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经济全球化背景下政府经济职能转变研究任何一个经济社会的良性运转都需要政府部门的适当介入、市场机制的自发运转以及非政府组织的大力支持，而不仅仅由政府去主导。然而，对政府经济职能进行正确定位是可以弥补“市场失灵”和纠正“政府失效”的。因此，政府的经济职能能否在市场经济进程中成功转变是国家经济和区域经济能否实现振兴与发展的关键。本文在理论分析的基础上，结合对山西各级政府机构改革和经济职能转变的研究，提出了正确界定政府经济职能的操作性建议和制度创新策略。 一、经济全球化背景下政府管理模式创新 经济全球化的浪潮给山西经济社会带来了深刻的影响，它在为山西经济的振兴与发展带来机遇的同时，也带来了风险与挑战。如何抓住机遇、迎接挑战、规避经济风险、维护山西经济安全就成为山西经济振兴与发展过程中一个重要的问题。在全球化经济竞争日益激烈的情况下，要想使山西经济能够持续、快速、健康、稳定的发展，必须加快经济转型，才能在激烈的全球竞争中占有一席之地。(一)山西经济转型的关键是创新政府管理模式 政府是一种特殊的制度形态，是由少数人组成的特定机构，是权力集中的组织体，是传统、习惯、法律和规章的综合物1。从本质上说，政府是一个国家和社会的代理机构，被委托对公共事务进行管理。市场是物质要素和信息要素的交换场所，是经济交易的一种自组织形式。 在经济全球化的影响下，山西的经济体制正发生着前所未有的深刻转变，这种转变主要包括体制转型和发展转型。所谓体制转型主要是山西由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，而发展转型就是改变山西城乡二元结构，实现农村剩余劳动力的战略性转移。其中，体制转型是发展转型的前提和基础，发展转型又会决定体制转型的方向与速度。只有完成体制转型与发展转型的全面转型，山西经济才能实现全面振兴，社会才能健康、和谐的发展。那么，如何促进经济的成功转型呢？什么才是山西经济转型中的决定性因素呢？在我看来，政府管理模式创新是山西经济成功转型的决定性因素。原因在于：虽然山西经济转型有市场自发性因素的作用，但毕竟市场发育不够成熟，市场失灵现象还很普遍，所以，政府就要承担起完成经济转型的重任。不过，山西经济能否成功转型取决于政府能否转变旧有的管理模式，创新政府管理方式。中国的政治体制要求政府必须履行促进地区经济发展的职责，当然山西各级政府也不例外。这一点使得各级政府对经济活动的干预比较多，在众多经济领域出现了越位、缺位和错位等“政府失灵”的现象。这些都已成为经济发展的限制与障碍。因此，政府只有对于市场进行正确、合理的干预和引导，山西经济的转型和振兴才有希望。(二)创新政府管理模式的关键是转变政府经济职能 21世纪初的山西正处于经济转型的过渡时期，市场经济体制还不完善，正确处理政府与市场的关系是山西经济振兴与发展的关键。从发展的角度来看，我国在加入世界贸易组织之前，山西各级政府对于市场的控制力很强，对于市场的干预程度很大，通常以“管理型政府”的姿态出现在人们的经济生活中，主导着经济社会运行的速度、质量和方向。在我国加入世界贸易组织之后，人们对于政府改革的呼声愈来愈高，山西各级政府通过政府机构改革以及相应的职能转变从“管理型政府”转向了“服务型政府”。客观地讲，这是一个正确的发展方向，同时也是政府发展模式转型的表现形式，但还存在许多问题。一方面，“管理型政府”仍然有较大的惯性，以至于山西各级政府的行政方式仍以管理为主；另一方面，山西各级政府在经济职能尚未完全转变的基础上去服务市场，那么这种服务也许在很大程度上带来了外部不经济性。所以，山西各级政府目前的发展形态属于“管理服务型政府”，也就是处在从第一种形态向第二种形态转变的过程。从战略的高度上说，政府与市场的最终关系应该是小政府与大市场的关系。这是一个成熟政府应该走向的“归宿”，也是山西各级政府今后的发展导向。 对于政府目前谈论最多的同时也是达成共识的就是政府是市场经济的“补充者”，这一点我们没有异议。除此之外，山西各级政府在经济转型过程中还要承担特殊职能，这是转型经济对政府的特殊要求。它包括促进市场公平竞争；继续深化国有企业战略性调整；充分发挥比较优势，促进产业结构优化升级；利用财政政策和货币政策促进中观经济的稳定增长，等等。