美国公务员管理制度考察与借鉴.doc

美国公务员管理制度考察与借鉴/WebSite/html/shpd/pudongNews_xzsy_201412/Info/Detail_600223.htm信息来源：袁治峰/文 发布日期：2014-12-31美国“政府雇员”包括联邦公务员和地方公务员，对于美国公务员体系的分析和介绍，大多着眼于宏观层面，且主要聚焦在联邦公务员。笔者有幸多次走访南加州洛杉矶郡（L.A.County）和橙郡（Orange County）多个中小城市，与政府官员及人力资源管理部门（H.R）进行了广泛交流，更全面系统了解了美国政府雇员管理制度，其管理方式和思路也有可借鉴之处。 一、总体管理体制 在美国，“政府雇员”一词被广泛应用，包括政府机构、公立学校、医院、邮政、警察、消防乃至保健、保洁、电工、餐厅服务员等所有在公共部门工作的人员。在我国，“公务员”特指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，未纳入行政编制、但依靠国家财政负担工资福利的事业单位、人民团体和群众团体的工作人员参照公务员管理。由于美国实行联邦制，中央与地方的关系大体分为两个层面，联邦与州，州与各郡、市等。州与郡都具有较强的独立性。各州公务员管理依据本州的法律文件实施，即使是同一个州内，各郡、市公务员管理也有一定的差异性。这种地方分治管理结构的核心是：依法确定权责。由于各级权力机关没有绝对的上下行政隶属关系，因此主要依据法律而非行政指令来约束公务员管理行为。处于发达市场经济条件下的美国公立部门，在提供公共产品和公共服务时，提倡契约自主、契约自由，即基于契约约定权利义务关系，约束行政行为，从而达到管理更为弹性、资源投入更为有效、民众监督更为有力的目的。特别是近年来，以公共选择理论为核心的新公共管理理论大行其道，其核心理念是，否定只有当地政府才具有提供公共服务的唯一合法性和可能性，经由公民自由选择，在公共管理中引入竞争机制、效益原则等。比较典型的是自行成立的众多特别行政区，比如由某几个相邻市订立合同，共同形成一个行政部门负责本地区的学校教育或污水处理等等，以达到集约化目的；又如，某市不设立警察局，订立合同委托临近市警察局管理等等；近年来，甚至出现通过合同外包方式，将部分公共服务交由私营部门来实施，以实现效率的优化，比如加州的州立监狱体系。此外，地方政府中，雇主与雇员的关系同样是以契约为履行职责和奖惩的主要依据，与公务员工会之间的工资集体协商是人事部门的重要工作事项；甚至在部分契约市，行政主脑也非民选，由民选产生的董事会（board）雇佣城市经理（city of manage），几乎与私营企业的经营模式无异。美国公务员的分类，简单理解，分为纵、横两个指标轴，纵向为品位分类，横向为职位分类。美国是现代文官制度职位分类的重要起源地，1883年，美国文官法按“职务常任原则”，将公务员分为两类：即一类是经过文官考试的，即职业文官（“职业公务员”），另外一类是没有经过考试、通过民选产生的，即政治官员（“政治任命官员”）。1923年更是通过了“职位分类法”，对文官从事的工作，按其性质的不同具化为五大类：专门技术类，次专门技术类，文书、行政和财务类，保管类，文书机械类。1978年，美国通过文官制度改革法，以建立高级公务员职务序列为标志，开始吸收品位分类的因素，弥补职位分类的不足。高级公务员序列的公务员有职业任用、非职业任用和限定任用三种方式。其中，非职业任用政治性强，主要从事帮助并维持有政治意义的政策，或作为政务官个人的助手或顾问，是政务官控制行政机关的工具。 二、关于招录 除了少部分政治任命官员外，美国联邦公务员和地方公务员都是通过考试招录的。以实地了解的加州地方政府为例，地方政府雇员的招录由地方政府根据岗位空缺需要自行组织，招录条件也是根据岗位自行确定并公布在网上接受报名，但不能有与联邦法律冲突的歧视性条件。