w i n c l u d i n gl a n do w n e r s 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d l e v y i n gs y s t e m t h r o u g h2 0 y e a r so fw o r ki nl a n dm a n a g e m e n t S ot h ea u t h o rw a n t st oe x p r e s sh i sg r e a tt h a n k st ot h e e d u c a t i o ng i v e nb yt h et e a c h e r so ft h eL a w C o l l e g eo fS h a n d o n gU n i v e r s i t yb yw r i t i n gt h i s p a p e r T h eL a s tW o r d s T h es u m m a r yo f t h ew o r l de c o n o m i ci n t e F a 虹 T h ei m p l e m e n t a t i o n o f p r o t e c t i v ep r i n c i p l eo f p u b l i cr i 批p r i v a t er i 瞰e o n l m o nr i g h ta n dc o m m o np r o f i LA n 也e a b o v em u s tp r o m o t et h er e f o r m a t i o na n d i m p r o v e m e n to f t h el a n d l e v y i n gl e g a ls y s t e m K e yw o r d l a n dl e g a ls y s t e m l e v y r e q u i s i t i o n l a n dc o m p e n s a t i o n s y s t e mi m a g i n a t i o n 夕 婚 乙m6 1 2 5 原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进 行研究所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果 对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本声明的法律责任由本人 承担 论文作者签名 乒姒 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅 和借阅 本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文 保密论文在解密后应遵守此规定 1 论文作者签名缝 蔓五 导师签名 乏日剑幽日期 冱巨 配 乙参 山东大学硕士学位论文 引言 一 本文的主旨 管子在 乘马篇 中精辟的指出 地者 政之本也 地不平均和调 政不为政 也 o 马克思曾指出 土地是一切生存和存在的源泉 o 是人类 不能出让的生存条 件和再生产条件 o 人类诞生于土地 在现实条件下也不可离开土地将在土地上继续生 存和发展 正如英国的土地经济学家威廉配地所言 劳动是财富之父 土地是财富之 母 足以说明土地与人类生存的关系 土地从无主到有主是伴随着人类与生产力的发展而产生的 这就是所说的土地所有 制的出现 人类历史上的土地所有制从实质上分为公有制和私有制两大类别 尽管其有 不同的表现形式 土地所有制是依靠国家法律的确认和保护下得以实施的 经国家确认 权属之后并发证予以保护 随着经济的发展和社会关系的变化 土地所有权和使用权的 让渡与转移也就随之出现 在这种权利在不同的主体之闻发生转移过程中 作为拥有强 力的国家 征收征用原本属于他人的土地也不可避免的大量涌现了 本文就是从土地法律制度入手 研究土地法律制度的一般原理 我国社会主义公有 制度的特点 结合我国现行土地征收征用补偿制度的现状 比较部分发达国家和地区土 地征收与补偿的优缺点 提出改革我国现行制度 架构起一套适合我国国情与经济发展 的征收土地补偿制度的设想 