运用土地政策优化产业结构.doc

运用土地政策优化产业结构主讲人中国社会科学院城市发展与环境研究所杨重光国土资源网 (2010年3月12日11:40) 问：什么是产业结构？答：所谓产业结构是指，在社会再生产过程中，一个国家或地区的产业组成状态，或资源在产业间的配置状态。各类产业按不同需要形成的结构比例，以及产业间的技术经济联系或相互依存、相互作用的方式，是产业结构的内容和形态。我国产业结构是经济发展的重要内容和标志，任何出现经济活动的地方和部门都存在产业结构。所以，无论研究宏观经济还是微观经济都会涉及产业结构，研究土地经济及土地政策参与宏观调控，必然要对经济结构特别是产业结构进行详细的研究，并对产业结构的发展变化及特点进行了解和分析。问：我国产业结构的特征是什么？答：我国经济发展的现实表明，我国经济增长速度很快，而全国产业结构调整却比较缓慢。主要是第一产业的比重不断下降，第二、三产业的比重有所提高，但是第三产业的比重提高缓慢，甚至出现徘徊。几乎所有经济发达国家第三产业的比重都高于第二产业，而我国第三产业的比重不仅低于第二产业，而且几乎是比重最低的国家，甚至低于许多发展中国家。我国地区差异明显，经济发展不平衡，区域经济增长不同步，地区间经济差异只表现在经济总量和人均经济水平上，而不表现在经济结构和发展方式上。除京、津、沪等个别城市外，第三产业普遍较低，产业结构比例的差距并不明显。问：我国产业结构存在哪些问题？答：我国产业结构存在的问题主要包括：全国产业结构升级缓慢，第三产业发展迟缓，城市工业结构比重过大，传统工业比重过高，城市工业结构同构现象突出，高新技术产业落后于时代要求，工业发展中现代高新技术的比重偏低。虽然改革开放以来，产业结构不断优化、升级和改善，各个产业、行业的内部结构也发生了很大的变化。但是，比之经济的快速稳步增长，比之科学技术的发展，产业结构的调整和优化相对缓慢，可以说，不能同步发展和改善，特别是进入20世纪90年代后，第二、三产业的比例变化不能令人满意。进入21世纪，产业结构的调整和优化不仅十分缓慢，而且反复和徘徊。产业结构不合理既是经济增长方式粗放的表现，也是造成粗放型增长方式的重要原因。问：产业发展中土地、资本与劳动力的相互替代理论是怎样的？答：在市场经济条件下，任何产业的建立和发展都需要土地、资本和劳动力三要素，三者缺一不可。但是，在经济发展过程中，三者又存在相互替代的关系。也就是说，三者的投入比例既不是固定不变的，又不是相同的，而是处于可变之中。换言之，同一规模的土地可以建立不同规模以及不同比例关系的产业，同样，同一规模的产业可以出现资本、土地和劳动力之间不同的比例关系。一般来说，经济发展先期使用土地和劳动力的数量较多，而随着经济的不断发展，投入的资本越来越多，使用的劳动力和土地相对来说比例有所下降。所以，从产业来看，出现劳动密集型产业和资本密集型产业之分；从土地来讲，实际上也存在土地粗放型产业和土地节约型产业。因此，城市的产业结构，要根据土地、劳动力和资本情况来选择。在国家和城市的不同发展时期，资本、劳动力和土地的质量结构和数量结构处于不断发展变化之中。一般来说，资本的增加非常明显，而且流动性增加，劳动力在数量增加的同时，质量是不断提高的，技术和素质发生巨大变化；而土地却处于反向变化之中，即随着经济的发展、人口数量的增加和对土地需求的增加，可用于建设的用地不断减少，也就是说，土地越来越紧张。因此，三要素总的趋向是用更多的资本和劳动力去取代土地，使土地的利用效率越来越高。纵观世界，越是经济发达的国家，土地利用越是紧凑和节约，效率也越高。