美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示.pdf

美国校园警察制度及其对 我国校园安全管理工作的启示 周 博 文 摘 要 2010年以来 福建省南平市等地中小学校园周边连续发生严重侵犯中小学生人身安 全的重大刑事犯罪案件 对社会治安环境造成严重威胁 美国与我国在社会体制 政治制度以及历史 传统和问题背景上存在一定差异 但作为一种解决问题的途径 美国校园警察的工作经验和思路对我 国校园安全管理有诸多启示 通过对美国校园警察的法律地位 机构体制 录用及培训 经费和编制 的分析与研究 汲取对我国加强校园安全管理工作的有益启示 关键词 美国校园 校园警察 政策建议 一 美国校园警察制度简介 校园警察制度是美国校园保卫工作的一个重要特色 在二十世纪四十年代以前 美国校园的 保卫工作由没有执法权的保安人员负责 他们只负责看守楼门 停车场 贵重设备及仓库 对于 校园内的违法犯罪活动不能做出及时的反应和有效的处理 由于没有执法权 犯罪分子在校园内 十分猖獗 各种违法犯罪 骚乱频繁发生 师生员工的人身 财产安全得不到保障 甚至对社会 秩序构成了严重威胁 1940年初 华盛顿州议会率先制定法令 授予各学校建立自身的警察的 权力 在公立学校建立警察机构 随后 各州议会相继制定类似的法令 批准高校建立校园警察 机构 1990年 10月美国议会通过的 校园安全法 更是正式确认了校园警察制度 从而以联 邦法的形式确立校园警察体制的法律地位 使校园安全保卫工作的开展有了充足的法律依据 一 美国校园警察机构体制 美国校园警察机构都是学校的一个职能部门 由校长或副校长直接领导 学校的校务委员会 有权讨论校园警察的工作 并制定本校校园警察的规章制度 除州法律规定的以外 校园警察 机构建立 由校长和校董事会依法决定 人员聘任 升迁 淘汰由校长决定 经费开支也由学校 负担 校园警察与州和联邦警察没有隶属关系 在业务上 他们是依法相互协作的关系 校园警察机构人员大体由三部分组成 有执法权的 能持枪的正式治安警察 他们配有警察 证书 警徽标记 警衔 警服以及各种执法用的警具 没有执法权的保安人员 他们不能持枪 主要负责看守楼门和停车场等 临时雇用作保安工作的学生 一般期限为一年 也可续聘 他们 作者单位 天津市公安局东丽分局 79 美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示 可以承担护送 巡逻 维护秩序 看管停车场等任务 拥有执法权者与联邦警察或州 县 市警 察具有相应同等的权利 没有执法权者只能在校区范围内按照学校董事会的决定和校长批准的规 章制度 履行安全管理和安全服务职责 二 美国校园警察的任命 录用与训练 美国校园警察的任命与录用 均在州法典上有明文规定 对警察任命的一般程序是 由校方 向所在城市的警察局提出申请 经城市警察局批准后 由校方通知被任命的警察 批准警察学校 资格的警察局发给其警察证书和警徽标志 同时注册备案 校园警察在录用前 必须接受警察学 校为期十四周至十六周的训练 而且必须达到国家警察训练监督委员会的训练指标才能上岗 在 职警察每年也要到警察训练中心接受不同期限的业务训练 如射击训练 每年要进行一次至二 次 美国校园警察一般都有学士学位 其中一部分警官具有硕士或者博士学位 三 美国校园警察的工作职责 总的来说 美国校园警察的职责就是保卫校园内人身 财产的安全 维护校园治安秩序 做 好安全防范工作 进行侦查破案 并负责消防 交通和急救等工作 美国校园警察的任务有明文 规定 在本校警察管辖区内 为保护生命和财产的安全 执行法律 保证公共安全的紧急服务 解救受害者 缓解和排除险情 保证交通安全畅通无阻和执行交通法规 