为构建社会主义和谐社会和社会主义现代化新农村提供必 要的理论支撑 促进以人为本 经济社会全面协调和可持续发展为宗旨 二 本文的研究方法 研究土地法律制度进而重点研究土地征收征用补偿制度 必将涉及到社会科学的诸 多领域 如 政治经济学 法学 社会学 资源经济学 金融学 环境生态学等学科 坚持马克思主义和辩证唯物主义为指导 采用多种方法进行研究是必要的 正如培根所 言 跛足而没有迷路的人能赶过虽健步如飞但误入歧途的人 o 足以道破了正确选择研 究方法的重要性 本文重点采用如下几种研究方法 毕宝德 土地经济学 中田人民大学出版挂 1 4 年修订版 第1 7 页 马克思恩格斯选集 第二眷 人民出版社 1 9 7 0 年版 第1 0 9 页 马克思恩格斯全集 第2 5 眷 人民出版挂 I 蚋年版 第9 1 6 页 戚康 配第t 赋税论 商务印书馆1 9 7 8 年中谦奉 第 页 中学教育宣传挂图系列之一 培根 F r a n c i sB e c o 1 5 6 1 1 6 2 6 英田近代唯物主义和整个近代实验科学的真正 创始人 I 山东大学硕士学位论文 一 抽象思维法 本文所言抽象思维方法是指在深入实际调查 占有大量客观事实材料的基础上 运 用人的抽象思维能力进行 加工 把感性思想认识上升到理性认识 从中找到事物的 本质及规律性 本人从事土地管理工作近2 0 余年的时间里 发现和调查收集了许多有 关土地制度与征收征用土地相关的个案材料 对运用该方法完成本文的写作颇有裨益 二 系统分析方法 土地法律制度是国家法律制度整体框架的重要组成部分和因子 而征收征用补偿制 度则是基本因子 因此从士地所有制度入手 把征收征用土地补偿制度纳入国家法律制 度和经济制度 整个社会制度体系全面的研究分析 探索其规律性和运行机制 找出适 合我国国情的征收土地补偿制度的出路 三 比较研究方法 我国地处东方 有着与西方完全不同的历史文化传统和法律环境土壤 中国虽有 5 0 0 0 年文明史和令人陶醉的四大发明 但近代中国却受尽列强的凌辱与侵略 因此 比 较西方部分法治国家和地区的土地制度 尤其是土地征收补偿制度 现实地批判我国现 行制度的弊端 很自然的成为撰写本文的研究方法之一 从而为构架我国的土地征收补 偿制度而成为现实性和可能性 四 静态分析和动态分析相结合的方法 与时俱进 随机应变是人类生产生活和进步与发展的信条 研究一个国家的土地法 律制度的合理性与可行性 就要对特定时期 特定环境条件限制 所产生与发展的情况 结合起来研究分析 才能判断其存在与发展 是否符合客观条件制约的合理性 规划好 未来可行的法律制度 五 法律解释的方法 本文把土地法律制度作为研究对象 自然也就离不开法的要素的分析和研究 而法 的要素包括规则原则和概念 法律概念是法律上规定的或人们在法律推理中运用的概 念 故本文中采用法律解释的方法 引用了许多著名学者对征收征用土地补偿制度相关 的定义与解释 从而科学界定 使之更趋于精确而便于适用 三 关于征收征用土地补偿行为的属性认识 有的学者认为土地征收属于民事行为 从土地征收行为目的公益性 土地征收法 律关系主体的特定性 土地征收权利的专有性 土地征收行为的合法性及土地征收措施 的强制性 土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说 土地征收是民事行 2 山东大学硕士学位论文 为 o 而现实生活中研究土地征收问题的学者多数是行政法学者 他们则认为行政征收 征用 国家征收权的行使与行政补偿均属行政法学研究的内容 自然毋庸置疑的属于行 政行为 本人认为 单纯的把征收土地补偿行为界定为行政行为与民事行为 并非架构适合 我国的征收土地合理制度的本意 就像基于合同形成的债权行为与物权变动的物权行为 之间 并不存在本质的冲突一样 最终因某一国家的法律规定不同而异 但归结一点 都追求架构一套合理可行的法律制度 而保障其合理流畅的运行为宗旨 龙翼飞 杨一介 土地征收初论 法学家 2 0 0 2 年第6 期 山东大学硕士学位论文 第一章土地法律制度与土地征收补偿制度的一般理论 第一节 土地法律制度一般原理 一 土地所有制度原理 一 土地所有制的产生 人类诞生于土地 并依附于土地而生存与发展 没有土地也就没有人类 更没有人 类发展至今天的斑斓世界 但是在人类社会之初 地旷人稀 