党内监督制约机制存在的主要问题及其解决对策.pdf

收稿日期 2007 05 27 基金项目 教育部重点研究基地重大项目 新形势下加强党的执政能力建设研究 阶段性成果之一 教育部社科 研究基金重大项目批准号 04JJD710002 作者简介 王海军 1971 男 山东青岛人 中国人民大学马克思主义学院副教授 博士 硕士生导师 研究方 向 执政党建设理论 党 内 监 督 制 约 机 制 存 在 的 中国人民大学 马克思主义学院 北京 100872 王海军 摘要 当前 党内监督制约机制存在的问题 主要表现在党内监督制约制度不健全 监督制约机制不完 善 监督制约体制不合理等三个方面 有效加强党内监督制约机制 必须发展党内民主 健全法律法规 改革监 督体制 完善监督机制 加强党派监督 构建监督体系 关键词 党内监督 监督体制 监督机制 党内民主 中图分类号 D26 文献标识码 A 文 章 编 号 1003 5478 2007 05 0121 04 主要问题及其解决对策 中国共产党党内民主监督 是党组织 特别是 党的纪检部门 和全体党员在民主集中制原则指 导下 在党内政治民主和组织民主的基础上 依据 党规党纪从党组织内部对党的执政行为 领导行 为和党员行为所开展的检查 评价和督促活动 党 内监督制约机制则是指由党内监督的主体 对象 内容 程序等要素构成的有机整体以及各要素之 间相互依存 相互制约和相互作用的关系 改革和 完善党内监督制度 强化党内监督制约机制 是执 政党防止重大决策失误 保证党的团结统一 加强 党风廉政建设 有效遏制腐败的迫切需要 目前 随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步 发展 国内经济成分 利益主体 社会组织 生活方 式等日益多样化 在这种情况下 加强党内监督制 约机制对巩固共产党执政的基础具有特别重要的 意义 一 目前党内监督制约机制存在的主要问题 中共早在执政之初就对党内监督予以重视 1949 年 11 月成立了中共各级党的纪律检查委员 会 在中共 八大 及其前后一段时间里 毛泽东 刘少奇 邓小平等党的领导人强调党要领导得好 任何党员和党的组织就必须接受监督 包括党内 监督 民主党派的监督和人民群众的监督 改革开 放以来 中共在恢复发展党内民主和党内监督方 面取得了明显的进步 主要表现是 1 全党对于 党内监督的重要性的认识更加深刻 2 建立健全 了纪检监督机构 扩大了党的代表大会的职权 3 党内监督制度趋于完备 修改和制定了一系列 党规党法 4 狠抓党风廉政建设 清除了一些腐 败分子 纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪 行为 但是 随着形势的发展 党内监督制约机制 至今仍有一些薄弱的环节 健全党内监督制约机 制的任务还十分艰巨 1 党内监督制约制度不健全 健全完备的制度法规既是党内监督制约的客 观依据 又是党内监督制约的重要保证 一个制度 法规不健全的党必定是监督制约机制不完善的 党 从现实情况来看 党内监督制度法规亟待健 全 一是党的领导机构的设置 职权 运行以及党 内的工作制度 议事规则等还没有制度化 规范 化 二是缺少监督的实施细则 对党内监督的原 则 内容 范围 职责 奖惩等的规定 抽象的多具 体的少 定性的多定量的少 共性的多个性的少 现有的制度法规大部分侧重于追惩 一些具有预 防功能的制度法规还没有健全起来 1 P211 缺 少相互配套的实施细则 致使解释弹性大 执行程 2007 6 党 建 121 序不明确 监督工作难以操作 尚有待于一些程序 性的规定等出台 三是对如何切实保障党员的民 主监督权益缺少保护措施 对抵制和干扰党内监 督的行为缺少惩戒措施 这就在很大程度上软化 了制度法规的刚性 造成了有法不依 执法不严 违法不究的状况 只有用制度法规把这些形式 规 则和程序确定下来 并得到强有力的保障 监督制 约才能发挥现实效力 2 党内监督制约机制不完善 党员是党内监督的主体 从法理上讲 党的各 级组织和各级领导与广大党员的关系是代理与委 托的关系 党员可以用选举 监督 罢免等形式影 响党的各级组织和各级领导的权力行为 使其全 部活动都置于广大党员的监督制约之下 但从现 实生活来看 我们还没有真正形成保障党员民主 权利的有效机制 这就造成了党内民主与集中的 失衡 例如在实际生活中 