第一节土地对产业结构的调节与制约不同产业必然形成对不同土地的需要，而且对土地的选择性很强，对包括气候、环境、数量、质量、区位等在内的条件要求非常严格。由于土地的不可移动性和稀缺性，城市和企业对土地的选择与土地对城市和企业的选择具有同等重要的意义。一般说，一个城市经济发展和产业结构所需要的土地，不能用另一个城市的土地来满足，反之亦然，因此形成土地对产业发展的约束和限制作用。这种约束主要来自于土地对产业发展的供给。土地供给对产业发展的制约作用是产业结构选择土地，还是土地决定产业结构？这是一个经济学有争议的问题，我国对产业发展的土地供给可以区别为以下类型：土地的无限供给。一般来说，在国家由农业社会向工业社会转变，或在工业化和城市化初期，经常会出现此类情况。比如我国上个世纪50年代初期或改革开放初期，只要工业或其他第三产业的发展有需要，就可以在国土范围内选择合适的土地来建设工厂或商店，土地几乎不对产业进行约束和限制。但是，随着工业的发展和城市的建设，无限供给的范围愈来愈小，逐步地变为有限供给，土地的供给总是受到种种条件的限制。成本约束型供给。产业的发展可以选择的范围依然比较广泛，但受到成本和费用的约束。国家实施市场经济，土地已经具有价值并计算价格，任何的投入和经营都需要核算成本，计算开支。于是，出现产业对土地较大范畴的对应选择，如城市工业一般选择在城市的边缘地区或郊区或中小城市，而商业、服务业和文化产业等选择在城区或市中心区域发展。当然，这种区位的选择是由多种因素所决定的，但土地成本或地价是其中一个重要原因。土地的开发成本和使用费用是土地供给最重要的约束因素。行政约束型供给（规划约束和审批型供给）。第二、三产业的发展一般说集中于城市，而城市的产生和发展受多种要素的影响和决定。如城市的规模、性质、区位、环境、生态、人口等因素的影响。为了达到城市有序、健康和稳步发展，平衡和协调各种因素以达到最优的整合效果，国家和城市都会编制城市发展规划。而城市发展战略和城市规划都会对土地的利用进行规定、约束和布局，通过行政手段对城市土地利用进行规定或约束。自然约束型供给。从某种意义上说，城市的自然条件、特殊气候、土地环境，如江河湖海、高山峻岭、地震带、热带风暴等，都会限制和约束土地的使用和房屋的建设，从而约束产业的发展。如发展大型造船产业和远洋运输业，就必须有良港、深水港。同时在港口城市，港口运输用地就得优先保证，并不能用其他土地来代替。地价对产业结构的调整功能土地作为最重要的生产要素之一，对经济发展的重要作用就包括对产业结构的调整：在地区间和城市间的调节。产业布局由许多因素所决定，其中之一就是土地及其价格，适用的土地和合理的价格是企业投资建设的重要条件和前提。在其他条件相同的情况下，企业会投资于地价较低的地区或城市，因为低地价可以降低成本，增加利润。所以，在招商引资中，许多城市以低地价或零地价吸引客商，为此展开激烈的竞争。实现城市内部各区段的产业布局。某一企业或其他经济单位在城市布局、企业选址过程中，地价是重要因素。尽管城市的产业布局和空间安排由城市规划来决定，但是城市在编制规划时必然需要考虑土地价格以及土地的合理利用。一般来说，城市的产业布局与地价等级是一致或彼此相呼应的。什么产业用什么地，已经形成一定的规律、格局和习惯，在城市内部成为定数。城市地价与产业布局的相互作用是城市经济学的一个重要内容，也是一个极其复杂的问题，地价决定城市产业布局已成为城市规划和建设领域的共识。地价决定城市土地的利用。地价是提高城市土地利用效率的最重要的杠杆，地价决定了企业利用土地的方式、设计和其他因素。比如土地的覆盖率、容积率等指标，甚至会影响企业的经营方式和经营周期等。