发展和社会团体的合 作 警察活动要取得社会团体的支持和投入 保证高质量的发展组织 建设警察队伍 包括录 用 培训和成绩评估 以上这五项任务 前四项概括起来就是两个职能 执法的职能和服务的 职能 也可以说是预防犯罪与打击犯罪的两种职能 第五项是为了更好地保证前四项任务的圆满 完成 提供高质量的警察队伍 执法是为了更好的服务 服务也是为了更好的执法 预防犯罪和 打击犯罪两种职能是不可分割相辅相成的 要特别指出的是 美国校园警察的执法范围不仅限于执行联邦 州 市 县的成文法 还包 括执行各学校制定的规章制度 这是与地方警察的重要区别 美国校园警察十分注重为广大师生提供各种服务 例如 校园警察义务为师生提供护送服 务 夜晚只要有人提出护送要求 警察部门就立即派人出车 将其送到指定地点 直到其安全进 入室内才离开 学生忘记带钥匙 只需要给校园警察打个电话 警察就来帮助开门 学生在酒后 不能驾驶车辆时也可以向校园警察求助 由校园警察将车辆驾驶到安全地点停放 校园警察的巡 逻车内都备有急救包和药品 警察均具备一般的救护知识 随时准备救治伤者 美国校园警察通 过为广大师生提供各种服务 实行人性化管理 拉近了校园警察与师生的距离 提升了校园警察 的安全 护卫和服务形象 四 美国校园警察的经费 编制和装备 美国校园警察的经费均由学校承担 公立 州立 学校由州财政拨给学校的经费支出 私 立学校全部自行负担 对校园警察编制配备的数量没有法定的比例 完全由校方决定 一个学校 的警察人数 主要根据校园所处环境的好坏与学校经费的多少决定 二 我国校园安全管理的现状 2010年 3月 23日 7时 25分许 曾在福建省南平市一社区卫生服务站担任医生的郑某 因感 情受挫 悲观厌世 持刀在南平市实验小学门口行凶 造成 8死 5伤的惨剧 伤亡人员均为南平 市实验小学学生 这起案件轰动一时 更是引起社会广泛关注 人们不禁要问 全国中小学校及 其周边的治安状况如何 中国学校安全相关立法又是处于何种水准 一 法律的空白与缺位 1988年 4月 经国务院批准 公安部 国家教育委员会 劳动人事部 财政部联合印发了 关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知 以下简称 通知 该 通知 是高 80 公安研究 2010年第 10期 总第 192期 校设立公安机构的重要依据 但 通知 却兼具了效力级别低 内容粗糙 线条简单诸多弊病 同时由于经费支出 体制调整 管理安排的诸多因素 使派驻高校警察的计划 流产 同时 该 通知 并没有在广大中小学派驻警察的规定 我国至今没有专门的 校园安全法 相关规定散见于 宪法 民法通则 刑法 未成年人保护法 义务教育法 和 教师法 之中 这些法律中对在校学生合法权益的法 律保护的规定既不具体 又存在着一定法律空白 没有具体法律可依 取而代之的是每次事故之 后的通知与整顿 二 社会治安环境的恶化 与市场经济发展同步 我国中小学办学形式日益多样化 后勤服务社会化 学校正成为一个 开放式的教育园区 学校安全意识的淡漠 应急机制的缺乏也成为校园安全的一大弊症 这也是 学校安全成为社会治安管理软肋的重要原因 三 校园安全人员素质低力量弱 我国学校安全管理队伍组成主要是校保卫处 科 的保卫人员以及外聘的保安 校卫队等 人员 与其他国家相比 无论是人员的学历水平 任职资格和条件 还是安全管理装备保障 任 职保障 应急能力与实战能力的培训 都存在着诸多的缺失与不足 同时 由于法律规定的错 位 导致学校的保卫部门既没有执法权 也没有执法力量 缺乏相应的执法能力 因此 很容易 成为一种虚设的组织 这种需要与存在不对称的现状 使校园警察制度的构建与 校园安全法 的制定成为必要 三 建立我国校园警察制度的紧迫性与可行性 