行政诉讼受案范围的局限及设想.doc

行政诉讼受案范围的局限及设想徐 倩行政诉讼受案范围，又称行政诉讼主管范围，是指人民法院受理行政案件的范围。有的学者将之也称为“行政审判权范围”或者“可诉行为范围”。确立行政诉讼受案范围，是行政诉讼首先应该解决的问题。其范围大小，关系到行政机关的行为在多大程度上置于司法机关的监督之下，也直接关系到公民、法人或其他组织的权益保护。一、目前行政诉讼受案范围的局限1990年10月1日施行的行政诉讼法，在司法实践中发挥的作用是显而易见的，但由于受案范围规定狭窄，界定不清，客观上限制了法院的受案范围，也限制了原告的诉权。1.具体行政行为难以界定。行政诉讼法第二条规定具体行政行为具有可诉性，但究竟何为具体行政行为，没有界定。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释对行政诉讼受案范围在一定程度上作了恢复和扩大，但仍有许多地方，如事实行为是否可诉，证明行为是否可诉，纯程序性的行为是否可诉等，都不是十分清楚。实践中，由于法律规定的局限，导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序，行政诉讼制度的功能得不到充分发挥。2.以人身权和财产权作为受案范围的确定标准，限制了行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。而行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的。很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的，甚至与后来颁布的行政复议法也不一致。因为行政复议法规定的复议范围并不限于侵犯人身权和财产权的范围，而是所有侵犯相对人“合法权益”的行为都属于行政复议范围。3.行政机关行政行为侵犯公共利益的现象缺乏司法监督。行政诉讼立法没有把抽象行政行为和公益诉讼纳入法院司法审查的范围，当违法的行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。二、完善行政诉讼受案范围的设想行政诉讼的受案范围需要扩大，这在学界和实务界已达成共识，问题在于作多大程度的扩展。从理想的角度看，行政诉讼的受案范围越宽，越有利于对相对人权利的保护，但受案范围的设定必须考虑各种制约因素。从当前的现实考虑，笔者认为，设定我国行政诉讼受案范围的原则是：坚持私权至上，合理限制公权，最大限度地保护相对人个人的合法权益和公共利益。1.科学设定规范方式。为了实现行政诉讼的目的，合理科学地界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件;对于确需列举受案范围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，保证没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼范围;对于法院不宜受理的特殊行政行为，应当采用列举排除的方式加以规定，除此之外，都属于行政诉讼的范围。2.扩大受保护的权利范围。取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。这些权利包括公民、法人或者其他组织的出版、结社、游行示威、宗教信仰、受教育权、劳动权、休息权等权利。另外，要增加对内部行政行为的救济，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定也应纳入行政诉讼的受案范围。3.约束抽象行政行为。按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但随着国内抽象行政行为数量的逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题也日趋严重。由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。抽象行政行为一旦违法，将会给众多人造成损害，并且造成损害在一定的范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。我国关于入世的承诺，也要求必须对抽象行政行为进行司法审查。因此，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，接受法院的司法审查已经成为现实需要。4.增设公益行政诉讼。公益行政诉讼的增设是维护公共利益和公法秩序的必然要求。现实中，行政主体的作为或不作为行为侵害国家或公众利益的现象大量存在，例如，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照等。为了维护社会公共利益，支持无力主张权利的弱者(有责任感的公民)提起诉讼，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民，可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。考虑到我国公民诉权意识普遍比较薄弱，公民个人也不具有与行政主体抗衡的实力，公益诉讼的启动暂时可以由检察机关代表国家提起，普通公民可以采取向检察机关检举、告发的形式参与。此外应当允许公益性社会团体及某些自治性组织，对行政机关侵害社会公共利益的行为起诉。因为，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位，如消费者、残疾人等，更有赖于其所属社团的维护。5.监督与救济其他公权力主体。按照行政诉讼法的规定，除行政机关外，法律、