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财政管理体制演进与创新研究财政管理体制演进与创新研究 财政管理体制演进与创新研究 2008-12-20 15:11:15 一、中国财政管理体制的演进 我国财政管理体制自建国以来曾进行过多次改革。从建国之初的高度集中体制，逐步过渡到中央统一领导下的分级管理，再到分级分税财政管理体制。 （一）计划经济时期的财政管理体制 1.计划经济时期的财政管理体制及特点。从1949年新中国成立到1978年改革开放前夕，我国实行的是计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，其实现形式主要有： （1）统收统支体制。19491952年，我国正处于国民经济恢复时期，为了尽快医治战争创伤，恢复生产，发展经济，稳定社会，实行了统收统支、高度集中的财政管理体制。即地方收入集中于中央，地方支出由中央统一审核、逐级拨付，地方财政收入与支出之间基本不发生关系。它的主要特征：一是收入高度集中，全国各地的主要收入，统一上缴中央金库，没有中央命令不得动用。二是支出由中央集中统一管理，地方一切开支均需经中央批准，统一按月拨付。三是财政管理权限集中于中央，包括税收制度、人员编制、工资和供给标准，预决算和审计、会计制度统一由中央制定、编制和执行。 （2）统一领导，分级管理体制。我国在19531978年的大部分年份里，实行的是这种体制。虽然在方法上屡经调整，但体制类型从总体上说没有改变。这种体制的特征：一是在中央统一计划的前提下，按行政区划实行分级预算、分级管理，主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，由中央确定收入指标;全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，对超收部分另定分成比例，地方多收多留。二是按中央政府和地方政府的职责分工及企事业单位的行政隶属关系，确定各级政府的支出范围，属于中央。的企业、事业和行政单位的支出列入中央预算，属于地方的企业、事业和行政单位的支出列入地方预算。三是地方预算由中央核定。按照支出划分。地方预算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例实行“一年一定”或“一定几年”。 2.计划经济时期财政管理体制的绩效评价。高度集中的计划财政管理体制，是在计划经济条件下对财政制度作出的一种现实选择，具有深刻的历史和经济根源，对社会主义制度在我国的建立和经济社会发展都做出了巨大的贡献。一是为新中国的建立和社会主义政权的巩固，做出了历史性贡献。建国后，面对国民党政权留下的烂摊子和新生国家政权还不稳固、战后重建任务十分繁重的严峻形势，中央采取统一财经方针，实行统收统支、高度集中的财政制度，在很短的时间内，迅速稳定了金融物价，使国家经济形势好转，为医治战争创伤，恢复经济，安定民生，巩固新生的人民政权发挥了极其重要的作用。二是为建立社会主义制度做出了贡献。凭藉统收统支、高度集中的财政管理体制，国家投资兴建了大批国有企业，积极支持和配合了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立了以公有制为主体的社会经济体制，在一个半殖民地、半封建的国家，依据马克思主义原理，把社会主义理想变为现实。三是建立了比较完整的工业体系，促进了社会各项事业发展。在计划经济条件下，通过高度集中的财政管理体制，使国家在财力有限的情况下，集中力量办大事，将分散的农业性资源转变为工业性资本，进行重点工程项目建设，初步形成了完整的工业体系，从而把中国由一个贫穷落后的农业国变成了初具规模、走上工业化发展道路的新兴社会主义国家。同时，通过支持社会各项事业的发展，形成了大量的科学、文化、教育、卫生、体育等方面的公共资本，极大地提高了人民的文化生活水平，促进了社会全面进步。 尽管统收统支、高度集中的财政管理体制，为新中国的建立和发展做出了巨大的贡献，但受固有的僵化体制的约束，缺陷也十分明显。一是社会资源配置效率低下。在统收统支体制下，由于财权、财力高度集中于中央，社会资源的配置完全服从于中央计划，管理中的信息不对称和监督失灵，往往导致财政经济发展中决策失误和运行失灵，经济效率低下和社会福利受损，不能实现资源配置和利用的帕累托最优。