普通党员要想对上级的 错误提出批评和建议 往往需要拿出很大的勇气 有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的权 利 党章赋予了党员以选举权 但这种选举权的行 使往往会因为机关的包揽和过于琐碎的干预而流 于形式 这就给监督客体 领导者留下了较大 的任意行为的空间 使得广大党员对实际情况和 问题的反映 由于得不到足够的重视而造成了监 督方面的形式主义 因此 要有效地遏制消极腐败 现象的滋生 防止出现重大决策的失误 就必须建 立健全完善的党内监督制约机制 3 党内监督制约体制不合理 一方面 从党的领导体制来看 它是由党的代 表大会 党委会 常委会三个层次组成的 在这三 个层次中 代表大会领导党委会 党委会领导常委 会 其中代表大会在同级党组织中拥有最高的决 策权和最高的监督权 是全体党员代表充分行使 民主权利 决定党内各项重大事务的重要组织形 式 但目前党的代表大会对党委会的监督制约基 本上流于形式 它的真正作用没有得到充分发挥 以致于人们常常不是把党的代表大会 而是把党 委会甚至常委会看作是同级党组织的最高决策机 关和最高监督机关 1 P207 因此 加强党内监督 制约机制建设 首先要健全党的代表大会制度 充 分发挥党代表大会的监督制约职能 另一方面 从 党的检查体制来看 目前纪委会受同级党委和上 级纪委的双重领导 但实际上却是以同级党委领 导为主 纪委成员的提名 任命 调动和待遇都掌 握在同级党委的手中 使纪委会完全依附于同级 党委 这就限制了纪委监督制约职能的发挥 使其 很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约 由此形成了对下级监督制约多 对上级监督制约 少 对个人监督制约多 对组织监督制约少的状 况 二 有效加强党内监督制约机制的主要对策 加强党内监督制度建设十分重要 如何从体 制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机 制 强化对权力的制约监督 是摆在党面前的一项 重要任务 从目前的情况来看 笔者认为主要应从 以下几个方面强化执政党的监督制约机制 1 发展党内民主是加强党内监督制约机制 的基本前提 民主是专制 独裁的对立物 强化对权力的监 督必须大力发展党内民主 党员是党的主人 是党 的决策主体 党内民主的本质就是由党员决定党 内重大问题和管理党的事务 党内民主是共产党 的政治本质规定性之一 党内是否实行民主和实 行的程度 这是关系到党的性质和党是否有生机 和活力的问题 我们虽经常强调发扬党内民主 但 似乎对党内民主实质的问题从未深入而系统地研 究过 根据列宁的意思 党内民主的实质 就是指 全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党 内一切事务 他指出 现在整个党组织是按民主 原则建立的 这就是说 全体党员选举负责人即委 员会的委员等等 全体党员讨论和决定无产阶级 政治运动的问题 全体党员确定党组织的策略方 针 2 P191 192 俄国社会民主党是民主地组织 起来的 这就是说 党内的一切事务是由全体党员 直接或通过代表 在一律平等和毫无例外的条件 下来处理 并且 党内所有负责人员 所有领导人 员 所有机构都是选举产生的 必须向党员报告工 作 并可以撤换 3 P249 从列宁的论述中可以看 出 党内民主从根本上来说 是党内生活中的基本 政治原则和政治制度 其实质 就在于全体党员一 律平等地直接或间接地决定和处理党内事务 扩 大和发展党内民主 就是要加强制度建设 确保广 大党员在党内生活中的平等的主体 主人 地位 使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保 障 如果离开了这一点 就不可能有真正的党内民 主 2 健全法律法规是加强党内监督制约机制 的重要基础 法律是具有国家强制力的社会规范 完善的 法律制度是制约权力异化 消除权力腐败的依据 和保证 现代政治生活的实践表明 健全的法制是 对权力实行有效监督制约的重要基础 建立一种 以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活 的普遍要求 又是发展社会主义市场经济的现实 需要 随着改革开放的不断深入和社会主义市场 