中外妇女参政比例比较及其思考.pdf

收稿日期 2007 06 18 作者简介 许 悦 1957 女 福建福清人 副教授 主要从事哲学 法理学 女性学研究 第29卷 第1期 2008年1月 哈尔滨学院学报 JOURNAL OF HARB I N UN I VERSITY Vol 29 No 1 Jan 2008 文章编号 1004 5856 2008 01 0032 05 中外妇女参政比例比较及其思考 许 悦 福建师范大学福清分校 经济法律系 福建 福清 350300 摘 要 妇女参与政治和决策是当今世界各国普遍面临的一个重要问题 也是我国实现社会主义 民主政治建设的重要内容 文章通过对中外妇女参政比例的现状及制度比较的探讨 找出我国保障妇 女参政比例的差距 进而促使我们对妇女参政的强制性指标 建立保障妇女参政的法律监督机制 完善 社会性别统计制度以及女干部培养的工作机制进行深入思考 关键词 妇女参政 中外妇女参政比例 比较 中图分类号 D62 文献标识码 A 妇女参政是衡量妇女地位和社会进步的重 要尺度 是社会全面发展进步的客观要求 是人 民民主政治完善与发展的必然要求 联合国 人类发展报告 通用的两大综合指标 即性别 发展指数 GD I 和性别赋权指数 GEM 都与 妇女政治权力的实现有关 1 今天 妇女参政 已成为妇女发展和世界政治发展的一个重要趋 势 一 中外妇女参政比例现状比较 1 国际社会妇女参政比例的现状 从1866年英国妇女第一次提出妇女选举 权 1869年美国妇女正式提出 妇女参政 口号 到现在 世界妇女参政高涨成为各地的一个共 同现象 目前女议员比例最高的国家是卢旺 达 在2003年9月产生的卢旺达新一届议会 中 众议院女议员比例高达48 8 北欧国家 妇女在议会中的比例在世界上名列前茅 瑞典 45 3 挪威 37 9 芬兰 37 5 丹麦 36 9 世界排名分别在第二至第五位 2 目前在瑞典议会中 有40 的委员会主席由女 性担任 特别是在诸如外交 司法 国防 保险方 面的委员会多数由女性担任要职 1994年到 2002年 瑞典议长一直由女性担任 挪威前首 相布伦特兰夫人就曾三次组阁 芬兰1990年诞 生了世界上首位女性国防部长 2002年选出了 本国历史上的首位女总统塔里娅 哈洛宁 阿 根廷2004年女议员在议会中的比例为34 1 在美洲排名第1位 全世界第12位 让人刮目 相看的是 全世界女议员比例较高的 女性议 员比例已经超过了30 前20个国家中 非洲 占了6个 南非2004年4月大选后 总统姆贝 基在组阁时任命了12名女部长 加上9名女副 部长 共有21名女性入阁 占内阁总人数的 41 2005年6月 姆兰博 努卡出任南非副 总统 成为南非职务最高的女性 3 冰岛 1980 年就产生了世界上第一个民选女总统维格迪 丝 芬博阿多蒂尔 且连任4届 利比里亚总统 埃伦 约翰逊 瑟利夫是非洲历史上首位民选 女总统 4 2 中国妇女参政比例的现状 自改革开放以来我国妇女参政比例长期处 于徘徊 停滞状态 特别是1995年以来 妇女在 高层决策中的比例偏低甚至出现倒退 党的十 六大 2002年 中央委员会中女性只占2 5 比上届下降1 6个百分点 中央政治局常务委 员会 中央书记处 中央军事委员会中仍无女 性 全国人大女代表比例自1983年以来长期徘 徊在21 左右 十届全国人大女代表的比例从 上届 1997 2002 的21 8 下降到20 24 下降了1 6个百分点 而中国人大女代表比例 在国际排名也持续下降 1994年为第12位 2000年为24位 2004年下降到37位 2005年 10月为48位 国务院29个部委中 只有一名 女性正部长 2 高层妇女参政不足 缺乏示范 表率作用 必然影响妇女参与中层和基层决策 据 2006中国百名女村官论坛 进入了农村基 层政权的领导班子 在全国60多万行政建制村 中 担任村委会主任的女性占1 5 联合国 消除对妇女歧视委员会 在1999年和2006年 两次审议了中国提交的定期报告后 都提出了 村民委员会直接选举过程中出现的村委会成员 中女性比例偏低并下降的问题 6 忧中有喜的 是人大女常委的比例呈上升态势 由上届的 12 69 上升为本届的13 2 7 如果将女性在议会中的比例达到50 定 义为妇女参政的理想目标之一 或按北欧诸国 提出的将女性在议会中的比例达到40 定义 为令人满意的目标之一 或是1995年联合国第 四次世界妇女大会通过的 行动纲领 将妇女 参政行为规范为30 的基础目标之一 我们 可以看到世界上接近理想目标的国家只有卢旺 