支农惠农资金调研.doc

重庆市支农惠农专项资金管理使用情况专题调研报告市政府纠风办：根据市政府纠风办关于开展支农惠农专项资金管理使用情况专题调研的紧急通知（渝纠办200813号）的要求，我委会同市林业局、市扶贫办、市水利局有关部门的同志赴江津区、涪陵区、巫山县、奉节县、云阳县5个库区所在区县，对当地支农惠农专项资金的管理使用情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下：一、基本情况2007年-2008年，江津区、涪陵区、巫山县、奉节县、云阳县共筹集使用支农惠农专项资金37.23亿元，实施支农惠农项目约10多个，包括退耕还林、种粮综合直补、畜牧生产、农机具推广、农村合作医疗、移民工程、水利基础设施建设等项目。二、支农惠农资金管理使用的主要措施从调查结果来看，江津区、涪陵区、巫山县、奉节县、云阳县支农惠农资金的管理使用总体上是良好的，各地基本规范了资金申报、资金分配、资金拨付、资金监管等各项工作程序和内容，并采取了一系列行之有效的资金管理使用方法：（一）加强组织领导，明确工作职责调研区县均对管好用好国家支农惠农资金十分重视，大多建立了分管领导亲自抓、部门领导直接管、相关单位密切配合的工作机制。巫山县、奉节县还成立了以县领导为组长，农业、林业、水利、财政、审计等部门负责人为成员的支农惠农专项资金管理工作领导小组，负责全县各项支农惠农专项资金管理的组织协调、指导督查，确保支农惠农资金的安全有效使用。（二）完善管理机制，强化资金管理各调研区县都对支农惠农专项资金的使用拨付作了严格规定，并制定了相应的农业专项资金管理办法和实施细则，将支农资金的适用范围、分配、配套、拨付、报账、支出及预算编制、执行、绩效考评、监督管理等各环节以制度化形式加以确立。具体来讲主要体现在“三专”、“三制”：即对支农惠农资金实行专人管理、专账核算、专款专用，以及实行县级财政报账制、财政集中支付制、物资设备统一采购制。按照部门管项目、财政管资金的原则，财政部门会同业务部门按项目建设进度逐次拨付资金。对退耕还林、种粮综合补贴等政策严格实行“一人一卡、直补到户”的办法，减少资金的支付环节。对大额农业物资投入实行政府统一采购，在降低建设成本的同时保证工程建设材料的数量和质量。在设计资金管理和拨付方式时，各区县都比较注意减少操作的层级和环节，倾向于“惠农政策直补化”、“支农项目报账化”：在涉及退耕还林、种粮综合补贴、农机具补助等惠农政策时，都尽量采用财政直补到农户的方式，让农民群众能够直接受益，快速受益；在涉及库区绿化带建设、基本农田整治、水利道路建设等财政支农项目建设时，必须要项目主管部门出具项目建设进度的认可文件，并取得项目建设相关原始票据，审验合格后，才按照规定拨付资金。（三）加强项目工程管理，确保工程建设质量为了确保支农惠农资金的使用落到实处、产生效益，各调研区县还采取以了一系列工程项目管理办法，确保工程建设质量和建设进度：一是严格实行项目法人制，做到“谁受益、谁管理，谁建设、谁负责”。二是实行项目公开招投标制，对重大工程和大额采购均严格按照招投标管理办法进行操作，确保工程项目建设公开、公平、公正。三是实行工程监理制，委托由自治的监理单位进行工程监理，确保项目建设质量。四是实行工程竣工验收制，在施工方申请竣工验收后，由县及相关部门、工程监理单位、项目所在乡、村人员组成验收组，对工程进行全面验收。五是竣工结算审计制，在项目竣工后，委托中介机构对工程进行竣工审计，合格后再进行工程结算。（四）整合支农资金，提高资金使用效益各调研区县都在整合支农资金，提高资金使用效益方面做出了探索。