第八章 金融监管机构.doc

第八章 金融监管机构一 教学目的与要求 金融监管机构这一章集中讨论金融监管的理论、原则与国际规则，并对银行监管、证券监管、保险监管的机构、内容与中国金融监管实践诸知识以介绍。围绕作为整个金融体系安全、有序、高效运行重要保障的金融监管的实施主体金融监管机构知识的学习，学习者有必要弄清这样一些关键问题：金融监管的目的与原则是什么；巴塞尔协议、有效银行监管的核心原则、巴塞尔新资本协议的主要内容是什么；银行监管、证券监管与保险监管的机构、内容是什么；我国金融监管机构的现状是什么。 二 课程内容概要 金融监管机构一章的内容安排，在形式上与该教材其他篇章一致，即正文、附录、小结、练习构成一章。这里集中介绍本章正文概要。 金融监管的知识 该节集中介绍讨论了公共利益监管理论、监管经济理论、监管辩证论、监管理论的新进展。 以监管者具有无限知识、是法律法规忠实代理人、监管乃服务与社会公众利益等假设作为条件的公共利益监管理论认为，政府实施监管乃是对市场运行低效率状况的一种反应。但该理论由于监管实施不可能完全解决公众利益保护问题及监管本身可能引导的新问题而已被学者质疑。 监管经济理论基于其对公共利益监管理论的批评，认为监管是由市场中需求与供给进行配置的金融服务，政府或政治家作为供给者而在监管交换中获得金融资源或投票权，专门利益集团如经营性金融机构作为需求者而在监管中尽力拓展其经济利益；监管对于被监管者不仅为其带来收益，亦是其付出成本。监管经济理论同样受到诸多经济学家的批评。寻租理论、监管税收理论、捕捉论、社会契约论均属于具体而微的监管经济理论。 监管辩证论从动态视角解释了监管过程中政治力量与经济力量相互作用的机制，认为监管由利益集团自己所要求，政府或政治团体供给监管的激励由此产生，但环境变化、目标冲突、金融机构不遵守监管行为不可检验性等原因而影响监管效率、监管目标到位度。该理论对再监管过程或逃避再监管过程的分析凸显了监管供给的不足，由此促成引入监管机构将的竞争机制以消除监管供给不足诸问题的监管者竞争理论的提出。 20 世纪 80 年代以来，金融监管在金融全球化、自由化与金融创新冲击下暴露出诸多问题，这促使各发达国家愈益重视完善以资本充足要求和资产业务管制为核心的监管体系，金融监管理论的研究重点也随之转向银行资本监管的有效性与中央银行的自利监管、市场纪律与金融监管体系改进中得以不断推进。 金融监管的基本原则与国际规则 以维持一个稳定、健全、高效的金融制度为总目标的金融监管，依法监管、适度竞争、自我约束、社会经济效益、管理机构的一致性构成其凭以进行监管的基本原则。 金融国际化趋势下各国不断致力于加强金融监管国际协作，由此订定的关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议（巴塞尔协议）（ 1988 年）、有效银行监管的核心原则（ 1997 年）、巴塞尔新资本协议（征求意见稿）（ 2003 年），已经或即将成为指导各国金融监管主体加强金融监管的国际规则。 银行监管机构 关于银行监管的内容，主要涉及：（ 1 ）对商业银行设立与开业的监管，即商业银行市场准入监管；（ 2 ）对商业银行业务营运的监管，即商业银行市场营运监管；（ 3 ）要求商业银行建立有效内部控制制度；（ 4 ）嵇核检查商业银行业务活动；（ 5 ）建立存款保险制度；（ 6 ）地实施紧急援助。 关于中国银行业监管机构，主要介绍：中国银行业监督管理委员会的职责与其常设职能部门。 证券监管机构 关于证券市场监管模式，各国从国情出发所选择的不同模式主要有：（ 1 ）集中立法管理型，以美国为典型；（ 2 ）自律管理型，以英国为典型；（ 3 ）分级管理模式（二级管理模式与三级管理模式两类），正为许多国家说选择。中国证券监管模式属于中央、地方监管与市场自律相结合的管理模式。 