我国粮食直接补贴改革的基本思路.doc

农业食品资源经济研究2006/1 Journal of Agro-Food & Resource Economics 1(1) March 2006我国粮食直接补贴改革的基本思路*曾寅初（中国人民大学农业与农村发展学院）提要：本文针对目前我国改革试点中实行的与计税面积与计税常产挂钩的粮食直接补贴方案存在的政策隐患，提出了利用中央和地方储备粮体系，在储备粮轮换收购时实行与商品粮挂钩的直接补贴新思路。认为，必须进一步明确粮食直接补贴作为保障农民收入和实现粮食供求平衡的主要目标，实行针对商品粮农户和粮食主产区主要粮食的有限度、有条件的直接补贴。同时，要在稳定粮食长期供给能力的基础上，建立可以对粮食供求进行双向微调的政策机制。关键词：体制改革；粮食流通政策；农业补贴 完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，是党中央在十六届三中全会审议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定和2004年1号文件中明确确定的粮食补贴改革的方向。然而对于如何进行粮食流通体制的改革，实现对农民的直接补贴，却存在着不同的意见，特别是部分地区现行的改革试点存在着明显的政策隐患。本文的目的，主要是结合作者2003年8月至9月间，先后到吉林省、安徽省和浙江省进行的调查研究，对我国粮食直接补贴改革的基本思路问题，进行深入的探讨。 -* 本文得到教育部“十五”“211工程”流通经济与物流管理项目的资助。一、试点方案的潜在问题与确定改革思路的原则 从2002年开始，安徽省天长市、来安县和吉林省东丰县，开始了粮食直接补贴的改革试点。由于试点是在小范围放开、粮食总体市场稳定的情况下进行的，试点实行的直接补贴方式起到了使农民收入有所增加、财政负担有所降低的效果，也形成了促使国有粮食企业进行体制被迫改革的客观条件。 但是，当普遍实行后，从长远来看，目前的试点方案是存在问题的。首先，试点地区到农户的补贴按照各农户的计税面积分配，无论是种植何种作物，还是不种植作物，都可以获得相同的补贴数量。这种做法，在目前粮食相对过剩的情况下虽然可以起到促进生产结构调整的作用，但是从长期上看无法保证主产区稳定的粮食供给能力，留下粮食安全的隐患。 其次，没有为可能出现农民“卖粮难”问题提供对策。粮食直接补贴在把国有粮食部门推向市场的同时，也把农民推向了市场。现有的粮食直接补贴方案虽然解决了保护价与市价的价格差额问题，但是与原有的保护价收购政策相比，却没有了保证粮食销售变现的功能。在粮食市场主体发育不全、或者出现供过于求的情况下，由于收购主体不确定，农民的“卖粮难”问题将不可避免的出现。仅仅得到较少的直接补贴款，而粮食销售不能实现，农民的利益根本无法得到保证。而现有试点方案中对农民“卖粮难”问题，没有提供任何对策。 第三，长期上看，还存在着财政负担重新膨胀的可能性。根据现有的方案，在粮食出现供大于求的情况下，粮食价格必然下降，一方面使得根据保护价（或目标价）与市场价的差价确定的粮食直接补贴部分的财政支出剧增，另一方面当出现农民“卖粮难”时，如果政府入市收购，则又将付出巨大的财政支出。更有可能的是，差价直补与政府入市收购，具有与保护价收购政策相同的功能，无法做到预先调减供给，将极可能使得粮食供过于求的局面持续下去，使得财政负担越来越重。 试点方案之所以会存在上述政策风险，主要是因为对我国粮食基本供求基本格局的判断、对粮食直接补贴的目的和作用的认识、对粮食直接补贴与国有粮食流通企业改革的关系的认识不清的缘故。因此，确定合适的粮食直接补贴改革方案，也必须从理清思路开始。 第一，粮食直接补贴政策必须使种粮农民获得相对稳定的收入的同时，提高补贴的财政效率。 第二，我国的粮食已经从过去完全供不应求的局面进入了供不应求和供过于求并存的局面，因此，我们设计的粮食直接补贴方案必须能够同时适应这样的两种局面。 第三，粮食直接补贴政策必须要有利于国有粮食企业的市场化改革。 第四，粮食直接补贴政策必须要有利于加强对粮食市场的宏观调控。二、粮食直接补贴改革的基本思路根据以上基本原则，我们可以提出如下的粮食直接补贴新思路：第一， 进一步明确粮食直接补贴政策的目标，实行有限度、有条件的直接补贴。 目前我国粮食直接补贴试点中，最引人注目的是安徽省天长市、来安县和吉林省东丰县等粮食主产区采用的方案。其共同特点是，首先，将过去粮食保护价与市场价之间差价额，按照前几年的商品粮收购量分配到各县（市）；然后，采取与计税面积和计税常产挂钩的方法，通过财政部门直接补贴给农民。在粮食总体市场稳定的情况下，小范围的试点避免了补贴资金的中间流失，提高了补贴效率，也形成了促使国有粮食企业进行体制被迫改革的客观条件。 但是，试点地区各部门对粮食直接补贴的目标，认识并不一致。政府财政部门是为了甩掉国有粮食部门的财政负担，也是为了便于农业税的征收。地方政府和农业部门，则主要是为了鼓励农业进行生产结构调整。