主要结合经济人口、地形地貌、产业发展等环节，在符合总体规划的前提下，引导同一地区或相邻地区集中申报各个支农资金项目，通过多方面整体发力，达到该地区农业基础设施明显完善、农业生产明显发展、农民生活条件明显改善的目的。例如涪陵区在调研论证的基础上，编制总体规划，并制定了涪陵区财政支农资金整合管理暂行办法，落实相关单位的工作任务及责任，明确财政支农惠资金的整合范围。在2009年-2011年3年间，预计整合支农会农资金3.7亿元，可实现产值50亿元。（五）强化审计监督，坚持公开公示各调研区县都把公开公示和专项审计作为加强支农惠农资金管理使用的重要举措。涪陵区对所有涉及农民切身利益的政策、项目、资金安排和惠农政策均设立公示牌进行公示。奉节县对涉及面大的支农项目和资金计划都要通过新闻媒体公示，并召开乡村大会进行宣传。各区县政府督查部门会同纪检、监察、财政、有关项目主管部门对项目建设及资金管理开展定期或不定期的检查，审计部门坚持对项目建设和资金使用情况进行专项审计，并出具审计报告和审计建议。有的区县还组织县人大、县政协的代表、委员开展集中视察活动。做到了社会监督、组织监督、业务监督、民主监督齐抓共管，保障支农惠农资金的有效、规范使用。三、主要成效（一）农业基础设施建设逐步完善通过多年支农惠农资金的持续投入，农业基础设施建设进一步完善：村级公路、村内人行便道、人畜饮水、沼气池等项目建设都取得了明显成效。在我们调研的过程中，各级干部群众都对这些公益事业建设给予了高度的肯定，并表现出建设的极大热情。纷纷表示，这些建设改善了农民生产生活条件，也改变了他们的思想观念，为他们努力脱贫致富提供了最基本的条件。（二）农业生产持续发展通过支农惠农资金的扶持，调研区县的农业生产和产业化建设都取得了长足进步。以涪陵区为例，2007-2008年共投入农业产业化资金2357万元，大力培育、发展农业龙头企业，至目前，全区已有农业企业850家，其中市级龙头企业9家，区级龙头企业72家，基本形成了一个或多个龙头企业带动一个产业的发展格局。此外，全区还发展农民专业合作组织347个，围绕市场需求发展生猪、花卉、花椒、金银花等特色产业基地，形成了较完整的农业产业化链条。（三）农民收入稳步增加通过一系列支农惠农政策的实施，农民生活稳定、负担减轻、收入水平稳步上升。我们调研的5个区县人均纯收入年增长率都超过了20%，其中，支农惠农资金直接带给农民的收益就达到收入增幅的近50%。广大农民群众正在享受支农惠农政策带来的福音。四、调研中发现的主要问题及分析通过调研，我们也发现支农惠农资金在实际管理使用中出现的一些问题，主要是：（一）项目资金拨付使用上有漏洞一是账册票据不规范。在调研中发现有的地方账册票据填写不规范、内容模糊、事务实际发生于票据时间间隔长，有的地方甚至出现“包包账”和白条收据。问题主要集中在乡、村两级帐务上。二是报账制度不严谨。有的乡镇、村社在项目资金中列支了管理费、招待费等费用，违反了资金使用规定。三是资金监督环节不连贯。从调研情况看，有的乡镇财政所对项目资金使用的监督力度较小，没有对项目实施的真实性、实施的质量、竣工验收情况等进行监督核查，县级财政又缺乏足够的人力物力对众多项目进行跟踪，造成了资金监管环节上的脱节，为一些违规违纪行为提供了条件。例如，奉节县红坪乡石阙村村支书，利用虚开发票，冒领扶贫资金1万多元，挪作他用。（二）项目资金设计分配上有缺陷一是项目资金“小而散”。在调研中各地普遍反映：现行的支农惠农项目资金存在着项目多、资金散、成本高、效益差的问题。以巫山县福田镇为例，全镇农业人口150多户，共2567人，每年仅发放种粮直补资金就需资料印刷费、人工费等15万元左右，而全镇人均分得直补资金仅20元，不能完全调动农民的种粮积极性。镇干部笑称是“干部受累、群众麻烦”。二是资金分配不均衡。