关于证券市场监管内容，主要有：（ 1 ）证券发行市场监管，重在审核证券发行主体的证券发行资格；（ 2 ）证券流通市场监管，包括强化证券交易所管理、监管证券商与上市公司。 关于西方证券市场监管，以美国为例，主要内容有：（ 1 ）证券市场监管模式，选择政府机构和自律组织双重管理模式；（ 2 ）证券法的核心原则，确立为公开原则；（ 3 ）证券发行管理，实行证券发行双重注册制度；（ 4 ）证券交易管理。 关于中国证券市场监管：（ 1 ）中国证券监管体制的形成，经历了由分散监管到集中监管的过程；（ 2 ）中国证监会的职责，依照法律法规对全国证券、期货也进行集中统一监管；（ 3 ）中国证券业子女组织，主要由证券交易所、证券登记公司、中国证券业协会。 5 、保险监管机构 关于保险监管原则，主要是：（ 1 ）坚实原则；（ 2 ）公平原则；（ 3 ）健全原则；（ 4 ）社会原则。 关于保险监管的内容，主要有：（ 1 ）偿付能力监管。针对保险公司实际偿付能力、最低偿付能力，探索建立一套完善的偿付能力预警体系以事实保险公司偿付能力监管。（ 2 ）财务监管。针对保险公司资本充足性、保险保障基金、准备金与资金运用进行监管。（ 3 ）市场行为监管。针对保险公司保险产品及其定价、保险产品促销和分销进行监管。 关于保险监管方式，主要有：（ 1 ）公示方式，内容涉及公告财务报表、规定最低资本金和保证金、订立边际偿付能力标准；（ 2 ）规范方式，由政府规定保险业经营所须遵守的一般准则；（ 3 ）实体方式，主管机关依法全面监管保险公司、保险市场。 关于国内外保险监管机构现状，各国保险监管机构形式多样、名称不一。（ 1 ）国外保险监管机构设置，或是直属政府的保险机构，或在政府直属机构下设立保险监管机构。 三 重点难点分析举要 监管的理论依据 现代市场经济在某种意义上是一种法制经济，因为在自由交易的市场上，面对众多分散而又自主经营的市场参与者，只有用统一严格、公平公开并具有相对确定性的法律才能协调各种市场关系，规范参与者的行为，建立并维持有序的良性运作。由于金融业在市场经济中居于龙头的地位，其经营活动相对于计划经济而言具有很高的独立自主性和高风险性。因此，依法对金融业实施有力和有效的监管是市场经济的内在要求，这是由金融业本身的特殊性所决定的。 （）市场经济的内在要求 从市场经济的内在要求看，金融监管的理论依据源于一般管制理论。该理论认为，在现实经济运作中，由于存在垄断、价格粘性、市场信息不对称和外部负效应等情况，竞争有效发挥作用的各项条件在现实中不能得到满足，从而导致经常的市场失效，也使“自由市场万能论”失去假设前提。因此，完全的自由放任并不能使市场运行实现规范合理和效率最优，需要借助政府的力量，从市场外部通过法令、政策和各种措施对市场主体及其行为进行必要的管制，以弥补市场之缺陷。金融业亦不例外。例如，为了防止金融力量过于集中而产生垄断，或金融力量过小而无法实现规模经济，需要当局对金融机构的开业、分支行设立、合并或兼并等进行管制。又如，根据管制理论中的社会利益论，当某机构个体利益大于社会利益并可能对社会公众利益造成损害时，往往发生外部负效应，该机构市场破产的社会成本将大于个别成本，此时管制被看做是减少或消除市场破产成本，保护公众利益的手段。由于金融业破产将产生严重的外部负效应，个别银行的破产不仅损害存款人利益，导致公众信任危机而引发挤兑，出现累及其他银行连带破产的“多米诺骨牌效应”，而且还会中断社会支付体系，破坏货币信用关系，阻碍储蓄和资本的形成，对社会经济造成巨大破坏，因此，有必要对金融机构的经营活动实施有效监管，保持金融机构的稳健性并保护公众利益。 金融业的特殊性 从金融业本身的特殊性看，金融监管的理论依据主要在于以下三点： 金融业在国民经济中特殊重要的地位与作用 在市场经济中，金融业是货币流通中心、资金融通中心、社会支付结算中心，被称为“国民经济的血液循环系统”。