城市治理工具.doc

治理工具主体的多元性。治理的多元性决定了治理工具的多元性。现代社会是一个权力、利益逐渐分化的多中心社会，是一个多元化的系统，社会治理也自然是多元的。首先，治理坚持利益的多元化。制定社会政策、方针、对策、措施考虑各种不同社会利益，并且以社会最大利益为取向，尤其注重使弱势群体的利益得到保护和体现。其次，治理的主体是多元的。社会治理的主体是一种结构。在这个结构中，治理的主体不仅包括政府组织，还包括非政府组织和公民。有时，企业也能成为社会治理的主体。如果说政府管理的主体是政府组织这一单一的行为主体，那么治理的主体则是包括政府组织在内的多种组织所构成的主体结构。随着治理的兴起，各国国家组织和社会组织都努力尝试寻找和阐明各种各样的公共机构、权力主体和其他公共实体的治理原则。夕01由于治理的多元化，作为实现治理目标的手段和机制，治理工具也具有明显的多元化特征，特别是运用工具的主体的多元化。(3)治理工具内容的丰富性。治理工具不是简单的一项规则、一套程序，其内容是丰富的，最基本的要包括某种类型的公共物品或服务，例如为公众提供公共交通服务，为市民提供的创业基金或贷款;某种提供公共物品和服务的工具，例如凭单制、税收、合同、消费补贴等;某种提供公共物品或服务的部门，例如政府当局、商业银行、非营利组织等;保证工具实施的一系列规则和机制，规定哪些主体有权操作工具，其角色是什么，各主体之间的关系如何，也就是说是一组治理行动的权利与义务。具体到某一种类的治理工具，都具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。比如民营化工具，其共同属性在于把政黑龙江大学硕士学位论文政府服务活动、政府企业和政府资产交给私营部门提供或掌握。但是，除了这些共同特征之外，每一个具体工具又都有其设计_仁的特性，使之与其它工具区分开来，比如同为民营化工具的合同承包、凭单制、法令委托、民间补缺等，各自的适用范围、优势、缺点又各不相同。(4)治理工具运行的民主性。治理工具的基木运行机制是协商和参与。治理是一种互动的过程，治理的基础不再是权威和管制，而是民主、协商和参与。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题，它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，解决公共利益和公共原则的形成和认同问题，Jll后将这些利益要求反映到法律以及公共政策当中去，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。各国的实践也表明，权威模式的行政命令主义，不能有效地解决社会问题，反倒容易导致政府与社会的紧张关系。为了有效地实施社会公共管理，现代国家的政府开始注重同民间社会组织或非政府组织(NGO)就特定社会事务形成网络式的“伙伴关系”，通过加强社会各方的沟通、协商、合作等方式，协同社会各界的力量，提高社会公共服务的水平和质量，营造民主合作的社会氛围。与此相适应，公共权力机构、非政府组织、企业、市民各治理主体在运用治理_工一具治理社会公共事务的过程中，沟通、协商、参与、合作也日渐成为基础性的运行机制。2治理工具的分类治理工具是多元化的而非单一的。研究者们曾经从不同的角度把治理工具划分为不同的类型。如施奈德和英格拉穆把治理工具划分为权威、诱因、能力建设、符号和劝戒;林德和彼得则把治理工具划分为命令、财政补助、管制、权威、契约等;也有学者把治理工具划分为三种不同的“工具箱”，即管制性工具、财政性工具和沟通性工具。这些分类的第1章治理及治理工具的理论视点问题是缺乏一致性的标准，或者不够全面。我国学者张成福依据政府使用权威的程度，也就是政府在社会公共事务治理中所担当的角色和发挥作用的程度，对治理工具进行了分类以市场为核心的治理工具和机制。以市场为核心的治理工具，就是治理主体利用市场机制的运作，来解决公共问题、实现治理目标。凡公共事务能够以公开、公平、自由竞争的方式，达成较大效益者，便适合市场的机制。从政府的角度讲，治理机制包括开放市场、促进市场和刺激市场。开放市场是指政府对已经存在的市场管制予以解除，允许更多的参与者进入，参与市场的竞争。具体的治理工具包括解除管制和民营化等。促进市场是指原来不存在市场机制或者市场失灵，由政府介入建立市场，设立价格，为其他治理主体的参与提供前提，创造条件。其工具主要是建立财产权和创造可以市场化的产品。刺激市场是指存在市场，但市场机制运作不佳，政府介入市场，激发市场的功能，以促使其更佳运作。主要工具包括契约外包、特许经营等。总之，市场机制工具的基本指导思想是利用市场机制达到资源的最佳配置，向公民提供更好的服务。(2)财政性工具与诱因机制。指政府通过改变产品和服务相对价格的补贴以及课税，提供诱因，促使政策的目标群体能够改变其行为，以符合政府治理的目标和要求。比如，政府可以直接对企业的外部成本行为予以征费，如征收污染物排放费，促进企业限制其行为;可以通过使用者付费，来减少某些公共服务和产品使用的拥挤;可以通过补助、税收优惠或者减免的方式，诱导社会提供更多优质优价的公共产品和服务。