各地支农惠农资金的补助标准基本一致，但各地的建设成本差异却较大。以云阳县农村沼气池建设项目为例，每口沼气池建设财政补助1000元。根据测算，在地形条件较好、交通较为便利的地区实施，一口沼气池建设约需投资2500元左右，在地形环境较恶劣，交通不便的地区，则约需投资3800至4000元左右。而处于后者的农民往往经济条件更窘迫，更需要得到政府的支持。另外，同一个项目出现不同部门实施、标准不同的现象。仍以云阳县农村沼气池建设为例，农业支农资金的补助为每口1000元，而移民资金的补助为每口3000元，这样大的差距不利于项目的整体推进，也容易使群众误解，产生干群矛盾。三是资金投入重点不明确。现行支农惠农政策既有用于农业生产，如生猪补贴、柑橘补贴等，也有用于基础设施建设，如基本农田整治、库绿化带建设等，还有直接惠及农民收入的，如种粮综合直补、退耕还林补助等。这样的普惠政策，并没有起到把“好钢用在刀刃上”的作用。如巫山县福田镇凉水村，其柑橘产业发展初具规模，急需资金修缮乡村公路，解决果品运输难题。而涪陵区马武镇山坪村，则迫切需要资金整治部分荒地，为库区移民提供耕地面积。四是资金补助标准不合理。很多支农惠农项目建设周期长，工程跨度大，建设成本不断上涨，但项目资金补助标准却长期没有变化，给项目的顺利实施和按时竣工带来困难。例如天然林保护工程，以5年一个周期， 2008年项目建设所需材料和人工价格几乎比2003年时上涨了1倍多，那么以2003年核准的补助标准就难以支持工程按原定规划完成。（三）项目资金申请配套上有困难一是有的项目资金申报程序复杂。各调研区县普遍反映，有的支农项目申报复杂，往往一个项目需要十几个人签字，盖上几十个章，加上各种附件、补充材料、证明文件、设计规划图纸等，既耗时、又增加不少经济投入。有的部门为项目指定规划、建设单位，无形中增加了项目建设成本。二是县乡财政配套困难。我们调研发现，库区区县大都财政紧张，有的县更是国家级贫困县，保障本级干部职工工资和维持机构日常运转都十分吃力。而许多项目在申报时都要求要有县乡配套资金，这给急需这些支农惠农资金的地方带来了很大压力。如巫山县，县级可支配财力一年仅为1.8亿元，而2007年其申请的支农惠农项目要求配套资金总额就达到了1.4亿元。三是部分支农惠农项目要求农民投工投劳、以劳抵资。而随着农村外出务工人数不断增多，留守农村的基本上是老幼病残人群，劳动能力十分有限，在实际操作中很难满足项目规定的投劳要求。（四）项目资金管理制度落实有差距虽然各调研区县都建立了一整套支农惠农项目资金管理使用办法，但在实际操作中，依然存在落实不到位的情况，主要表现在：一是立项环节预调研不够。有的地方甚至没有开展项目预调研，结果造成资金浪费，严重的还造成环境破坏，得不偿失。二是招投标制度落实不到位。有的地方在进行项目建设和采购招投标时，形式不统一、程序不规范、内容不彻底，有的还出现串标、挂标的现象。三是村级财务监管弱化。部分未实行招投标的项目财务管理较为混乱，无专账管理、未专款专用，同时给审计工作带来困难，这主要集中在少数村社。四是设计、监理制度存在缺陷。部分支农惠农项目由于规模小、资金少，存在设计粗放、监理不严的现象。五是部门审批越权。有的部门和单位没有全面掌握项目管理和资金使用规定，没有吃透支农惠农相关政策，有的出于部门利益作祟，存在越权、违规审批的现象。六是挤占挪用现象仍有发生。虽然上级部门再三要求，但仍有少数乡镇出现挤占项目资金用于办公经费或改变项目资金用途，挪作他用的行为。例如：奉节县石岗乡两河村，在落实种粮直补政策时，应报户数800多户，实报62户，村干部利用伪造签字，虚报冒领了直补资金用于修建村级公路。