达和瑞典两个国家 而多数国家都没有达到联 合国规定的妇女政治参与应达到的不低于 30 的基础目标 接近令人满意的目标的国 家 也只有挪威等30个国家 中国离联合国第 四次世界妇女大会通过的 行动纲领 年规范 的妇女参政目标还有一定的距离 这与占全世 界女性人口21 的中国女性应该享有的社会 地位是不相称的 二 中外妇女参政比例制度比较 1 国际社会提高妇女参政比例的制度保障 伴随着全球经济的发展和民主化的进程 特别是在联合国第四次妇女大会颁布的 北京 宣言 行动纲领 的推动下 妇女参政越来越 受到国际社会的广泛重视 世界上许多国家通 过宪法或法律制定以确保妇女参政的性别比 例 如卢旺达宪法第九条第四款规定 卢旺达政 府承诺确保妇女在决策机构占至少30 的职 位 法国2000年通过的平等选举法宪法修正案 明确规定 由任何现在的政党提出的全国范围 的国民议会议员候选人中介于48 52 的 候选人必须是妇女 11个拉美国家于20世纪 90年代先后通过国家法律要求 在全国选举中 女性候选人的最低比例为20 40 其中阿 根廷1991年通过新的选举法规定 议员候选人 名单中必须至少包括30 的女性候选人并且 与当选的可能性成比例 任何不符合这些要求 的名单都不会得于批准 印度在第70号和第 74号宪法修正案中规定 在所有地方机构中 村和市 为妇女保留33 的席位 南非1998 年的市政结构法规定 政党应当确保地方选举 中候选人的50 为妇女 2 有的国家是通过政党来制定和实施 最低 比例制的 挪威劳动党1983年决定在所有 选举和提名候选人中 男女两性至少必须有 40 的代表 瑞典社会民主党按照 社会民 主妇女行动纲领 1994年引进了 下一位必须 是女性候选人 的原则 即实行男女候选人名 单交替制 2 1977年 丹麦的人民党决定 在其 所有的机构中应该采用对每一种性别都是 40 的 最低比例制 1984年 最低比例 制 被用于丹麦人民党对欧洲议会的候选人提 名中 在1988年扩大到地方选举中 1988年 丹麦社会民主党声明 在地方选举中 每一种性 别都有权代表社会民主党候选人的40 如果 某一种性别没有达到40 的比例 这种代表权 就会完全失效 芬兰法律规定 选举结束后再 组成政府内阁成员中 必须要有40 的女性 1985年荷兰工党规定 该党有关的党内外机构 中所有席位的25 必须是女性 在90年代该 比例数提高到30 1998年又规定 该党在全 国大选中的候选人提名中 女性必须占50 德国的社会民主党首先在党内的委员会和理事 会中采用40 的 最低比例制 1998年之后 在党内所有的机构中都采用每一种性别都是 40 的 最低比例制 8 33第1期许 悦 中外妇女参政比例比较及其思考 2 中国提高妇女参政比例的制度保障 新中国成立后 党和政府十分重视提高妇 女的法律地位 同世界上许多国家一样 把促进 保障妇女参政的立法和妇女参政比例纳入法律 条文 纳入政府和政党的纲要中 在 中华人 民共和国宪法 第四十八条中明确规定 中华 人民共和国妇女在政治的 经济的 文化的 社 会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的 权利 妇女权益保障法 对此也作了宣言性 的规定 国家保障妇女享有与男子平等的政 治权利 第十条规定 妇女有权通过各种途 径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事 业 管理社会事务 同时在十一条中还规定 妇女享有与男子平等的选举权和被选举权 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的 代表中 应当有适当数量的妇女代表 并逐步提 高妇女代表的比例 在 全国人民代表大会和 地方各级人民代表大会选举法 第六条中规 定 全国人民代表大会和地方各级人民代表 大会的代表中 应当有适当数量的妇女代表 并 逐步提高妇女代表的比例 在1998年 村民 委员会组织法 第九条中规定 村民委员会成 员中 妇女应当有适当的名额 多民族村民居住 的村应当有人数较少的民族的成员 除国家基本法的保障外 我国政府还制定 专门的政策 规划和纲要 为提高妇女参政水平 提供倾斜性政策保障 我国1995年颁布的 中 国妇女发展纲要 1995 2000年 第一个目标 就是提高妇女参与国家和社会事务的程度 提 高妇女在领导班子中的比例 中国妇女发展 纲要 2001 2010年 在95纲要的基础上增 加并细化了一些目标和措施 