二是不利于调动各方面的积极性。由于权力过份集中，地方没有自主权，一切服从中央计划，抑制了各地方、部门及单位的积极性、创造性，不利于社会生产力长期持续发展。特别是在这种高度集中、大统一的体制下，由于缺少激励机制，形成了地方吃中央的“大锅饭”和个人吃单位的“大锅饭”的依赖思想，从而制约、阻碍、限制了个人创造财富的主动性。三是运行失灵，管理失范。由于高度集中的财政体制运行中总是面临一统就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱又统的恶性循环。因此，30年间中国财政运行中体制变动频繁，大部分年份的地方收支指标、分成比例或包干数额都由中央审核，一年一变，财政制度、财政管理难以走向规范化、法制化轨道。 （二）经济转型时期的财政管理体制 1.经济转型时期的财政管理体制及特点。 自1978年党的十一届三中全会后，我国开始全面的、大规模的经济体制改革。以此为起点，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。财政体制作为整个经济体制改革的突破口，先行一步，进行了一系列的改革探索。这一时期的财政管理体制，主要分为“划分收支、分级包干体制”和分税制财政体制两种形式。 （1）划分收支，分级包干。19781992年，是我国经济体制改革的起步和探索阶段。这一阶段主要是针对计划经济体制中集中过多、统的过死等问题，围绕放权让利进行的。财政作为整个经济体制改革的突破口，自1980年起，开始实行“划分收支，分级包干”体制，也称之为“分灶吃饭”体制，并在1985年和1988年进行了两次调整。这一体制的基本特征：一是按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，多收可以多支，自主支配，自求平衡。二是在收入划分上由按企业隶属关系划分收入逐步过渡到分税制，部分地按税种划分收入，并与企业管理体制相结合。三是扩大地方财政的收支范围，支出方面不仅包括经常性支出，而且包括建设性支出。四是增强了规范性和稳定性，财政管理体制开始由过去一年一变，改为一定几年不变，为体制效益的发挥创造了条件。 （2）分税制财政管理体制。1992年召开的党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济新体制。以此为标志，我国经济体制改革进入新的发展阶段。按照建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体制的要求，从1994年开始，我国实行分税制财政管理体制。分税制财政管理体制的主要内容：一是明确中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国防、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，以及中央直接管理的事业发展支出;地方财政主要承担地区政权机构运行所需的经费支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。三是为维护地方既得利益，以1993年为基期，按统一比例确定中央财政对地方的税收返还数额，并在1995年实行了过渡期财政转移支付制度。四是设立中央和地方两套税务机构，分别征税。 2.经济转型时期财政管理体制的绩效评价。 （1）划分收支、分级包干财政体制，是十一届三中全会后，我国开放搞活、积极探索经济体制改革，进行国民经济调整的大背景下，财政分配领域进行的一项改革探索，实际上是一种过渡时期的财政制度安排，其作用是肯定的。一是打破了长期以来财政统收统支的局面，中央与地方之间“分灶吃饭”，体现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政、当家理财的积极性。二是支出安排以“块块”为主，较好地处理了中央与地方的关系。“条块”关系，即中央主管部门与地方政府的关系，一直是计划体制下财政分配的难题，“分灶吃饭”后，应由地方安排的支出项目，中央主管部门不再按“条条”下达，由地方政府根据国家经济建设的路线、方针、政策，结合本地财力统筹安排，扩大了地方政府财权，有利于地方政府因地制宜，安排地方生产建设。