确保校园安全是落实科学发展观 构建和谐社会 保证教育事业可持续发展的需要 我国建 立校园警察制度既具有现实紧迫的必要性 又具有充分的可行性 一 维护社会稳定的客观需要 近年来 校园伤害事件频繁发生 性质日趋恶劣 涉及的范围也越来越广 使得社会公众对 学校的安全性产生怀疑 可无论是对校园及其周边环境的治理还是法律规章制度 显然无法满足 现实需要 如何借鉴其他国家的经验 针对我国实际情况建立健全具有中国特色的校园安全管理 方面的法律法规 建立校园警察制度 已迫在眉睫 二 填补法律空白 满足现实执法需要 校园安全社会关系具有复合性 它不仅包括具有纵向隶属性特征的教育行政关系 还包括具 有横向平等性特征的教育民事关系 这些规定也在一定程度上发挥了作用 但是目前有很多校园 安全问题是上述法律不能解决的 也就是还存在立法空白 上述法律没有涉及学校周边刑事案件 发生及师生遭受伤害的归责原则 处理标准 至今没有一部法律确定了保护处于教育教学活动期 间的中小学生人身安全的主体 并对主体的权利和义务进行系统全面的规范 有关规定对政府及 学校应该履行哪些具体管理职能规定得不具体 这就使得有关各方责任不明确 安全保护意识不 强 从而形成安全事故隐患 从当前情况看 加快立法步伐 制定一部详尽 具体 针对性强的 校园安全法 并建立我国的校园警察制度 是解决这些问题的迫切需要 三 建立校园警察制度已具有相当的理论和实践基础 近年来 针对建立校园警察制度的理论研究逐渐成为我国法学界研究的热点课题之一 各地 教育界 司法实务界 法学界的人士发表了大量理论研究文章 进行了许多有益的探讨 同时 公安机关在参与校园安全事故处理的过程中积累了一些经验 进行了一些专题调研 并已采取了 一些防止事故发生 妥善处理事故的措施 例如 组织 抽调专门力量每天在学生上学 放学重 点时段到学校门口周边巡逻 防范和打击校园周边针对学生的不法侵害案事件 积极会同文化 81 美国校园警察制度及其对我国校园安全管理工作的启示 工商等部门 依法清理整顿学校周边非法网吧 书摊 游戏机室 歌舞厅 录像厅等场所 组织 力量对校园周边治安混乱区域开展治安清查 注意发现各类违法犯罪信息线索 消除校园周边安 全隐患等 因此可以说 目前我国建立校园警察制度已具有良好的理论和实践基础 四 建立我国校园警察制度的若干思考 随着我国经济社会的不断发展 治安情况也将会变得更加复杂 校园面临的安全形势更加严 峻 美国与我国在社会体制 政治制度以及历史传统和问题背景上存在不同 但作为一种问题解 决途径 其校园警察的经验和思路对我国校园安全管理不无裨益 一 校园安全立法应遵循的原则 我国的校园安全立法 是在教育体制改革和新旧教育体制并存的情况下进行 校园安全立法 必须从我国校园实际出发 接受实践的检验 一般而言 校园安全立法应当遵循以下原则 1 协调一致原则 即校园立法需要与宪法协调一致 因为宪法是一国法律的总的领袖 是 一个国家法律的基石 离开了宪法 就是动摇了这个基石 其次 从效力等级上而言 教育 法 也是属于 校园安全法 的上位法 因此 校园安全法 行为指向的疆域不能超过这个范 围 此外 涉及校园安全的还有 教师法 义务教育法 高等教育法 职业教育法 刑法 治安管理处罚法 等法律法规 校园安全法 应当与这些法律法规相协调 从而在 校园违法 犯罪行为的预防和治理问题上形成合力 2 原则性和灵活性相结合原则 校园安全法 的法律关系主体应当具有普适性和涵盖性 包括各级各类学校 主要指实施普通初等教育 普通中等教育 职业教育 普通高等教育以及特 殊教育和成人教育的学校 但是 由于地区之间 城市之间 城市与乡村之间 学校之间总是存 在着差异 因此 必须在保证最低限度立法要求的前提下 即保证底限正义的条件下 