实际上，“补充者”的角色是针对政府对微观经济活动干预而言的，针对的是“看不见的手”的失灵问题。政府的特殊职能是从政府的中观角度来说的，在这方面政府承担着不可推卸的责任。两方面是相互关联，相互协调的，就像一个硬币的正反面。政府只有充分发挥两方面的职能，才能全面提升区域竞争力，促进经济增长与社会发展。如果政府只强调自己的“补充者”角色，那么中观经济的整体运行就会出现不稳定，而不稳定的中观经济状况反过来又会削弱政府的“补充者”作用；如果政府只强调中观经济职能的战略调整，而忽视对于微观经济领域的重要补充作用，那么山西经济的发展将可能出现一种“偏态”均衡。所以，总体上来说政府的经济职能既要补充市场机制的缺陷，又要充分发挥政府的特殊职能。 二、政府改革与经济发展关系分析 我们认为，政府机构改革、经济职能转变、政府管理模式创新与经济发展之间存在着紧密的关系。（一）政府机构改革与政府经济职能转变和经济发展是互动关系 首先，政府机构改革与政府经济职能转变往往是同步进行的。但是，山西的现实情况是政府经济职能转变落后于政府机构改革的实践。这样，政府机构改革为政府经济职能的进一步转变奠定了基础；反之，政府经济职能转变又是政府机构改革的一个实质性内容。其次，改革政府与发展经济是一个问题的两个方面。政府机构臃肿、人员庞大、财政负担过重等问题的出现会阻碍经济的发展，主要表现在政府行政成本巨大导致分配给社会的福利费用相对减少；管理市场经济活动的机构越来越多地影响到市场的经济效益；官员低效行为方式扰乱经济的稳定。世界银行认为，“有效的政府”是获得经济成功的基础，而有效政府的前提又是有限的政府，即机构精简、人员精干的政府，就是规模合理的政府。所以，改革政府必将促进经济发展。同时，经济发展中出现的新问题又会对政府机构的进一步改革提出新的要求。 （二）政府经济职能的正确界定是经济发展的关键环节 政府的经济职能是与一定的经济体制相联系，并且为一定的经济体制服务。经济体制的直接目的是有效配置有限的经济资源，这一目的为政府的经济干预提供了充分的理由。然而政府在干预经济的过程中显示出了自身能力的不足，并以巨额的行政成本为代价。政府不但没能解决问题，反而成为了问题的本身。所以，改革政府或者说政府的自身革命势在必行，为的是增强政府自身的能力。政府经济职能的重新界定是政府自身革命的实质所在。有了明确、合理的干预事项，政府就可以轻装上阵，成为推动经济发展的另一个“发动机”。所以说，政府经济职能的正确界定是经济增长与发展的关键环节。 （三）政府管理模式创新促成经济发展目标的实现 政府管理模式创新体系应包括三个层次：一是技术层面的创新，包括人员管理、机构设置、制度规范、管理方式等；二是体制层面的创新，包括政治体制、经济体制等；三是观念层面的创新，主要是政府管理理念、原则、意识文化等方面。技术层面就是指山西政府的机构改革和经济职能转变，体制层面是指经济全球化影响下的山西经济体制及其相应的政治体制的变革，观念层面是指山西人民的改革呼声以及高层领导者的改革意愿。三个层次之间相互制约、相互联系。技术层面和体制层面的改善会促进观念层面创新的实现；体制层面和观念层面创新的实现又会促进技术层面创新的进一步实现。只有三个层面实现同步发展，山西经济发展的目标才能够达到。这里所说的经济发展是指经济效益、经济稳定、经济公平的统一。经济效益表现为人们的实际购买能力提高、社会整体福利水平提高，产业结构优化升级以及科学技术进步；经济稳定表现在宏观调控效果明显，就业率和通货膨胀率保持一个恰当的水平，财政收支和外贸收支基本平衡；经济公平表现在社会收入分配公平、经济主体公平竞争。三、政府经济职能转变与制度创新 政府经济职能的强化、弱化和转化要求政府在履行经济职能时“缺位的地方要弥补、越位的地方要退出、错位的地方要转变”。按照这样的思路与理念，提出政府经济职能转变与制度创新的思路。 （一）政府与国有经济结构战略性调整 国有经济的主要特征是结构不当、规模偏大、布局分散、功能错位。为改变这一格局，需要继续对国有经济的规模与结构进行战略性调整。实际上，国有经济规模与结构调整并不会影响政府对于经济的控制力，因为政府对于经济的控制力来源于政权，而不仅仅是产权。对此，政府机构中的特设机构国有资产监督管理委员会主要承担此项经济职能，当然需要相关机构配合的时候，各部门要给予积极合作。