城市土地问题与土地集约利用.pdf

特别策划 2 o o 5 8 Sp e c i a l Re p o r t 城市土 地问 题与 土地集 约利 用 口 北京 大学城市 与区域 规划系 董黎 明 城 市化快 速发展 阶段 的土地问题 我 国当前正处于城 市化快 速发展阶段 这个 阶段也 是城 市土地开发问题多 土地供求矛盾尖锐 的时期 城 市 开发 区大量圈 占土地 浪 费土地现象触 目惊心 1 城 市用地增 长速 度快于城 市人 口的增 长速度 2 0世 纪 9 0年代 中期 我 国 3 1个特大城市土地弹性 系数达到 2 3 1 即城市用地 的增长速度 是城 市人 口增 长速度 的 2 3 1 倍 2 2 0世纪 8 0年代 我国城市人均用地 面积 1 0年增加 了 6平方米 每年平均增长 0 6 平 方米 2 0世纪 9 0年代 1 0年 中 增加 了 2 2平方米 人均用地增幅是 2 0世纪 8 0年代 的 3 5倍 3 经济技术开发 区圈 占的土地更是惊人 截止到 2 0 0 4 年 6月 全 国共有各类开 发区 6 8 6 6个 规划用地 面积 3 8 6万 平方公里 超过我 国海 南省的总面积 而全 国城市 建制镇现 状用地的总和也只有 3 1 5万平方公里 城 市 土 地使 用 效 率 低 2 0世 纪中期 我 国香港建 成 区范围每 平方 公里土 地 的 GDP已达 9 8亿美 元 而我 国大 陆规模 与之 相 当的上海 北 京 天津分别只有 0 3 8亿 0 2 5亿 0 2 1 亿美元 在大陆的城市 中 中小城市的地 均产出又普遍低于大城 市 两者最 大的差距 6 Ch i n a L a n d 达 到 2 0 倍 我 国经济技术开 发区遍地开花 除一些 国家级开发区的 土地使用效率 尚可外 其他开发 区的土地 使用效率普遍偏低 某省会 城市 的一个 高新 技术 开发 区 2 0 0 1年 的工 业产值 每公 顷 1 6 5万元 反 而低 于该 市一般工业用地 每公 顷 1 8 8万元的 产 出 水 平 土地问题溯源 我 国土地 资源本 来就十分 紧缺 在土地开发过程 中应精 打 细算 合理使用每一寸土地 但现 实却 不尽如人意 究其原 因 既有制度 体 制的问题 也有对 土地开发 的认识 问题 即是 否贯彻 了科学 的发展观 G DP增长的需要和 政 绩 工程加速 了城镇 土地 的扩 张 为 了实现提高 GDP的单一 目标 不少地 方不 惜付出拼资 源 拼土地 重复 建设的代价 甚 至对每一 个部 门下达 了招商 引资的指标 在这种体制下 土地 成为最 大的牺牲品 五年一换届 的体制 促使一些 干部在城市建设 中忽视公 众 和长远 的利益 大搞所谓 的政绩工程 道路要宽一点 楼房 要高一点 广场要大一点 形 象 生 动地 反映 了当前土地开 发 占地过 多的原 因 筑巢 未必能引凤 土地优 惠作 用有限 自从 1 9 9 2年全 国掀起 开发区 热 以来 虽几经治理整顿 但 开发区的热度仍未完全减退 其重要原因之一是存在认识上 的误 区 即认为开发区可以利用优惠政策 引来许多投 资项 目 开发区能否 引凤 并非人 的主观愿望所决定 某开发区 对外来投 资者 的调查显示 地价低廉 和面积大小并不是投 资 者考 虑的首选 因素 2 0 0 1 年我 国加入世界 贸易组织之 后 按 对等 的原则 外商进入开 发区和非 开发 区的各项政 策是完 全对等 的 因此 开发 区未来包括地价在 内的特殊优惠政策将 不再发挥作用 行政机构搬 家未必能带动新 区开发 却 占用 了大量土地 最 近我国城市开发普遍存在 一种现象 在短期 内要 再建 一 座新城 打造一个新 区 最 常用 的手段就是行政 机构带 头 省 市 区的政府机构 由市 