三是分成比例和补助额由一年一变，改为一定5年不变，使中央与地方的财政分配关系趋于稳定，有利于地方责、权、利的结合。 但是，作为一种过渡时期的制度安排，“分灶吃饭”体制始终未能消除传统体制的弊病。一是分级包干是侧重于划分收入，即侧重于“分钱”，而中央与地方的职责仍交错不清，因而财权与事权不统一，收入与支出不对称。二是中央与地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。主要表现在分级包干还存在分而不清、包而不干的问题，不仅分成比例、补助额的核定缺乏客观性，存在“讨价还价”，而且由于财政管理体制缺乏法律约束力，出现了中央困难向地方借款或直接平调，地方困难要求中央补助或暗中挤挖中央收入，形成了打破了“统收”，却并未打破“统支”的困难局面。三是按企业隶属关系划分各级政府的收入，固然提高了地方政府发展生产、增加收入的积极性，但也导致地方政府热衷于大上基建和价高利大的产品项目，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。四是由于在体制上不能保证政府财力必要的集中和中央、地方合理的分配关系，导致国家财力分散，国家财政收入占国内生产总值和中央财政收入占全国财政收入“两个比重”过低。 （2）分税制财政体制改革，无疑是我国财政管理体制演变的一次历史性的突破，尽管仍然带有浓重的过渡色彩，目前还处于不断完善之中，但实施以来，表现出的良好体制效应日益显现。一是分税制的实施，统一了各地区的收支划分，解决了原体制下中央与地方之间收支划分中存在的分配形式多样、财政资金双向运动等问题，为规范中央与地方的分配关系奠定了基础。二是分税制财政管理体制，明确了各级政府的财权和事权，合理确定了各级政府的财政收入和支出范围，充分调动了各级政府当家理财的积极性，使财政收入大幅度提高。特别是通过不同税种的合理划分以及分设中央和地方两套税务机构，分别征收，彻底打破了包干制下中央与地方在收入征管方面的“委托一代理”关系，初步形成了财政收入分配中“中央得大头”的分配格局，改变了财力与财权过于分散的局面，增强丁中央财政的宏观调控能力。三是在分税制体制下，基本改变了过去按企业隶属关系划分收入的作法，抑制了地方政府的投资冲动和干预企业的利益冲动，在一定程度上放松了政府对企业的控制，有利于促进产业结构的合理调整。四是遏制了地区间财力差异继续扩大的趋势，中央财政收入的增加和转移支付制度的建立，形成了财政资源合理流动体制框架，有利于中央进一步加大对贫困地区和少数民族地区的补助，缩小地区间财力差异。 然而，分税制改革是在我国市场经济体制尚未完善的情况下进行的，尽管已经形成了与市场经济相适应的公共财政体制框架，但仍然存在许多问题，需要进一步完善。一是政府间的事权划分尚不十分明晰。事权划分是财权划分的基础，由于受行政管理体制的影响，目前各级政府的职能分工、事权范围还不很明晰，有些方面中央与地方存在着事权交叉，有些方面又存在管理真空，有些方面没有充分体现财权与事权统一、财力与职责相符的原则。如在安排地方经济与社会发展项目时，中央部门投资或补贴缺乏标准，存在一些互相“钓鱼”的现象;在农村义务教育方面中央政府没有承担起应有的责任等。二是转移支付制度尚不规范。分税制改革所采取的“不触动地方既得利益”原则和“保存量、调增量”的渐进改革模式，在保证改革顺利推进，减少社会震荡方面发挥了积极作用，但同时也削弱了它在调整地区财力差异方面的力度。加之目前的转移支付办法还不完善，财力计算方法还不科学，中央转移支付的范围比较窄，用于地方转移支付的财力规模小，在调整地区间财力差异方面，还难以发挥应有的作用。三是地方税建设相对滞后。建立完善的地方税体系是分税制体制的一项基本内容，但目前的地方税体系还没有真正建立起来，地方政府对地方税只有征收权，没有必要的立法权和部分税政调整权;地方税缺乏主体税种，除了营业税具备一定规模外，其他各税规模都比较小，难以保证地方财政收入的稳定增长。 二、社会主义市场经济体制下的财政管理体制建设 新中国成立50多年来，我国一直未能建立起一种既能正确处理中央与地方之间财政分配关系，又具有相对稳定性的财政管理体制，财政管理体制的建设始终未能跳出集权与分权循环的怪圈。