特别是在当代纯粹的性有货币制度下，金融已不再扮演简单的“中介”角色。而是积极地方发挥着创造货币和信用流通工具的功能，从而使其对经济的作用也从最初适应性的便利、促进发展到现在主动性的推动和先导，成为一国经济发展的关键因素。因此，金融业的稳定与效率直接影响国民经济的运作与发展，甚至影响到社会的安定，由此亦决定了当局必须对金融业严加管理，保证金融体系安全、有效运行。 金融业内在的风险性 与其他行业相比，金融业是一个高风险性行业。其风险性首先在于行业风险。金融业具有很高的负债比例（一般银行均在 90% 以上），自有资金少，营运依靠外部资金来源，银行采用部分准备金制，从事短借长贷的期限变换及证券投资等高风险经营，另一方面则必须随时足额满足客户提款或支付的需要，这使银行的经营具有内在的不稳定性。例如银行的经营必然受到利率、存款结构和规模、借款人的信誉和偿债能力、汇率等因素变化的影响，这些未知因素给以银行经营带来了利率风险、流动性风险、信用风险和汇率风险等。此外，金融业还存在着系统性风险，例如因金融业内部与其他部门、国内外市场存在着盘根错节的相互依赖性而已受外部牵累的伙伴风险；因金融电子化而产生的电子转账和信息系统风险；因金融国际化而生的国际风险等。这些风险的存在直接威胁着金融业的安全。由于金融机构管理人员因涉及自身的利益或能力所限，往往不能充分评估和处理自身存在的问题和风险，因此需要金融当局从外部对其进行以风险管理为重点的检查督导，确保金融机构的安全和稳健。 金融业务的公共性 这种公共性与金融业“中介”的性质息息相关。一方面，作为借者的集中，银行从广大公众那里吸收存款作为资金来源时，银行成为债务人向广大公众负债；另一方面，作为贷者的集中，银行向众多企业和公众发放贷款运用资金时，银行变成了债权人，贷款人向银行负债。在这两方面关系中银行所面对的都是社会公众，银行的经营活动及其成果都对社会公众产生影响，故而具有鲜明“公共性”。但由于金融业具有相对垄断性，即不是任何人都能参与自由竞争的行业，因而在金融业经营过程中，有可能作出不利于存款户或贷款户的债权债务安排，或向客户提供不公平的歧视性服务；同时由于金融业务的特点，其信息披露或受到自身安全和竞争的制约，或出于替客户保密等需要，使金融业财务信息的公开程度不高，公众因无法获得充足准确的信息而难以对金融机构风险和业绩做出正确判断，并影响其对金融机构进行选择，同时也无法对金融机构行为进行有效约束。因此，需要由金融当局从外部对金融机构进行强有力的监管，减轻相对垄断性可能带来的不公平和信息不对称造成的评价、选择及其约束困难，以保护公众利益，增强公众对金融机构的信任。 金融监管的目标和基本原则 金融监管的总体目标就是通过对金融业的监管维持一个稳定、健全、高效的金融制度，这是由金融业在社会经济中的举足轻重的地位和作用决定的。具体来讲，金融监管目标可以分成四个层次理解： 一是保证金融机构的正常经营活动，保护存款人的利益和金融体系的安全； 二是创造公平竞争的环境，鼓励金融业在竞争的基础上提高效率； 三是确保金融机构的经营活动于中央银行的货币政策目标保持一致； 四是增强本国金融业在国际市场上的竞争力。 金融监管的原则主要是：第一，依法监管的原则，即银行机构必须接受国家金融管理当局的监督；必须保持管理的权威性、严肃性、强制性和一贯性从而到了有效性。第二，适度竞争原则，即金融监管的中心英方在创造适度的竞争环境上；放在形成和保持适度竞争的格局和程度监测上；放在避免造成金融机构高度垄断失去竞争的活力和生机上；放在防止出现过度竞争、破坏性竞争从而危及金融业的安全稳定上。要求管而不死，活而不乱，限制竞争又不消灭竞争，使金融机构企求利润但又不能疯狂冒险，有风险但又要保障安全。第三，