诸如 提高妇女 参与行政管理的比例 国家机关部 委 和 省 自治区 直辖市 地 市 州 盟 政府工作 部门要有一半以上的领导班子配备女干部 正 职或重要岗位女性数量要有较大的增加 村 民委员会 居民委员会成员中女性要占一定比 例 中组部2001年4月出台的 关于进一步 做好培养选拔女干部 发展女党员工作的意 见 中规定 省 自治区 直辖市和市 地 州 盟 党委 人大 政府 政协领导班子要各配1 名以上女干部 县 县 区 旗 党委 政府领导 班子要各配1名以上女干部 3 中国妇女参政比例制度的保障不足 在促进和保障妇女参政比例的立法中 世 界上许多国家通过宪法或法律的制定以确保妇 女参政的性别比例 或通过政党来制定和实施 最低比例制的 我国宪法对于妇女参政的 规定仅提一句 培养和选拔妇女干部 在选 举法 妇女权益保障法 村民组织法中都只是原 则性地规定 代表中 应当有适当数量的妇女 代表 并逐步提高妇女代表的比例 我国只 有在地方法规和政策中才有关于妇女参政量化 比例的规定 如 北京市 十五 时期妇女发展 规划 规定 换届时 市党代会和市人代会女 代表 市政协女委员的比例 分别达到28 以 上 这个目标要求位居全国之首 湖南省妇 女发展规划 2001 2010年 中规定 各级党 代会女代表 人代会女代表和政协女委员的比 例 要在上一届的基础上进一步提高 市委委 员及候补委员 市纪委委员中 女委员的比例达 到15 以上 福建省妇女发展纲要的主要目 标设定 到2010年 全省各级人民政府领导班 子中要配备1名以上女干部 省 设区市和县 市 区 人民政府工作部门要有一半以上的领 导班子配备女干部 更多的省份妇女发展规划 中规定 市 县 市 区 政府领导班子应至少配 备1名女干部 以上可见 我国保障妇女参政的宪法和法 律规定多是原则性 宣言性的 在量化的比例规 定中法律层级低 效力不足 适当数量 或 一定比例 一名以上 或 至少一名 这些 法律政策规定较为模糊 内容过于弹性 实践中 缺乏可操作性 即使在省市 2001 2010年 的妇女发展规划中对于妇女参政比例的规定 也是较低水平的性别比例政策 也与1995年联 合国世界妇女代表大会承诺的2000年达到 30 的承诺有较大的差距 三 中外妇女参政比例差距给我们 的思考 纵观国际社会妇女参政的历程和促进妇女 参政比例的制度保障 中国妇女参政不足且国 际排名下降 值得我们思考 1 制定促进妇女参政的强制性指标 妇女参政的 最低比例制 被认为是强制 43 哈尔滨学院学报2008年 性的性别比例政策 这个特殊的支持和保护性 的制度 在女性参政的初期体现了公共政策上 的性别平等 有力地保障了女性参政 但这一 做法颇受争议 有人认为 妇女代表比例 法 定化有违宪法平等原则 与民主选举的基本精 神相矛盾 有人认为 最低比例制 本身容易 成为阻碍妇女进一步参政的障碍 9 笔者认 为 在法律上赋予妇女享有与男性平等的政治 权利虽然消除了实现男女平等参政的制度上的 障碍 但男女事实上的参政平等却不会就此实 现 如果占人口50 的妇女 在政治舞台上只 是微弱的声音 那男女平等从何谈起 民主原则 又如何真正体现 历史已经造成了不公平 在现 有的文化传统下完全强调所谓的 公平 其结 果是不公平的 只有采取 最低比例制 这一 补救性措施作为实现结果平等的手段 才能体 现公共政策上的性别平等 这是阶段性的切实 可靠的方法 从世界范围来看 最低比例制 作为提高 妇女参政的措施被广泛采用 也是世界上许多 国家和政党提高妇女参政率的成功经验和做 法 世界上许多国家通过制定妇女参政比例快 速地促进了妇女进入决策领域 如阿根廷在规 定配额制的法律 1991年 实行之前只有6 的女议员 此后则达到了25 到2004年已经 达到了34 1 印度由于在宪法中规定了妇 女参与各级地方 村民自治的比例 妇女在地方 政府中占有33 的职位 在南非 立法机关中 的女性议席比例在1994年仅排名世界第141 位 在南非国大确定了30 的女性候选人比例 后 2000年南非女议员人数已占下议院的 29 8 世界排名也飚升到第10位 10 反之 一些国家曾经因为废除名额保障制度造成了议 会中妇女比例下降 2 建立保障妇女参政的法律监督机制 妇女参政涉及到党政诸多部门 我国制定 的一系列促进妇女参政的量化指标 如 适当 数量 或 一定比例 以及 一名以上 或 至 少一名 全都属于倡导性的法律规范 缺乏刚 性 有关部门不执行 也无法律强制力 由于缺 乏监督保障机制 在法律和政策贯彻执行过程 中 