分析以上问题的出现，主要有以下几方面的原因：（一）少数干部对支农惠农政策的思想认识不到位少数乡村干部还没有树立支农惠农资金是“高压线”，不能碰的意识；在开展工作时也没有树立对国家财政资金负责、对项目业主负责、对群众利益负责的观念。如奉节县石岗乡两河村的例子，如果乡镇干部和相关工作人员多一些责任感，多一次审核复查，就不会出现这样明显漏洞可钻。（二）乡村财务管理不规范我市实行“乡财县管”以及“县级财政报账制”后，乡镇财政所的工作内容减少，同时部分财政所工作人员对机构和自身职能职责的认识也出现一些偏差。少数干部认为现在“乡财县管”了，乡镇财政所就是负责进帐、转账，只要履行好出纳的职能就行了。因而放松了对资金拨付条件、拨付程序和使用效果上的监督。有的乡镇甚至出现了凭乡镇领导一支笔、一张票就能随意划拨支农项目资金的情况。另一方面，我市乡镇农经机构撤销后，负责对村级财务管理进行制度监督的人员十分缺乏，慢慢积累的结果就是部分村级财务监督弱化，村级财务管理出现混乱，民主理财和财务公开制度的不到贯彻执行，一些花大力气整治杜绝过的现象又死灰复燃。如白条入账、有票无账、明细不分、支书兼任出纳等。成为支农惠农资金管理上的死角。（三）政策制度设计不尽合理在调研中我们发现，支农惠农资金管理使用中出现的问题，有的是因为主观因素造成的，有的则是受到一些制度设计不合理影响而成的，总的来说主要是：1.缺乏工作和管护经费。项目建设缺乏工作和后期管护经费是调研区县及乡镇反映最为强烈的问题。在乡镇座谈时我们得知，一个支农惠农项目的实施，需要在事前、事中、事后投入大量的人力、物力和财力。以种粮综合直补项目为例，事前县级有关部门要召开会议布置工作任务、开展业务培训，乡镇干部要深入田间地头了解实际情况，同时宣传国家政策；项目正式实施时，各乡镇要印刷大量的表格资料并发放到每家每户，录入汇总后还要依次核对，确保万无一失；待项目补助资金划至农民手中后，还要加紧复查，劝导，保证粮食种植到位。与之类似的还有退耕还林项目、沼气池项目、生猪补助项目等等，在缺乏工作经费的情况下，很难保证项目实施的质量。同时，也促使一些地方挤占项目资金作为工作经费。2.政策操作执行不易。现在很多支农惠农政策采取直补形式，乡镇、村社干部需要多次反复进行统计、检查、核实，涉及面广、工作量大，在有限的人员配备情况下，就难免出现疏漏现象。如在核实退耕还林、种粮直补等面积时，重报、漏报、多报的现象时有发生。有的村利用面积做文章，以小套大、以无套有，骗取国家资金。3.现行报账制度存在缺陷。各调研区县现在基本采用县级报账制度，在拨付一部分启动资金后，再根据项目进度凭票逐次报销费用，这样就势必出现施工方或实施方垫资的情况，如果施工方或实施方资金困难，就会影响整个项目的建设进度，甚至降低工程的质量。另外，有的项目以村社作为建设主体，在实际操作中，农民投入了大量劳力，一些低值的工具采购也无法获得正规发票，按照规定就无法在财政部门进行报销。于是促使一些村社出现抬高物品价值，或者自行购买发票填写甚至是使用假发票的现象。给资金的监管带来很大困难。五、政策建议针对以上问题及其成因，我们建议：（一）加强农村基层党风廉政建设要加强农村基层党风廉政建设，明确领导、落实责任，重点加强对乡、村党员干部的思想教育和廉政意识的培养，加强对他们的日常政策法纪教育，做到警钟长鸣、责任在心。在选拔任用干部时要考虑“德才兼备”的人员，不能一味将“能人治村”作为选拔标准。（二）加大财政支农惠农投入力度现在各级财政对农村、农业、农民的支持力度不是太大，而是仍然太小。建议中央和市级财政进一步加大支农惠农的扶持力度，特别是对贫困地区进行重点扶持，帮助当地农民群众改善生产生活条件，早日脱去贫困的帽子。（三）健全项目资金监督管理机制要进一步健全和完善资金监督管理机制，纪委、监察、审计以及相关各部门要密切配合，利用各种有效手段，