（二）发展产业集群，优化产业结构 产业组织的建立与发展最有效的方式就是发展产业集群，它是产业结构优化过程中的“稳定器”。在产业集群的发展过程中，要通过界定政府的经济职能来优化山西产业结构。在产业集群发展的初期阶段，政府是产业园区的规划者与企业发展的扶持者。在产业集群成长阶段，政府是企业经济行为的监督者和制度制定的参与者。在产业集群发展的成熟阶段，政府是“无为而治”。在这里，“无为而治”并不意味着不作为，而是有选择的作为。在产业集群衰退阶段，政府是改革的先驱者。任何事物都不会永远存在下去，产业集群也不例外。大量曾经辉煌一时的产业集群会随着时间的流逝而消亡。在这种情况下政府力应当大于市场力，引导与支持企业进行技术改造，促进产业集群的产品更新、技术升级，为下一阶段的再发展奠定基础；要制定特殊政策，促使企业之间合理竞争，规范交易行为；进行集群内的产业结构升级与规划。（三）政府在基础设施领域供给中的角色转变 从基础设施领域的产权单一化到产权多元化，从资金来源的单一性到融资渠道的多元性，从垄断因素的“独角戏”到具有网络形态公共服务的竞争性因素融入，政府在公共服务领域的角色正在由原来的垄断经营者转变为竞争引导者。目前，公私合作方式主要有运营和维护协议；租赁建设经营；建设转让经营；建设经营转让；购买建设经营；建设拥有经营。实际上还有其他多种衍生形式。在这一过程中，政府的经济职能也发生着深刻的变化。当传统的公共服务供给效能降低时，政府组织中的高层领导往往提出对某项服务实施合同外包的建议。实际上，他们保留了自己的责任，但职责的履行主要依靠私营部门的专业优势和技术特征。此外，合同承包的主要目的是节约成本。因此，需要审视现行成本并确立成本底线，为随后的合同定价提供参考。一般来说，营利性民营企业承包经营的服务，其定价要低于非营利性机构的运营成本。比较理想的做法是有几个投标者参与的真正的竞争性招标。公平、公开、公正的招标环境是吸引潜在竞争者的最好方法，但良好的政策也是至关重要的。这包括广泛宣传、给投标商以充分的信息和准备时间、合理界定合同期限等。合同承包要求监测和促进合同的履行，即建立系统的程序来监测承包商的绩效，比较承包商绩效与合同规定的绩效标准2。服务监测包括投诉状况的监测、承包者工作记录的审阅、定期的实地考察(关键阶段)、不定期的巡视、接到客户投诉后的视察、阶段性的抽样调查和民意评估测验等。（四）政府对于市场秩序的维护与监管尽管市场经济体制是配置资源的有效方式，但它时常也会失灵。比如垄断、信息不对称和外部性等问题都是市场失灵的表现。所以，政府在这些领域的出现就对市场经济起到了重要补充作用.1、选择最佳时期实施价格管制。农业、农村和农民问题是中央高度重视的“三农”问题。“三农”问题是一个综合性问题，政府经常使用价格管制等经济手段来调控农业价格，但往往“错位”。政府应正确使用价格管制这一经济工具，选择好使用的时机。在关系到农民切身利益的农用材料涨价的时候，政府应积极干预，通过财政补贴、最高限价等措施保护农民的切身利益。在农产品销售方面应放松价格管制，还价格一个真实的“面目”，在政策、体制上为农产品拓展销售渠道、创建销售市场。2、消除市场的负外部性。为市场机制的顺利运转减少“摩擦力”。市场经济在运转过程中存在“摩擦力”，尤其是经济主体之间的外部影响使得经济体系出现很多不和谐因素。因此，解决外部性问题已经成为政府的主要职责。在经济学理论中，对于外部性的解决要依靠市场和政府。市场解决外部性的主要方式有，科斯的产权交易方式和企业合并方式等，其中，政府起到一个调解者的作用。比如，对于企业之间或企业与居民之间的纠纷进行仲裁；对于初始产权界定不合理的进行产权再界定；通过政府强制力和感召力促成兼并，减少企业之间的交易成本。3、加大金融监管力度，创新金融监管方式。鉴于现代金融体系的脆弱性，金融管理部门必须采取所有可能的措施防范和减少金融体系的各种风险，通过监管增强金融机构的稳定性是最重要和有效的方面。有效金融监管是指能够通过监管使建立金融制度的目的充分实现的金融监管3。政府如何进行有效监管呢？一是转变监管方式，将目前的权力监管转化为权威监管，即监管部门的监管基础要建立在其监管措施符合技术指标的内在规定性之上，而不是建立在行政权力之上。二是建立一套全面的监管信息系统。这套系统主要包括强制性信息披露制度和真实性责任追究制度、