总之，诱因机制工具的核心是利用人们趋利的特征，达成治理的目的。(3)管制性工具与权威机制。管制性工具就是政府利用公权力和权威，利用法律和法规，来规范社会组织和公民的行为，以达到政府治理(1)治理工具手段与目的的统一性治理土具在微观上是对某一具体社会公共事务或社会问题的解决手段，在宏观上则是实现总体社会治理目标的一系列手段和长效机制的总和。这些目的或目标包括:在公共支出中形成节余，改进公共服务质量，使治理的运作更有效率，增加使运用和实施的工具变得有效的机会，等等。!7!从治理工具的运用_州本看，政府、市场、社会共同构成的治理主体，具有较之单一政府主体更广泛的代表性。通过民主机制彰显了差异化社会主体的平等参与性与利益共享性。在相互之间充分理解、良好合作的机制下，能够更好地代表社-会各阶层的利益诉求。从治理工具的价值观看，下几如前文对治理卜具的定义所表述的那样，治理_l二具的价值目标是实现公共利益最大化，其日的是为了建立和发展新的公共责任机制，通过多种社会主体参与社会管理的方式来缓和各种社会危机、调节各种利益冲突、提高社会公共服务和公共产品的质量，它是公众表达利益和参与社会管理的重要途径和力量.管制性工具最大特点在一于它以公共权力为后后、以法律和法规为依据、以限制或者剥夺人们的自由和权利来贯彻政策。管制可以是经济性的管制，也一可以是社会性的管制。经济性管制在于鼓励企业或者其它经济行为者采取某种行为或者避免某种行为;而社会性管制的主要目标在于保护公民和消费者的利益和公共的利益。(4)政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制。所谓非市场机制是指政府为解决公共问题，满足社会公众的需要，直接运用政府的公共权力，为社会提供公共产品和公共服务。山非市场机制提供的公共产品和服务主要有政府直接供给和政府间接供给两种方式。政府直接供给系由政府部门直接生产和分配公共产品，包括国防、外交、治安、司法、基础研究和技术的协助、社会保障、促进市场的发展等。政府间接供给系指政府部门不直接提供公共的产品和服务，而是山政府设立专门的组织或者机构提供，或者通过契约外包的方式由市场组织或者非营利组织提供。这样的分类，很好地搭建了治理手段及其运辛了机制间的内在联系。同时，以治理主体之一的政府的介入程度为基木参照，也使得这一分类比较简洁和明晰。本文认为，在网络治理环境中，一市场、政府、社会和公民都是社会公共事务管理的主要行动者，_巨述分类能否建立治理工具的个集，值得商榷。借鉴张成福所作分类的优点，从合作网络治理的特点出发，我们可以根据治理工具的强制程度对其进行分类。强制程度主要是判断治理工具限制组织、公众和个人行为的程度。“强制性不仅是政府与其他组织之间区别的标准，而且是治理工具内部相互区分的一个重要维度。”122治理工具的强制性越强，目标群体即社会公共事务所涉及的利益关系人选择的余地就越小。一般说来，政府总是倾向于选择强制性最大的工具，而非政府组织等则倾向于选择强制性较小的工具。按照强第1章治理及治理工具的理论视点我们可以把治理工具分为以下几种主要类型:(1)组织性工具。指的是政府为实现政策目标，而将公民、企业、非营利组织等直接纳入政府的组织系统，其典型方式是国有化。这种工具依靠的是权威机制，具有很大的强制性。在运用这种工具的过程中，企业、公民、非营利组织等目标群体或服务对象都被纳入一个森严的等级体系之中，直接或间接接受政府的指令。(2)规制性工具。指的是政府运用具有强制性的法规和命令，包括法律、规则、指令、标准等，使公民、企业和其他社会组织执行自己的意图。这种工具所依靠的也是权威机制，其突出特征是公民、企业和其他社会组织只能按照工具规定的那样去做，否则就会受到惩罚。(3)经济性工具。指的是政府为了实现自己的政策目标，运用给予或夺取物质利益的方式。它依靠的是诱因机制，典型工具包括基金、补贴等。这种工具的强制性相对较弱，公民、企业和其他社会组织在甘愿承担经济损失或放弃某种经济利益的情况下，可以不按照政府的意志去行动。(4)市场化工具。指的是政府主要扮演公共产品和服务的安排者或者提供者，爪一不再扮演生产者，将公共产品和服务尽量交由市场机制来处理。从最保守的建立内部市场，到最激进的公共服务民营化，在各国都有不同程度的体现。这种工具的强制性适中，它实际上是建立了政府与市场之间的契约关系，这种契约关系主要依靠市场机制而不是政府规制来调节。(5)社会化工具。这种工具强调自愿机制和自我服务机制，其运用主体主要是非政府组织或者政府机构与非政府组织的合作。“非政府组织除了可以直接提供公共服务之外，还有发展公共政策、监督市场、监督政府、维护吐会的良好价值，促进积极的公民精神和公民参与的功能，它已经成为治理网络中的重要行动者”。曰l政府机构与非政府组织合作的工具包括财政补助、税收优惠、行政委托等，这种工_具的强制性较之市场化工具还要弱。以非政府组织或公众为_L体的工具包括建立社区目治委员会、志愿者行动等，其强制性更弱。(6)指导性工