总之，地价与产业结构是经济中的两个重要的范畴，有着深层次的联系，同时创造出许多深刻的经济学理论。第二节产业结构与土地利用的中国现实土地利用中的产业结构与产业结构中的土地利用是一个问题的两个方面。究竟我国的土地利用情况怎么样？它与国家的经济结构，特别是产业结构存在什么关系，这是大家关心的问题。我国用地结构与世界各国相比，具有自己明显特点和问题：用地结构变化迅速，且工业用地比重仍然偏高。我国由于经济建设突飞猛进和经济增长迅速，无论是全国还是城市，用地结构变化迅速。改革开放以来，由于工业化迅速发展，城市化不断推进，城市人口大幅度增加，全国用地结构发生剧烈变化，表现出城市工矿用地绝对量和比重的扩大和提高，城市用地结构发生急剧变化，城市居民住宅用地和公共用地的数量和比例普遍提高，而生产性用地相对减少和降低。同时，由于我国处于工业化的中期阶段，有的地区尚处于初期阶段，劳动密集型工业仍占一定的优势，所以工业用地占用过多，或还处于上升时期，工业用地比例过高。尤其值得关注的是近年来城镇新增建设用地中工业用地比重居高不下，这种状况进一步加剧了城镇建设用地结构的不合理性。城市空间布局混乱，导致土地资源浪费。由于规划本身或规划执行中的种种问题，城市土地不能有效使用，甚至形成土地资源浪费和空间布局杂乱无章。比如，城市的布局和土地利用以行政为中心，大量行政办公和工业用地占用最繁华的城市中心区；工业用地与住宅、办公、商业服务业用地混杂交错，相互包围；道路交通设计不合理，广场过大，并且远离居民区。这些问题使土地的区位效益得不到充分发挥，导致城市整体效益和环境质量低下。近年来又兴起了城市新区建设热，一些城市在城市功能分区和土地利用上过分夸大区位效益，导致某些城市中心区的商务化和非居住化，大量工厂企业和城市居民向城郊迁徙。城市中心区未能集聚起高密度、高强度的金融、商贸等功能，其结果不仅达不到调整用地布局结构、提高土地利用效益的目的，反而造成城市土地资源和空间资源利用上的更大浪费。用地扩张速度大于结构调整速度，产业结构不合理与用地结构不合理并行存在。正确处理城市发展和土地利用的关系应从两方面着手：一方面是根据经济社会的发展和人口的增长以及产业结构的变化，不断地调整用地结构，实施城市内涵式的发展。另一方面是有序的、合理的扩大城市规模，增加城市用地，即外延式的发展城市。一般来说，城市用地规模的扩张速度应该低于城市规模的扩张速度。然而，开放改革以来我国城市的发展主要通过外延式扩张而实现，新产业的增加和城市用地结构的调整主要是通过增加新增建设用地来实现的，而不是主要依靠城市已有土地的结构调整和提高效率来实现。据有关方面的调查，城市空间规模和土地数量的增长远远高于经济规模和人口规模的增长速度，而且后者往往先行增长。所以，规划圈地征地用地成为增加城市用地的经典模式，并得到多种力量的支持。与此同时，城市发展对周边地区的农村土地特别是城乡接合部的农村土地、农用地的蚕食和侵吞，也造成了城市土地的不合理利用和浪费。总而言之，全国及城市产业结构不合理、滞后的情况已经非常突出和严重，急需进行调整和优化；同时土地利用结构不合理的情况同样非常突出，也需要进行调整和再配置。城市用地既存在结构性过剩，又存在结构性短缺，产业结构调整缺乏存量土地的支持和供应，而退出产业的土地又严重闲置或利用不当，不能发挥最大的效用。因此，只能用扩大城市规模、征用农村土地来解决新发展产业对用地的需要，而新征用的土地的区位或其他要素不一定适合于新发展的产业，由此造成产业结构调整与土地利用结构的矛盾。城市建设用地的供应结构有待调整和优化，应充分发挥市场机制的基础性作用。城市用地的结构主要是由供应结构及其积累所决定的。