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西南林业大学林业经济管理课程论文（2009届）题目：中国集体林权改革的现状、 问题及发展方向分析 教学院（系、部） 林学院 专 业 林学（双外语） 学生姓名 阮毅宏（20090458012） 曹巧伶（20090458009） 指导教师 陈爽 2011 年 12 月 12日 中国集体林权改革的现状、问题及发展方向分析【摘要】集体林权改革涉及集体林所有权、使用权、收益权和处置权的落实，与从事林业生产的村民利益息息相关，如何搞好集体林权改革也是建设社会主义新农村的一个重要课题。近几年，国家开始在部分省实施农村集体林权“试点”改革，取得了一定的成效，但改革也存在不少忧患。本项研究通过对集体林权制度改革现状中存在的问题进行分析，并在此基础上预测集体林权改革的发展方向。【关键词】集体林权；改革；转债权；抵押贷款一、中国集体林权的现状及其改革 长期以来，在我国农村土地制度的实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为农业用地，也就是田地或者耕地，而忽视了其中还包含着林业用地。实际上，根据有关 部门的权威测算，我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上 1 ，其中经济林和竹林分别占全国的90%以上，在中国林业资源中占有重要地位。如何盘活利用这笔巨额集体资产，不仅对于促进农村社会经济的可持续发展以及建设社会主义新农村有重大意义，而且是适应科学发展观以及实现人与自然和谐发展的客观要求。 目前，全国有27 个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16 个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6 亿亩，占集体林业用地的27.5%。 林改破解了制约集体林业发展的体制性障碍，林业发展活力明显增强。一是充分激发了农民造林、育林、护林的积极性，推动了生态建设和保护。造林面积成倍增加，盗伐乱伐林木案件和森林火灾大幅度减少。二是极大地解放和发展了林业生产力，有效地发挥了林地资源的潜力，促进了农民增收致富。农民对林业敢于投入，产出效益显著增加。二、目前林权改革存在的问题 在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时，也不能忽视其中或明显或隐藏地存在的许多问题。这些问题如果处理不好，其产生的负面效应将是不可忽视的。这些问题可以概括为如下几个方面。1. 林权流转中出现的山林倒卖、炒卖问题 林权改革的一个基本设计要求是把本村的集体林权在本村之内公开进行拍卖，让所有的村民都有机会参与投标。但是在具体实施过程中，很多来自非村农身份的投机者，包括不少政府和林业部门的工作人员却以自己的方式“购买”了大片林权。事实上，即使有的村按照规定举行公开的招投标，但是由于普通农民严重缺乏资金，他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标，而后者很容易通过提高价码获得林权，然后再转手高价卖出，从中攫取高额利润。由于很多农民对于林地的潜在经济价值缺乏足够的认识，即使他们中有的人能够竞标到少部分林权，但往往又以相对低得多的价格出让。2. 关于林权证抵押贷款的问题 目前有些省市的林权贷款发展速度惊人，以福建的永安市为例， 2004年年初，该市在银行的支持下，首次试点发放林权证贷款100万元，首开林权抵押贷款的先河。接着，国家开发银行与福建省林业厅签订了开发性金融合作协议，当年10月，国家开发银行福建省分行与永安市政府签订了1. 9亿元的开发性金融合作协议，委托信用合作联社开办林权证贷款业务。在此之后，福建其他地区也相继开展了林权抵押贷款业务。到2005年9月，福建涉及森林资源担保的贷款金额已达22. 53亿元，其中以林权证抵押贷款4. 5亿元。林权抵押贷款和其他短期贷款不同，由于林木本身的生长周期长，这就决定了其中存在许多不可预测的风险因素。如果对此缺乏充分的认识，必然会增加制度变迁的风险。如前述的A乡就表明，这种贷款存在一定风险。如果在林权改革的市场化操作中存在问题的话，那么政府放开林权抵押信贷业务，则可能为某些人筹措资金大开方便之门，助长林地进一步向某些“林主”集中，使林地“兼并”的步伐进一步加速，广大的农民则可能完全失去原本属于集体所有的林权。 3. 林业税费存在的问题 林业税费负担一直是林业生产经营者关注的热点问题。近年来，国家陆续取消了森林资源补偿费、林业建设保护费，2005年又取消了除烟叶外的所有农业特产税，林业税费负担有所减轻，这标志着我国林业税费改革迈出了新的步伐。但仍然存在不少问题，主要表现在：首先，林农的税费负担仍然较重。目前，林业税费已经大大减少了，但目前仍占26% ，减少林业税费仍有较大的空间，林业部门还需要做进一步的工作。 6 其次，政府财政投入不足，林业经费使用不规范。林业具有生态、社会、经济三大效益，本应得到国家和全社会的资助和扶持。但长期以来，林业系统得不到财政足额拨款，经费不足，只好挤占、挪用育林款，严重违背了设立征收育林费的初衷。尽管近年来随着“工业反哺林业”政策的实施，从中央到地方都出台了一系列政策减免林业税费，但过去国家对税收减免常常是非营林因素考虑较多、任意性较大、政策稳定性、连续性不够。目前，林业界基本达成了共识，即我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题。