招录程序一般也会有笔试和面试，经过笔试的筛选，一般按13-112的比例确定面试人选，面试考官由人事部门根据岗位特点在临近市、郡相关部门或该领域的专家中选取，名单可以公开。进入面谈后，面试成绩仅作为参考，最终录用人选由用人部门主管在面试对象中确定。但是，根据工作岗位的专业和层级，选拔方式和招聘资源的投入也会有所不同。对一般行政岗位，选拔标准侧重“通才”，注重选拔对象的教育程度、基本素养以及综合、推理和判断能力；对业务性、操作性较强的岗位，还附加了实际操作能力的考试。初步招录完成后，特别注重试用期考核，通过短期试用，对员工基本能力、态度作出评价，然后提出续用意见，真正做到“能进能出”。简而言之，美国公务员的招录，一是过程灵活，因地制宜、因岗多变；二是考试和考察并重，突出实践能力。 三、关于培训 美国公共行政管理十分重视人员培训，通过政府雇员培训法、政府间人员法、雇员综合培训法等法律明确了公务员培训的对象、方式，其目的是要通过培训把人力资源转化为人力资本，提高培训的绩效。按培训对象区分，首先是职前培训，即针对初任公务员进行的培训，在培训过程中，为每一个初任公务员指定一名导师，按照各个岗位的标准化培训课程，围绕如何尽快适应行政机关的环境和工作要求，进行带教和评估；其次是在职培训，内容设计旨在培训公务员适应经济社会环境变化和政府职能变化的能力，通过培训，更新知识、适应环境、提高管理水平；再其次是晋升培训，通过对具备发展潜力、有培养前途的公务员进行培训，使其具备更高职位所需要的知识、技能和才干；最后，是对被辞退公务员的培训，为其重新就业提供技能保证。从培训的内容上看，一是重视职业道德培训，通过学习一系列公务员法规、条例和道德法典，对公务员的职业道德与行为规范进行约束，以维持其高标准的个人行为准则，更有效地为政府服务，二是重视提高实际工作能力，越来越由通用型管理培训，发展为符合工作特点和绩效要求的分类培训，体现针对性、多样性和有效性的特点。从培训的主体上看，公务员培训机构也日益呈现出市场化导向的趋向。除了建立由隶属于培训主管机构和高等教育系统共同组成的培训网络外，广泛吸引私立培训机构等社会力量进入培训市场。 四、关于绩效考核 根据“功绩制”的要求，对公务员的评估主要是本人胜任工作的能力和工作业绩。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职”。如何客观评估公务员的工作成绩和实绩，上个世纪70年代以来，绩效考核应运而生，其根本目的是通过考核促进绩效改进，提高绩效管理。美国政府的绩效考核程序基本如下，第一，由公务员的直接上司根据公务员的岗位要求，提出该岗位公务员绩效考评的初步草案，并经与该公务员协商同意，正式确定该公务员的绩效考评方案，双方签名生效。第二，考评方案生效后，由上司对该公务员定期进行初步考评，如有问题，即对该公务员提出改进的意见和建议；年底，由上司对该公务员的绩效进行正式考评。第三，该公务员如对上司的考评结论认可，即可签名并报更高一级上司审核批准生效；如对上司的考评结论不认可，可越级向更高一级上司申诉，要求复审。第四，经过考评如发现该公务员的工作存在问题，或一些指标尚未达到标准，即由上司和该公务员进行协商，形成该公务员的整改方案，由该公务员在今后工作中加以改进。第五，公务员的绩效考评结果与该公务员的待遇以及晋升挂钩，对考评结果优秀者，按有关规定予以奖励，反之则予以警告，或通过其他方式予以惩戒处罚。 在评估内容上，强调个性化考评，注重分类评估。对担任领导职位的公务员、政务类的公务员、事务类的公务员以及专业技术类的公务员，在确定评估内容时各有侧重。考评重点主要包括公务员工作业绩和内部协调情况，服务对象反映情况，创新和学习情况，与其工作相关的相关财务情况等。在考核方法上，采用“综合测评体系”，注重数据量化，注重与工作分析相联系。