在我国目前的情况下，城市建设用地主要是国家通过对农地的征收并供应给城市建设。近几年来在土地供应中工业用地和房地产开发用地占据主要地位。虽然工业用地供应量和比重有所变化，个别地区开始下降，但基本供应格局没有太大变化。同时，房地产开发和居民住房用地供应量基本上得到保证，而且一般是区位较好的地段和街区而且是存量土地主要用于房地产开发。其他用地主要包括公共交通、政府机构、军事设施、水利设施、市政设施、基础设施等用地，近几年供应的数量和比例都有所增加。城市建设用地供应结构中，工矿用地仍是供应的主要方向，土地二级市场尚不活跃，缺乏土地利用转换机制。在用地结构的调整和优化中，行政和规划起到了重要的作用，但缺乏有力、有效的经济机制和市场机制来促进和加速用地结构的调整和优化。发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用，不仅表现在对建设用地的初次配置，比如对农地的征收和再配置，也应该包括对土地资源和已有建设用地的再配置。也就是说，必须在国家政府有效的监督和管理下，充分发挥城市土地二级市场的作用。第三节发挥土地调整优化产业结构的作用转变经济发展方式，调整和优化产业结构成为我国经济发展的战略任务，也是经济发展的重点和重心。虽然我国在这方面已取得了一定成效，但仍离目标很远，而目前正是转变经济发展方式，实现经济转型、调整和优化产业结构的重要时机。当前，产业结构不合理已经成为经济全面发展、提高经济发展质量的障碍，城市面临着二次开发和关键性转变的严峻挑战。特别需要指出的是，美国次贷危机引发的世界金融风暴，促使全球经济发生强烈的动荡，全球经济格局正在发生猛烈的变化，进行着世界范围内的调整和重新部署，而产业结构的调整、升级、转型正是其中的最重要的内容。这种经济形势既是对我国经济的挑战，又是难得的机遇。我们必须抓住这一时机进行适时调整，使全国以至各个城市的产业结构既能符合科学技术和生产力不断发展的时代要求，又适合国情和各城市的特点，发挥资源的最大优势和最大限度的利用，提高国家和城市的竞争力，积极应对国际动荡的经济局势。制定国家正确的供地方针和政策调整和优化产业结构是我国经济发展中的战略任务。优化经济结构首先是产业结构同时包含用地结构。用地结构的优化既是经济社会发展的客观趋势要求，更是产业结构优化的必然要求。主要包括两方面：一方面是切实保障新兴产业，特别是战略性新兴产业的用地，增加其用地比例，即新增产业用地；另一方面是调整现有的建设用地结构。前者主要依靠国家的用地政策特别是国家的供地政策，对需要优先发展的产业用地予以保证和倾斜。为了使国家的用地政策和供地政策符合和支持国家产业结构调整和产业政策的要求，国家已出台了一系列政策措施，如国土资源部和国家发改委联合印发关于发布实施限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）的通知。其主要目的是建立用地政策与产业政策的联动机制，促进节约集约用地和产业结构调整，进一步加强宏观调控。该政策包含了以下主要原则：依据城市产业发展的优先系数，对不同地区和城市确定建设用地的供应顺序；采取有保有压的方针；在重大项目规划审批和立项过程中，提高土地的地位和优先度。在实施国家的供地政策中，总量的平衡和满足与结构的调整和优化两者是并行不悖、相辅相成的。必须严格控制总量，积极调整结构，以调整结构促总量的平衡。国务院、国土资源部及相关部门所制定的政策和措施，都体现了要加速城市土地使用结构的适时调整和优化，包括房地产业用地结构的调整，以促进国家经济发展方式的转变和经济结构的优化。运用市场经济和价格杠杆促进产业结构调整和优化合