在保卫机 构设置 装备及人员配置 管理方面做出公正 适当 合理的安排 3 综合治理原则 在管理上 应当借鉴美国相关做法 在立法上实行综合治理原则 美国 认为学校董事会和学校行政人员不可能独自维护学校的安全 学校要与法律实施机关 青少年案 件负责部门以及社会 健康 福利等部门形成联盟 建立这样的联盟和协议仅需要很少的或不需 要额外的花销就能给教育 社会带来新的资源 促进学校的安全 而在我国 尚未形成学校综合 管理体制 绝大多数学校属于主体单一性 空间封闭性 时间滞后性的校园管理模式 没有形成 政府 学校 社区 用人单位 家长 媒体等利益相关方的联动机制 各方的信息成孤岛状态 没有连通 因此 应当通过立法的方式 使学校管理和社会管理形成联动机制 另外 校园安全法 的制定还必须遵循安全第一 结合实际 科学性 可操作性原则 二 校园警察制度的构建 目前我国正遭遇传统安全与非传统安全因素的威胁 即面对多重风险共生的局面 首先是传 统类型的风险 如传染性疾病 自然灾害等 其次工业化 城市化为标志的现代化进程中 不断 涌现并加剧失业 贫富分化 生产事故 劳资冲突和刑事犯罪等非传统的社会风险 这些风险已 日渐影响到学校安全管理 并伴随改革与发展的深入而不断增加 考虑目前校园安全形势复杂 安全保卫人员素质尚待提高等现状 建议在适合时机 一些地区可导入校园警察这一模式 以体 现政府在其中的作用 同时 强调跨行业 跨部门 跨地区之间的协调合作 多元化运作 多部 门合作才是高等学校安全保障项目成功的核心 因此在建设过程中 首先应建立一个旨在整合校 园资源 以公私伙伴模式构建的战略联盟 在此框架中不同类型的组织各施所长 运用各自资 源 为师生提供一个安全健康的学习 工作 生活环境 在这个过程中公安 消防 交通 医 疗 网络各相关部门可共同成立推进委员会 承担各自的伤害预防及善后处理工作 校园警察制 度的具体内容有 82 公安研究 2010年第 10期 总第 192期 1 体制安排 借鉴美国高校安全管理体制经验 并结合我国实际情况 我国校园警察制度 应当规定公安机关在高校派驻派出所 或警务工作站 行政和业务归当地公安机关领导 但必 须遵守学校的相关规定 实现高校安全管理社会化 2 校园警察职权设置 在 校园安全法 中 应当把校园警察的性质定位于人民警察的一 个新的警种 与铁路 民航 海关缉私警察以及森林警察并无二致 所以应当具有警察的执法权 力 只要是校园内发生的案件 校园警察都可以独立侦查 如果是涉及校外的犯罪案件 应当根 据案件的性质 在与其他警察协商一致的原则下确定管辖权 3 任职资格和培训制度 我国校园警察文化程度一般应当在本科以上 并且必须通过严格 的录用程序 并经过至少四个月的相关培训才能上岗 应当建立校园警察的定期培训制度 规定 连续两年不合格者予以解聘处理 同时 应当为校园警察任职 升迁 退休提供较高的待遇 如 果校园警察成绩突出 可以到其他警察机关担任较高职务 从而为校园警察提供物质和制度上的 保障 4 具体任务 除了一般的刑事执法任务以外 校园警察还应当承担起下列职责 对易衍生 学生不良行为场所的调查 对学生参加不良帮派组织的调查 学校访视联系 对寄居校外学生的 安全访查 校园周边环境安全调查 调查易生危害校园安全治安顾虑的人口 校园安全环境检测 评估 少年偏差行为通知 进行校园毒品与暴力案件统计等 总之 在维护学校及其周边环境安全过程中 有关部门应注意到我国和西方国家学校安全保 障的背景 动力有所不同 在具体操作过程中有所体现 不可盲目模仿 我国应该结合各地实际 情况 以解决问题入手 选择具有针对性的项目 以高风险人员 高风险环境为切入点 在此过 程中确立重点 有的放矢 既要注意政策连续性 也要注意政策适应性 参考文献 吴心正 美国高