中心 区迁往待开发 的新 区 维普资讯 2 0 0 5 8 特别策划 行政 机构搬家 的直接后果是 占用 了大片的土地 但不少 城市并未达到原来预期 的效果 带动新 区发 展 而且还产 生一些负 面影 响 主要原 因是 城市发展的动力源于城市的基 本职 能 并非服务职能 基本职能是指对城市以外地区服务的 职能 这类职能越多 对外影 响力越大 就 需要更多的职工 从 而促使城市规模 的扩大 城市政府 主要 为城市本身服务 职工 的数量基本是 固定 的 如果新 区没有其他 基本职能出现 是不 可能形成一定规模 的 既然政府 的主要职能之一是 为本市的 公众服务 在新 区尚未 形成的时候就搬过 去 不利于政府 与市 民之 间 的 联 系 以集约利用土地 为导 向的城市土地 开发策略 发 挥 规 划 的 龙 头作 用 控 制 土地 开发 的规 模 我 国土地 开发 规模之 所 以失控 是 因 为各级 政府 没有 很好利用规划 的手段 对 土地开 发的总量进 行有 效的控制 个别 地 区甚 至将 规划 视为 经 济发 展 的 拦路 虎 绊 脚 石 千 方百计 绕 着红灯走 可 见 发挥 规划 调控 作用 的关键 是依法 实施 规划 严格 执行 规划 而不是 削弱 规划 的 地 位 其次 发挥规 划的作用 必须提高规划 的科学性 根据我 国的规划体系 土地利用 总体 规划和城市规划都是对土 地开 发利用具有调控作用 的法定规 划 两个规划 的共 同之点 都是 规定 了总用地的规模和各类用 地的比例 将不 同用途 和功能 的物质要素落实到地块 前者侧重于建成 区以外 的土地利用 城市规划主要安排城市范 围内的土地 利用 两个规划 只有相 互协调 相互衔接 在用地预测 用地布局等方 面保 持一 致 在 实施过 程中才具 有科 学性 和可操作性 第三 两个规划的 内容 既要 有刚性 还要 有一定的弹性和 灵 活性 以适应市场经济不断变化的需要 针对 当前存在 的问 题 规划 涉及 的建设用 地规模 基本农 田保 护区 的范围 国家 Sp e c i a l R e p o r t 制定 的用地标准 土地使用管制等 内容属 于强 制性 的内容 一 旦经过批准 任何人不得随意更改 此外 规划还应严格控制 一 些 占地 多 脱 离当前我 国国情 的用 地开发项 目 如开发 区 大学城 高尔夫球场 高档别墅等 最后 规划 还应 体现可持续发展 的思想 正确处理近期建 设和远期发展的关系 处理经济发 展和资源 环境保护 的关 系 例如 城市 用地 的发 展方向或新 区土地开发 的选择 就要 充分考虑 自然条件和环境条件的适 宜性 尽量少 占优质农 田 应 用 级 差 地 租 的 经 济 杠杆 合 理 利 用 土地 应用级差地 租作为经济杠杆 可从 以下方面对城市土地 的开发利用 进行调控 1 开展城 市土地经 济评价 通 过土地 分等定级揭示级 差地租的分布差异 为土地 的合理利用提供 依 据 2 对建 成区范 围的现有土 地进行适 当的调 整 根据优 质优用的原则 退二进三 将部分不适 宜摆 在中心区的功能 适 当外迁 同时引入适应高租金 的产业 3 按照谁投资 谁 受 益 的原则 国家和地方政府应设法将 土地增值收益 回收 并用 于城市 的再 开发 和公益事业 改变土地开发粗放 的经营管理 方式 集约利 用城市土地 1 在城市规划建设 中严格执 行国家建设用地标准 城市 用地 的规划布局集 中紧凑 不拉大架子 2 从实际需要 出发 合理 确定城 市道路 广 场和公共绿 地 的规模 严格控制 占地 多 建筑密度 低的建设 项 目 如高 尔 夫球场 高档别 墅等 3 在条件许可 的情况 下 适 当提高城市土地 的开发强 度 当前主要是提高工业 开发 区的土地使用效率 小城