土地及其附属物均属无主 财产 这是由当时的生产力状况决定的生产关系所决定的 人们以采集和渔猎为生 没 有固定的生产与生活的基地 朝此昔彼 随遇而安 就地扎营 没有你我之分 也就不 存在土地所有制问题 随着生产力的发展 到游牧时代后期 特别是农业与畜牧业分工 之时 逐渐形成了天然草地循环轮牧制度 使各个氏族部落开始划定各自的领地范围 对其势力范围内的土地排他的予以利用 至此产生了土地所有制的萌芽 农业与畜牧业 分工后 加速了农业发展与生产力水平的提高 人类以氏族部落为单位有了固定的生产 生活用地 并捍卫其使用该领地范围内的土地利用的权利 也就导致了土地所有制以土 地制度的形式出现了 土地所有制与生产力密切相关 历史上不同所有制的形式对生产 力的发展起过促进作用 反过来生产力的发展又促进了新的所有制形式的变革与确立 迄今 我们知道人类社会土地所有制有如下五种形式 原始社会的氏族公社土地所 有制 奴隶主土地所有制 封建土地所有制 资本主义土地所有制 社会主义土地所有 制 从实质上可将上述五种形式的土地所有制划分出公有与私有两大种类 原始社会的 氏族公社土地所有制与社会主义土地所有制属于公有制 其他三种则属于私有制 二 土地所有制和土地所有权及其权能 原始社会的氏族公社土地所有制 是依靠氏族部落首领的威信和习惯的约束下得以 实施的 土地归氏族全体成员共有 随着生产力水平的提高 剩余产品的出现 从而阶 级与国家应运而生 从而任何一种土地所有制都必须借助国家的强力即通过法律予以确 认和保护 根据土地的自然特性和经济特性 土地作为一种生产资料和财产决定了如果 没有国家和法律的保护 土地所有制就无法实现 何谓土地所有制呢 它是指人们在一 定社会条件下拥有土地的经济形式 它是土地法律制度的核心与基础 而土地所有权是 土地所有制的法律体现形式 土地所有权是指土地所有者即权利人所拥有的 受到国家 4 山东大学硕士学位论文 法律保护的排他性专有权利 土地所有权包括占有权 使用权 收益权和处分权四项 权能 土地所有制与土地所有权的国家予以确认和保护 是通过登记颁发土地证书的形 式来体现的 土地登记是受法律保护的前提 而土地证书是权利人得以受法律保护的凭 证 随着经济社会和各项事业的发展变化需要 现实生活中土地所有权发生转移的现象 频频发生 如我国国家对集体土地的征收和征用 在社会主义市场经济体制确立后 土 地作为稀有的商品和自身特有的价值越来越突显其重要性 土地改革 土地所有制受法律保护得以实施的前提下 国家又可以通过国家强制力对土地所有 制进行改革 俗称土地改革 如我国1 9 5 0 年6 月中央人民政府颁布了 中华人民共和 国土地改革法 在全国 除台湾 西藏等少数地区外 范围内进行了彻底的土地改革 消灭了封建土地所有制 将没收 征收来的土地无偿分给了广大农民 实现了 耕者有 其田 建立起了社会主义初级阶段土地所有制即城市土地国有与农村土地农民个人所 有制度 土地改革不分阶级与国家的性质而发生 资本主义国家和地区也进行土地改革 如二次世界大战后 日本和我国台湾地区也不同程度的进行了土地改革 四 土地所有权的权能表现形式 前面已阐明了土地所有权的概念及其权能包括占有 使用 收益 处分四种 但在 现实生活中具体表现为土地使用权 土地租赁权和土地抵押权 土地相邻权和地上权 上述前三项权能均有所有权人与使用权人依照法律规定和合同约定而产生 变更和消 灭 而土地相邻权和地上权是因主体所拥有权利的特定位置的土地而产生的 也会因位 置和事项的变化而变更或消灭 二 土地使用制度原理 一 土地使用制的概念及其与土地所有制的关系 土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现 而且也是实现和巩固土地所有制的形 式和手段 土地所有制决定土地使用制 由此可以归纳出土地使用制 是指在国家法律 规定下对土地使用的程序 条件和形式的具体规定 具体表现为土地所有权和土地使用 权的两权合一与分离的两种情形 土地使用权是土地使用制的法律体现 土地使用权是 指土地使用权人对某一宗地依法或者约定进行利用 管理 收益和有限处分的权利 二 土地使用制的分类及其表现形式 毕宝德 土地经济学 中国人民大学出版社1 9 9 3 年版 第2 0 5 页 5 山东大学硕士学位论文 土地使用制因土地所有权与土地使用权二者的关系表现不同可以分为 