经济的进一步发展 社会生活日益复杂化和多样 化 要适应社会发展的需要 就应该建立完善的法 制体系 使之成为社会主义市场经济运作的安全 总 138 长 白 学 刊 122 阀和社会发展的稳定器 党的十五大政治报告明 确指出 要实现整个国家政权运作的制度化和法 律化 要使这种制度和法律不因领导人的改变而 改变 依法治国作为党领导人民治理国家的基本 方略已载入了宪法 它把所有的国家权力纳入法 治的轨道 使每一种国家权力都受到制约 使权力 在法律 法规和制度规定的范围内行使 保证权力 沿着制度化和法律化的轨道运行 对权力主体来 说 只有在法律 法规和制度规定的范围内行使权 力 依法用权 才能够防止权力的异化和滥用 对 监督主体来说 只有依法监督 才能保证监督的权 威性和强制性 提高监督的效力 因此 要建立和 完善权力主体和监督主体两方面的法律法规 使 权力主体和监督主体两方面都有法可依 有法必 依 另外 还要通过立法和执法 加大对腐败行为 打击惩处的力度 3 改革监督体制是加强党内监督制约机制 的治本之策 中国共产党建设和发展的实践证明 加强党 内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重 要 改革开放后 党恢复了党的纪律检查委员会监 督体系 并使其在实践中发挥作用 但是 从具体 的实践来看 这个制度还需要进一步完善 目前存 在一个核心问题是 中央纪律检查委员对中央委 员监督难 中央以下各级纪律检查委员会对同级 单位及其成员监督难 党内监督制度对于加强党 内监督至关重要 但如果没有比较完善的党内监 督领导体制 这些监督制度就不能充分发挥作 用 党内监督制度是党内监督的基础 而党内监督 的领导体制则是核心 党内监督能否搞好 在很大 程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体 制 因此 必须进一步完善党内监督的领导体制 为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供 保障 对此 中共中央关于加强和改进党的作风 建设的决定 明确要求 改革和完善党的纪律检 查体制 这就要改变现行的纪委对同级党委和上 级纪委负责的不合理的体制 目前纪委受同级党 委和上级纪委的双重领导 但实际上却是以同级 党委领导为主 纪委成员的提名 任命 调动和待 遇都掌握在同级党委的手中 使纪委会完全依附 于同级党委 这就限制了纪委监督制约职能的发 挥 特别是很难履行对同级党委及其领导成员的 监督制约 这种体制上的局限性 决定了纪委对同 级党委及其领导成员的监督制约很难到位 因此 需要改变这种不合理的监督体制 按照列宁当年 的思想 纪委不仅由同级党代会选举产生并对它 负责 而且应将其受同级党委领导改为受同级党 代会领导 对党的全国代表大会负责 确认纪委受 代表大会的委托 实施对党的执行机关的监督制 约 与执行机关具有平等的地位 平行的权力 执 行机关受代表大会的委托 在政治上对检查机关 实施指导 以保证执行机关与检查机关能够协调 一致地围绕党的中心任务开展工作 在检查机关 内部实行垂直领导的体制 纪委系统不再受同级 党委领导 各级纪委经费来源 干部配备使用和待 遇等都由纪委系统统一管理 以保持相对独立 性 纪委的主要工作人员一律实行任期制 任期未 满一般不得调离现任工作岗位 这样 才能从根本 上保证纪委独立地行使检查权 4 完善监督机制是加强党内监督制约机制 的重要任务 党内监督制约机制是由党内监督的主体 对 象 内容 程序等要素构成的有机整体以及各要素 之间相互依存 相互制约和相互作用的关系 要使 党不断地自我发展和完善 关键在于理顺构成监 督制约机制各个要素之间的相互关系 健全党内 监督制约机制 第一 充分发挥舆论监督的作用 所谓舆论监 督 就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权 利 通过舆论机构或借助舆论工具 从善治的角度 对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的 言行予以道义上的审视 评价和督促 尤其包括对 官僚主义等社会不良现象的批评指责 从 20世纪 90年代以来 我国的舆论监督随着政治经济环境 的宽松 政务公开的扩大和民众政治参与的有序 