对违背培养选拔女干部政策或执行政策不 力的单位和部门缺乏有效的监督约束机制和监 测评估 致使影响妇女参政的一些问题得不到 及时有效的解决 加上受传统观念制约等 使妇 女参政的法律和政策难以真正落实 我们应该 进一步对保障妇女参政的相关法律进行清理和 修订 制定配套政策 建立保障妇女参政的监督 机制 定期审查其执行情况 评价妇女参政政策 对妇女带来的影响 确保一定比例的妇女进入 决策层 3 完善妇女参政的性别统计制度 1975年在墨西哥举行的第一次世界妇女 大会就宣布 需要用数字使妇女更好地知道 她们在全球 区域和国家各级的生活如何发生 变化或者没有变化 从20世纪80 90年代 起 很多国家开始意识到将性别问题纳入主流 统计 开始从传统的妇女统计方法向分性别统 计方法转变 北京第四次世界妇女大会通过的 行动纲领明确提出了关于性别统计的特别战略 目标 但我国在立法 公共政策 方案和项目 中 还没有建立性别敏感统计制度 没有按性 别 地区和民族分列的统计数据 没有妇女状况 与男子状况相比较的资料 我国的妇女发展纲 要虽然提出了妇女发展的六大目标 但它毕竟 是单列的 尚未纳入作为国家社会经济发展目 标的一部分 也未作为各级政府工作考核的重 要内容 要完善妇女参政的性别敏感统计制 度 通过对比男女两性在社会经济发展中地位 权力 作用和发展状况等方面上的差异 用有说 服力的 数据 说服决策者改变对妇女的不公 平或表面看起来似乎是中性的政策 进而找出 解决男女不平等发展的方法 推动两性和谐发 展 共同进步 4 完善女干部培养的工作机制 妇女参政的制度建设是一个复杂的系统工 程 涉及到方方面面 我国虽然已形成了较为完 整的培养选拔女干部的政策体系 但现有的培 养选拔女干部政策力度不够 政策不够细化 缺 乏可操作性 女性成长空间狭小 还停留在 适 当数量 一定比例 或 一名以上 至少一 名 的最低限额 全党全社会都要提高对妇女 参政意义的认识 加大女干部的培养选拔使用 力度 优先安排女干部培训 轮岗 交流 丰富她 们的阅历 增强和提高妇女权力意识以及民主 和参与意识 加快提高她们的领导水平和驾驭 53第1期许 悦 中外妇女参政比例比较及其思考 工作的能力 要确定明确的培养目标和任务 大 胆启用女干部 特别是重要岗位 正职岗位的培 养使用 提高女性行使决策权力和领导的能力 要将女性参政情况纳入各部门人才发展的战略 规划中 为女干部的成长营造良好的社会环境 使妇女在更广领域参与到政府的决策过程中 要对领导干部特别是高层领导者进行社会性别 培训 树立性别意识促进妇女参政事业的发展 以先进的性别文化来影响法律和公共政策的制 定与执行 努力营造有利于实现男女两性和谐 发展的舆论环境 总之 妇女参政议政是历史的必然 时代的 要求 是国家民主政治制度的完善 受到党和政 府的高度重视 特别是国际社会的关注 但妇 女参政是一项系统工程 需要全社会的支持 更 有赖于妇女自身的努力 我们要有长远的目标 和切实的措施 广大妇女更要抓住机遇 发挥优 势 珍惜机会 有所作为 在改革开放的大潮中 实现妇女参政议政的新突破 参 考 文 献 1 于秀芝 促进性别平等与和谐发展的思考 EB OL 人民网 2005 09 06 2 张永英 国内外有关妇女参政比例的规定及争论研 究 J 妇女研究论丛 2005 增刊 3 非洲女性政治地位在提高 N 中国妇女报 2006 11 02 4 张怡妮 杨继明 北欧 英国妇女参政考察小记 EB OL http www gdwomen org cn society 30 ht m 5 中国女性村委会主任占到1 EB OL 中国网 2006 08 28 6 提高女性村委会比例 N 人民日报 2006 10 08 7 丁娟 妇女参与决策与决策及其能力建设 EB OL http www women org cn zhuanti 2006 2006dongyafunv zhuanti dahuifayan1 ht m 8 张迎红 最低比例制对妇女参政的影响 J 中华女 子学院学报 2003 6 9 刘英 翟新明 妇女代表比例 法定化的合宪性探 讨 J 陕西理工学院学报 社会科学版 2005 4 10 全国妇联妇女研究所妇女法律课题组 关于人大 代表女候选人比例达到1 3以上的立法建议 EB OL http www wsic ac cn 责任编辑 秦 平 Compari ng the Proportion ofWomen s Political Participation i n China and Foreign Countrie