两权 合 一与 两权 分离两类 两权 合一的情形如解放前的自耕农 经营地主 上世纪改 革开放之前的 队为基础 三级所有 的情形 两权 分离的情形如解放前的佃农 租地农业资本家和当今农村土地承包经营户 城镇企业和单位使用国有土地等 土地使用制可依据是否有偿性而分为有偿使用制和无偿使用制 有偿使用制是普遍 的 而我国改革开放初期之前 由于对社会主义公有制认识有偏颇 曾长期实行国有土 地无偿使用制度 该制度弊端诸多 制约和阻碍了我国社会主义现代化建设事业的发展 进程 自上世纪9 0 年代初 8 8 年宪法修正案之后 我国掀起了土地使用制度改革 变 无偿 无限期 无流动改为有偿 有限期 可转让的有偿使用制度 这项制度取得了突 破性进展 促进了社会和经济发展 三 土地管理制度原理 一 土地管理的含义 土地管理是指国家政权以社会代表的身份 中央政府和地方政府 对全国或某一地 区的土地进行宏观的管理 土地管理制度 是国家对全国的土地 在宏观上进行管理 监督和调控的制度 机构和手段的综合规定 土地管理的内容 目的 土地管理包括土地权属管理和土地利用管理两大内容 土地权属管理是国家保护土 地所有者和土地使用者合法权益及调整土地所有权和使用权关系的管理 也包括国家对 两权的限制 土地利用管理是国家通过一系列法律 法规和政策 采用行政 经济的 法律的和规划计划等手段 确定并调整土地利用结构 布局和方式 确保土地合理利用 的管理 土地管理的目的在维护法定的土地所有制和土地使用制的前提下 最大限度的满足 全社会对土地的需求 最大限度的保证土地资源的有效保护和充分合理的利用 最大可 能的推进生态保护和可持续发展的进程 四 我国土地公有制的确立 我国土地公有制是在建国后土地改革的基础上逐步确立的 社会主义土地公有制的法律规定 我国 宪法 土地管理法 及相关法规政策均规定了我国现行的土地所有制形式 为社会主义公有制 有社会主义全民所有制即国家所有和社会主义劳动群众集体所有制 两种形式 6 山东大学硕士学位论文 社会主义全民所有制 是由社会主义国家中央央政府和各级政府代表人民对国有土 地行使占有 使用 收益和处分的权利 社会主义劳动群众集体所有制 是由各集体经 济组织代表对本集体所有的土地行使占有 使用 收益和处分的权利 我国的劳动群众 集体所有制在我国发展的不同时期有不同的具体表现 改革开放以前 以 队为基础 三级所有 即生产队为基础 生产大队 人民公社三级所有的形式 农村体制改革后则 表现为以家庭联产承包责任制的形式 o 我国土地公有制的确立过程 我国土地公有制是历经几次土地变革之后确立的 解放前 我国7 0 9 6 以上的土地集 中在占农村人口不足1 0 9 6 的地主 富农手中 而9 0 9 6 以上的农村人口却占有不足3 0 的土 地 封建土地所有制极不合理 o 建国之前 我党就在解放区开展了土地改革运动 新 中国成立后 1 9 5 0 年6 月 中央政府颁布了 中华人民共和国土地改革法 规定没收 地主土地 征收祠堂 庙宇 寺院 教堂 学校和团体在农村中的土地等其他土地 按 行政区域平均无偿分给无地和少地的农民 经过土地改革 废除了封建土地所有制 变 为农民小土地私有制 而城市则实行国有即全民所有制 解放初期土地改革完成后 变 封建土地私有制为城市国有和农村农民私有土地所有制的混合土地所有制形式 后来在农村开展了农村合作化和人民公社化运动 互助组阶段仍是农民私有 到初 级社阶段 土地所有权仍旧归农民所有而使用权归合作社 进一步发展至高级社和人民 公社后 则由农民私有制变为合作社集体所有的基础上演变为人民公社所有制 实行 三 级所有 队为基础 的制度 直至1 9 6 2 年9 月 农村人民公社工作条例修正草案 俗 称六十条 颁行后 我国的社会主义土地公有制 包括全民所有和劳动群众集体所有的 土地所有制度完全确立 从根本废除了封建私有和农民私有的土地制度 第二节土地征收 征用一般理论 一 土地征收 征用的概念 一 征收 征用概念与土地征收概念的界定 征收是指政府依法向人民或所属机构收取 公粮 税款 土地 征用是指政府依 法使用个人或集体的土地 房产等 由此可以看出 二者都是国家或政府基于法律而 毕宝德 土地经济学 中田人民大学出版社1 9 9 3 年版 第2 2 5 页 现代汉语词典 商务印书棺1 9 8 3 年第二版 第1 4 7 1 页 