发展而逐步发展起来 并日益受到中央和国家的 高度重视 从中共 十四大 报告到 十六大 报告 以及中央领导的多次讲话 都强调了舆论监督的 重要作用 尽管舆论监督在反对专制作风 遏制腐 败 推动民主和法治 保持党和国家的活力等方面 发挥了重要作用 但在目前依然存在着新闻舆论 监督疲软和舆论监督法规不健全等问题 为了加 强党内监督 我们必须确保党员在法定的范围内 有了解党内事务的权利 发表意见的权利以及对 党内重大决策的运作实施监督的权利 等等 第二 逐步完善党内选举制度 党章规定 党 的各级领导机关 除了它的派出机关外 都应由选 举产生 各级党的代表大会在进行代表资格审查 时 上级组织在审批下级组织的领导成员时 应认 真审查产生这些人选的选举程序 对那些不符合 选举程序的组织和成员不予承认和批准 坚决摈 弃用直接委托取代选举 用征求意见回避选举的 做法 在逐步扩大直接选举的同时 不断完善差额 选举 没有差额的选举不是真正的选举 没有竞争 的差额不是真正的差额 差额选举比等额选举优 越 最根本的是它给选民提供了自主选择的可能 性 保证选民充分行使自主选择的权利 举优汰 劣 保证选出最优秀的人才 此外 要引入竞争机 2007 6 党 建 123 制 建立和完善公平 公开 公正的竞争机制有利 于选民和选举单位对当选代表的监督 当选代表 在竞选过程中对选民和选举单位所做的承诺和保 证 将成为选民和选举单位对其进行监督的重要 依据 第三 切实保障党员民主权利 党员民主权利 是以党章和党内其他法规形式确认的党员所应享 有的权利和利益 它是党内民主的基础 尊重和保 障党员民主权利的目的 在于使每个党员都能关 心 参与党内事务 发挥党员的积极性 主动性 保 证党的事业的发展 要坚持党章规定的所有党员 无论职位高低 权利和义务一律平等的原则 对于 在遵守党纪的前提下 对党内事务发表不同意见 的党员 不得采取任何形式加以打击 对于在党的 会议上或在给党的组织的报告中 对党的组织和 个人提出批评意见的党员 不得采取任何形式加 以压制 否则必须依据党纪严肃处理 还要加强监 督保障制度建设 切实保障广大党员行使申诉权 控告权 检举权 从而调动广大党员参与监督的积 极性和主动性 第四 强化领导集体内部的监督 各级领导班 子要切实负起责任 带头开展批评和自我批评 及 时纠正各种不正确的思想和行为 把党组织的严 格监督与党员干部的认真自律结合起来 在从严 治党中 每个党员干部要经常按照党章和党内的 各项规定对照检查 自重 自警 规范行为 严以律 己 要完善已有的制度 逐步建立新的制度 在加 大执纪执法力度的同时 拓宽监督渠道 充分发挥 人民群众的监督作用 要相信和依靠民众 广开言 路 真诚欢迎各方面的意见和批评 5 加强党派监督是加强党内监督制约机制 的外在条件 共产党领导 多党派合作 共产党执政 多党 派参政 这是中国政党制度的基本特征 这个 合 作 与 参政 的一个基本体现 就是共产党与各民 主党派 互相监督 但是 在我国政治生活中 民 主党派对共产党的监督不同程度地存在着 弱 监 虚监 空监 的问题 因此 要强化执政党 监督制约 必须加强民主党派的监督 要提高民主党派监督的力度 必须加强民主 党派的自身建设 需要在民主党派内部建立相应 的监督工作机构 民主党派机关作为各民主党派 的工作机构 是联系其成员的桥梁和纽带 是民主 党派形象的代表和窗口 民主党派机关工作搞得 如何 直接关系到民主党派监督职能的实现 应造 就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的 政治家队伍 因此 加强民主党派的监督 为我国 的政党监督创造一个良好的前提条件 这对强化 中国政党的监督制约机制至关重要 6 构建监督体系是加强党内监督制约机制 的根本保证 制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内 在机制 也是约束权力 消除腐败的先决条件 构 建一种科学 合理的权力结构和权力运行机制是 非常重要的 要在党 人大 政府三分权力的基础 上形成有效的相互制衡机制 同时构造以人大监 督机构和制度体系 建立和完善监督制约的协调 机制 科学界定各种监督制约主体的功能和职责 明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约 主体的