在走访以BREA市为代表的一些人事管理成效优异的地区时，笔者非常惊讶地了解到，近十年来，美国地方政府越来越涌现出淡化绩效管理应用的趋势，主要特征是考核方式越来越简化，不再应用360度测评，主要以直接上司的评价意见为主，分季度进行简单评估；在结果运用上，一般仅作为评价参考，促进绩效改进，不直接与收入分配以及晋升挂钩。 五、关于选拔任用 选拔任用的核心既包括实体，即选拔任用标准，也包括选拔任用程序。美国地方一般公务员的职务晋升程序比较简单，由部门主管向人事部门提出建议，协商后决定，职务晋升同样也有任下一职务一定服务年限的要求；业务类公务员的选拔任用经常实行公开考试，当出现职位空缺时，政府会通过各类媒体发布招考公告，机关内部人员和社会符合资格条件人员都可报名，并依据考试成绩获得平等的任用机会。经过深入了解，笔者感到，美国政府人事管理的重心已经从简单的程序公正转向对人才成长规律的探索，越来越广泛应用“胜任力”模型（Competency Model）发现、培养和选拔高素质人才。在传统“功绩制”为主导的观念中，我们一般认为，在假定道德水准不变的前提下，人在现岗位的工作实绩就代表着他是否具备更高岗位的任职条件，人的“实绩”与“潜力”是存在必然因果关系的。“胜任力”理论认为，决定人的未来工作绩效和履职能力的是“胜任力”，是由先天因素和后天学习实践所形成的个人特质、性格、能力、品行、素养的总合。其中，知识和技能等基准性素质是可以通过针对性培训提高的；而社会动机、内驱力、个性品质、态度等鉴别性素质是与个人价值观一并形成的。根据该理论，可以针对不同行业、不同管理层级设计不同的素质模型和测试方法，从而为选拔和培训提供依据。在美国政府人力资源管理中，特别是对中、高级公务员领导人才的培养、任用模式，越来越被以领导潜力、未来发展预测、个性化管理方案等现代人力资源选拔和开发的标准所取代。比如实施类似与私人企业管理培训生的管理见习计划，给参与者提供一系列计划安排以提高其在联邦机构特定岗位上的执行能力、管理能力和领导责任；再如实施“绿色通道”快速领导计划，致力于发现具有高级领导潜力的公务员，实现特殊人才、特殊培养的目标，推动人才跨越式、高速成长。在实施过程中，人力资源管理专业部门不再像过去一样等待借助于定期的绩效评估的结果来选拔人才，而是主动出击，发现具有培养前途、领导潜力的人才。借助于多样化的现代领导潜力评估方式，通过对个性评估、发展潜力、关键事件中的领导能力表现等360度信息收集，将发展潜力、领导潜力与功绩制为基础的绩效评估相结合，将“潜力”与“实绩”相结合，发现和选拔优秀人才，为优秀人才提供成长机会。 六、关于奖惩 美国政府人事部门非常重视职务晋升、收入增长、轮岗锻炼、学习培训、带薪休假、甚至以其姓名命名建筑物或自然景观等奖励举措的综合运用。美国公务员总体工资水平不高，但有比较优厚的待遇保障，包括：工资、保险、医疗、养老、教育、通讯、度假等诸方面。政府有许多工资保障措施，明确工资水准与市场同类人员薪资水平大体持平，并且随着经济发展和物价上涨水平进行相应调整。人事部门每年与公务员工会进行集体工资协商，确定薪酬标准。此外，根据合同约定，评定合格的公务员，每年也有正常的工资晋升。由于有法律、合同和工会的保护，美国对公务员的有效惩戒也比较困难。一般来说，对考评不合格又长期不作改进者，先发出口头警告，称为非正式帮助；之后是书面警告，称为正式帮助；如仍不见效，是试用期的公务员就可以直接解雇，是正式公务员，虽不能直接解雇，但如果有行为失范、严重违纪等，可以予以惩戒乃至除名。但该程序相当冗长，通常需要三次诫勉警告、降薪，反复考评不合格才能生效。而且被惩罚对象既可以借助工会谈判，也可以提请诉讼寻求救济，在诉讼中举证责任在雇方。因此仅仅是因其工作能力欠缺、工作作风懈怠等原因，通过上述举措进行惩戒是很困难的，在实践中，大多公务员考核结果也都是合格。同时，美国联邦颁布的禁