1 4 7 2 页 7 山东大学硕士学位论文 为的具有强制性的行为 征收的后果是所有权转为国家所有 现实中征收的对象主要是 不动产 征用不引起所有权转移 只是临时使用 用后应予返还 征用的范围不限于不 动产 还包括动产和行为 所以 学者习惯于用行政征收 行政征用来予以论述征收征 用 但各抒己见 有的学者认为行政征用是行政征收的一部分 属于须补偿的行政征收 是指为了公共利益之目的 行政主体按照法律规定取得相对人财物的单方行为 有的 学者认为行政征用 是指行政机关为了国家和社会公共利益的需要 依照法定程序强制 使用相对人财产和劳务的一种具体行政行为 也有的学者认为行政征用 是为了国家和 社会公共利益的需要 行政机关经常要征用相对入所有或使用的财产 并给予相对人一 定的经济补偿 也有学者称为行政征收 认为行政征收是指行政主体为了公共利益的 目的 以国家强制力作为后盾 从行政相对人处有偿或无偿获取一定财务 费 或劳务 的单方行为 o 虽然众说纷纭 但殊途同归 在绝大多数情形下 学者论述的行政征用 行政征收是为了阐明土地征用和土地征收的 那么土地征收 土地征用的概念怎样界定 呢 我国现行的法律 法规均未明确规定之 学界对土地征收 土地征用从各自研究的 侧面和角度作出了不同的界定 如我国民法学者对土地征收概念的界定 土地征收是 指国家根据公共利益的需要 以补偿为条件 强制取得他人的土地所有权 他人的土地 所有权因国家的征收而消灭 o 台湾学者对土地征收是这样界定的 土地征收 乃国 家为公共需要或公共用途之目的 基于公权力之作用 依法定程序 强制取得私有土地 给予公平补偿 而消灭其所有权 另行支配使用之行为 一般意义上的土地征收 为国家对个人土地所有权的征收 而我国的土地征收 则是国家对集体所有权的征收 本人查阅了诸多学者的观点综合之 并参考外国和台湾地区的有关规定 将土地征收界 定如下 土地征收是指国家为了公共利益的需要 由政府依照法定程序并事先给予公正 补偿的条件下 强制取得集体土地所有权 致使集体土地所有权因国家的征收行为而消 灭的行为 因为在我国没有私人拥有土地所有权的情形 论及土地征收的概念不必涉及 私人的内容 二 我国对土地征收 征用的表述 1 9 5 0 年6 月3 0 日中央人民政府公布 中华人民共和国土地改革法 设专章对土地 的没收和征收作了规定 规定列举了征收的对象 征收祠堂 庙宇 寺院 教堂 学 杨解君z 行政法学 1 1 1 方正出版牡2 0 0 2 年版 第3 2 9 页 方世荣I 行政法与行政诉讼法 人民法院出版社2 0 0 3 年版 第5 1 0 页 o 粱彗星l 中田物权法研究 缘律出版社1 9 9 8 年版 第3 3 0 页 8 山东大学硕士学位论文 校和团体在农村中的土地等其他土地 但没有规定征收的概念及相关规定 同期中央 人民政府政务院令 颁布铁路留用土地办法 政财董字第7 8 号 第六条规定 铁路 因建筑关系 原有土地不敷应用或有新设施需要土地时 由铁路局通过地方政府收买或 征购之 虽没有涉及土地征用 征收的问题 但 收买或征购 本人认为应与征收有 近似之义 1 9 5 3 年1 2 月5 日中央人民政府政务院 公布 关于国家建设征用土地办法 之后至2 0 0 4 年3 月 宪法 修正案通过 至此期间5 0 余年的时间 我国通用土地征用 的概念而不涉及土地征收的概念 2 0 0 4 年 宪法 修正案规定 国家为了公共利益的 需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 国家为了公共利益的 需 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 紧随其变 现行 土地管理法 也作出了相应的修改 从此出现征收与征用并用的概念 土地征用在我国实行半个多世纪 其实质就是土地征收 因为基于法律规定的征用 行为而致使集体土地所有权归于消灭 那么从理论讲什么是土地的征用呢 有的学者认 为 土地征用是指国家因公共利益的需要 已给予补偿为条件 对他人土地所有权以 外的土地他项权力为利用 带特定的公共事业目的完成时 仍将梯地归还原土地所有 人 粱彗星先生在2 0 0 4 年 宪法 修正案通过后 对土地征收 土地征用做出了界 定 并指出了二者的区别 笔者赞同梁先生的观点 认为土地征用是指国家为了公共