随着社会主义市场经济的发展，以公共财政支出的框架来维持正常的营林费用支出，显得尤为必要。 4. 农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难 林权改革之后，广大林农造林育林的积极性明显提高，但是由于农村经济尚不发达，农民收入有限，耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少，但是许多荒山或者林地需要开发、管理，才能获得收益。据了解，意杨是一种在湖北阳新县洋港普遍种植的速生树木。但是每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元，这只是种树的开始，种植之后的管护也需要花钱，如果为了尽快获得资金回笼，更是要加大投入。虽然湖北省林业局和中国人民银行武汉分行于2007 年6 月14 日联合发布了关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见( 鄂林改2007188 号)，但由于林业生产周期长，而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投融资的发展，许多商业银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款，也是数额有限,手续繁杂。 5. 地区差异, 致使改革进度不统一 从全国来看，由于自然和历史、体制方面的原因，导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同，如何因地制宜，从实际出发，选择合适的改革措施和办法，确实有不少难度。比如在青海省，农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷，土地瘠薄，林地生产率很低，造林树种单一，生产周期长，成林难度大，经营成本高，林地经营给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工，也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难，在没有国家专项资金的前提下，很难开展此项工作。虽然2007 年底财政部对已经开展和正在开展林改的省份进行了专项补助，全国共计15.85 亿元，但是这还远远不够。3、 中国集体林权改革的方向预测1. 因时因地制宜 2009年 7月7日至8日，第十一次中德财政合作项目座谈会上国家林业局对外合作项目中心副主任苏明就林业在全球气候变化中的特殊地位作专题报告，对新时期、新形势下我国林业发展方向进行了综合分析：一是认真把握国际国内形势。由于全球气候变暖，生态建设引起世界各国广泛关注，林业在经济社会发展中的地位日渐突出，国际合作形式、合作内容、合作方式呈现多元化趋势，向更丰富、更宏观和更深层次发展。二是措施更加具体可行。牢固树立森林可持续经营理念，结合集体林权制度改革，切实做到“一个重视、两个坚持、三个加强、四个落实”，即经营外资合作项目要领导重视，坚持以我为主和探索创新，加强项目管理、经验推广和宣传发动，落实工作机构、配套资金、管理制度和工作人员。三是加强纵向横向沟通协调。处理好与计划、财政和项目执行单位关系，高质量、高水准推进项目实施。四是深层次探索研究项目建设模式。通过实施外资项目，在实践中总结、吸纳、升华国外先进理念，研究完善营造林模式，并逐渐推广。2. 把反腐倡廉建设融入林业改革发展大局2011年12月6日，中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇到国家林业局就加强党风廉政建设和反腐败工作、促进加快转变经济发展方式进行调研。他强调，要坚决贯彻落实中央关于林业改革发展的重大决策部署，坚持把反腐倡廉建设融入林业改革发展大局，加强林业系统党风廉政建设和反腐败工作，为加快转变林业经济发展方式、全面完成“十二五”时期我国林业发展和生态建设目标任务提供坚强保障。何勇对国家林业局在推动林业改革发展和加强党风廉政建设及反腐败工作方面取得的成绩给予充分肯定。他指出，在党中央、国务院的正确领导下，国家林业局认真贯彻落实中央关于林业改革发展决策部署，紧紧围绕经济社会发展大局扎实开展工作，林业建设取得明显成效，为推动经济社会又好又快发展作出了重要贡献。在推动林业改革发展的同时，国家林业局党组高度重视反腐倡廉工作，认真贯彻中央关于反腐倡廉建设的决策部署，把反腐倡廉工作与林业工作同部署、同落实、同检查，各项工作不断取得新进展新成效，为推进现代林业建设发挥了重要保障和促进作用。3. 传播绿色理念 促进绿色发展 2011年 12月3日，主题为“绿色增长 绿色责任”的第四届中国绿色发展高层论坛在广西钦州举行。全国人大常委会副委员长周铁农在致论坛的贺信中指出，中国绿色发展高层论坛一直致力于传播绿色理念，促进绿色发展，为专家、学者和各级领导探讨绿色话题搭建了很好的公益平台。国家林业局原副局长、中国林业经济学会理事长李育材出席论坛并致辞。李育材指出，要通过中国绿色发展高层论坛，推动绿色增长，担负绿色责任；要继续努力，使绿色观念广泛深入人心，绿色事业结出丰硕成果。参考文献 1 国家林业局. 中国森林资源报告M ，北京：国家林业出版社， 2005. 2 蔡小伟、赵鹏. 山定权、人定心、树定根，福建推行林权制度改革N ，人民日报， 2006 - 2 - 12. 3 邓惠珍. 在全省林地林权登记换发证工作总结会议上的讲话 Z ，广东省林业网( http： / /www. gdf. gov. cn) ， 2005 - 12 - 20.