1994年以来实行的分税制财政体制，尽管改革的基本取向和目标已经明确，即与市场经济相适应，实行分级财政体制，但由于条件所限，仅仅是建立起了分级财政管理体制的基本框架，与真正意义的分级财政管理体制目标要求尚有很大差距。进一步改革和完善现行分税制财政体制，是当前和今后一段时期我国财政改革的重要任务。 （一）财政管理体制建设的基本原则 总结我国50多年来财政体制发展的历史经验，借鉴当代市场经济国家的通行作法，从发展市场经济的基本目标出发，我国财政管理体制建设应坚持以下基本原则。 1.财权与事权依法对称的原则。财政管理体制作为协调中央与地方以及地方各级政府之间国民收入分配的内在机制，存在财权与事权相统一的必然属性。因为财政分配关系是财权与事权的统一体，事权是财权的基础，是取得财权的依据，而财权是行使事权的物质基础和重要保证。要建立科学的财政体制，必须科学地划分财权与事权，并使二者有效地统一起来。当然，在财权与事权的结合形式上，存在行政、经济、法律的差别，形成不同最终效果也各异。市场经济是法治经济，社会经济关系日趋契约化、法律化，这就客观上要求在财政体制改革中，中央与地方政府财权与事权相统一的协调上，由主要依据行政手段向主要依据法律手段转变，实现依法理财、依法分配和调节。 2.统一政策、分级管理的原则。财政管理体制作为国民收入分配手段，本身就是一种宏观经济调控杠杆。因此，财政管理体制建设要适应社会主义市场经济的发展，实现宏观调控、微观搞活的战略目标，即要坚持统一政策、分级管理的指导思想。统一政策将主要涉及统一政策目标、方针与政策规则，分级管理在内涵上也要有所突破，逐步扩展为分级自理。 3.公平与效率兼顾的原则。一是公平分配。即财政体制性分配应当有公平的标准，依据价值规律，从税种归属、分成基数到财政政策，为各地区经济发展提供相同的起点和大致平等的外部竞争环境，促其共同发展，并依此公平分配。二是均衡协调。财政体制应具备协调国民收入分配结构的功能，自动协调财源的流向和流速，注重调节地区贫富差距过于悬殊，防止马太效应的出现，促进经济稳定协调地发展。三是效率最优。就是要有效配置资源，实现财政分配速度、比例、效率的统一，能够以最小的投入获取最大的产出，使财政分配与提高经济效益、促进经济发展有机地结合起来。 （二）财政管理体制建设的主要内容 1.科学地划分中央与地方政府之间的事权和支出范围。我国50多年的财政管理体制发展的实践昭示我们，要实现财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分财权与事权，依法规范和科学核定收支基础，使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。遵循把能够惠施全国、有利于消除地区差异、增加市场活力的事权集中调控的原则，中央政府的事权和支出范围应该是：涉及国家整体利益的、全国性的公共产品和服务，包括外交、国防、对外援助、海关、中央政府的行政管理等;与国民经济总量、经济结构、产业政策、经济稳定与发展密切相关的事务;具有较强的外部性和规模经济特征，或跨省际的、并在一定程度上涉及全国整体利益的公共产品的供给;空间开发、海洋开发、社会保障、卫生防疫、交通运输干线、通讯事业等。与此相对应，地方政府的事权和财政支出范围应包括：一是社会服务，包括基础教育、医疗卫生、气象预报、消防等。二是基础设施，包括道路、交通、电力、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、港口、机场、车站等。三是社会管理，地方政府行政管理机构，公共秩序，公共安全等。四是地方性的文化体育事业，如广播、电视、报纸、出版以及文物与文化遗产发掘等。 2.合理划分税收及其管理权限。在各级财政之间划分税种是分级财政体制一项重要内容。分税制改革，一方面要按税种划分中央与地方的收入，建立中央和地方两套税制体系，分别组织征收管理;一方面，要注意国家财政的整体性，保证中央财力和相应的宏观调控能力。因此，税收权限划分，应坚持责、权、利相结合的原则，对于中央税和全国性的地方税，其立法权均应集中在中央，应保持中央税收政策的主导性和全国的一致性。对一些地方税，地方可根据本地具体情况，决定其开征或停征，并且拥有相应的税目、税率调整权;对某些地方性极强的零星税种，也可以由省、直辖市、自治区地方政府立法，并由各级地方确定开征或停征。目前的一项重要任务是尽快解决中