农民是“给钱就好，只能多不能少”，而且要求政府必须解决“卖粮难”问题。多元化的政策目标，与国家希望通过改革要实现粮食供求平衡，保证粮食安全的总体目标有偏差。 实际上，从粮食风险基金支出的粮食直接补贴主要目标，只能是减少粮农的市场风险，使粮农无论面临供大于求、还是供不应求的局面下，都可以获得相对稳定的收入，从而实现粮食生产供应的相对稳定，实现我国粮食的长期供求平衡。（1）不能完全指望通过粮食直接补贴来解决农民收入提高趋缓的问题，从我国所处的经济发展阶段和财政承受能力来看，还没有到达可以对所有的农民通过直接支付的方式提供收入保护的阶段；（2）粮食直接补贴不是为了鼓励和促进农业生产结构的调整，目前我国粮食虽然存在一定程度的过剩，但是并不能保证粮食从此一直过剩，粮食直接补贴也没有到达就是为了减少粮食生产的阶段；（3）粮食直接补贴也不是为了一味地降低财政支出，而是要提高财政补贴的效率，特别是在市场价格较低的情况下，减少财政支出与提高农民收入是两个不可能同时实现的目标。 因此，在现阶段的我国粮食直接补贴必须是有限度、有条件的补贴： （1）直接补贴的对象不是一般农民，而应该是限定为种粮农民，特别是提供商品粮的种粮农民； （2）直接补贴的范围不是所有的粮食，而应该是限定为粮食主产区（包括主销区的粮食主产县、市）的水稻、小麦和玉米等主要粮食； （3）直接补贴的标准应该是弹性的，为市场价格与粮食目标价格（相当于保护价）的差价额。当市场价格等于或高于目标价格时，不实行补贴。直接补贴与提供的商品粮食挂钩。 第二，启用两级储备粮体系，利用储备粮轮换实现与商品粮挂钩的粮食直接补贴。 粮食直接补贴在把国有粮食部门推向市场的同时，也把农民推向了市场。现有的粮食直接补贴试点方案虽然解决了保护价与市价的价格差额问题，但是与原有的保护价收购政策相比，却没有了保证粮食销售变现的功能。在粮食市场主体发育不全、或者出现供过于求的情况下，由于收购主体不确定，农民的“卖粮难”问题将不可避免的出现。仅仅得到较少的直接补贴款，而粮食销售不能实现，则农民的利益根本无法得到保证。 从粮食流通体制改革的历史看，国有粮食企业的市场化改革的前提条件，是要将其所承担的政策性责任与经营性业务完全分开，这就要求粮食直接补贴不能再依赖原有的国有粮食企业。然而，国有粮食企业的解体是一个快变量，而多元化的粮食市场主体的形成是一个慢变量。在这种情况下，利用已有的政策性调控体系，实现政策性功能就成为必然的选择。因此，应该充分发挥中央和地方两级粮食储备体系的作用，改变其单纯的储备粮保管职能，利用储备粮食的轮换机制，具体实施粮食的直接补贴。 通过价外直补、同时结算的方法，对于储备粮轮换收购部分的粮食实行直接补贴。在储备粮轮换收购粮食时，储备粮系统或者委托收购单位按照市场价格支付价款，而财政部门同时按照补贴标准支付直接补贴，同时结算，一并支付给粮农。 为此，首先必须改变储备粮随时轮换的做法，在粮食收获季节集中进行粮食收购轮换。同时，储备粮的轮换收购应该向粮食产地倾斜。中央储备粮的轮换收购应该主要向粮食主产省区集中，体现中央对粮食主产省区的支持。主销省区的地方储备粮轮换收购也应该向主产县市集中，或者采取产销区合作的方式到主产省区进行定向轮换。中央与地方两极储备粮轮换收购的数量，虽然比现在的保护价收购数量有所减少，但是仍然可以达到全国商品粮食总量的四分之一以上。这不仅保证了相当部分粮食的销售变现，还可以起到价格托市的作用。 第三，在保持粮食长期供给能力相对稳定的基础上，建立可以双向微调的政策机制。 我国的粮食已经从过去完全供不应求的局面进入了供不应求和供过于求并存的局面，因此，我们设计的粮食直接补贴方案必须能够同时适应这样的两种局面。也就是说，一方面必须有利于我国粮食长期供给能力的稳定提高，避免出现供不应求的局面，同时，在供过于求的情况下，方案也应该具有降低粮食短期供给的手段。 试点地区的粮食直接补贴按照各农户的计税面积分配，无论是种植何种作物，还是不种植作物，都可以获得相同的补贴数量。这种“普惠式”的补贴，在目前粮食相对过剩的情况下虽然可以起到促进生产结构调整的作用，但是从长期上看无法保证主产区稳定的粮食供给能力，留下粮食安全的隐患。因此，必须将有限的补贴资金集中用于种植粮食、特别是提供商品粮的农民，使粮农形成相对稳定的种粮收入预期。而在粮食出现连续供过于求的情况下，则可以选定一定范围的主产区，进行以耕地整治、水利建设等为内容的粮食供给能力提高计划。对计划实施地区的农户，发放一定数量的补偿性补贴和劳务性补贴。藏粮于地的成本要小于藏粮于仓，由于避免了财政将在过剩粮食购入时和过剩粮食处理时所要支付的双重补贴，这样的计划具有较高的财政补贴效率。参考文献：1国家发展与改革委员会宏观经济研究院课题组粮食主产区农业补贴政策的调整向何处去对吉林省长春市的调查J，中国农村经济2003年第6期，第5157,72页2郭玮农业补贴的政策转型与具体操作J，中国农村经济2003年第10期，第6164,71页3李经谋对新形势下粮食补贴问题的思考J，中国粮食经济2003年第2期，第1618页