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政治学原理辅导七第六章 政治秩序与治理教学要求1、把握本章各个部分的内在联系；2、理解政治合法性的基础及其建设途径；3、掌握治理的精神以及治理模式的转换。内容要点本章的主旨在于探讨政治秩序及其相关问题。第一节首先解释政治秩序的含义以及良好社会的政治秩序的条件。第二节着重探讨了政治合法性的含义、基础以及建设合法性的途径；第三节则从治理的角度来探讨政治秩序的构建问题。政治合法性是政治秩序在价值层面的延伸，而治理则是政治秩序在行动方面的体现。这三个部分结合起来，构成了一个完整的政治秩序理论。第一节 良好社会的政治秩序一、政治秩序的含义政治秩序是指社会中人们依据基本的政治共识与法律制度展开政治实践的一种状态。在这一概念中，包含几个关键的要素：第一，政治秩序是一种政治生活的状态，它是用来描述政治生活的有序性、稳定性以及连续性的概念。作为一个状态描述的概念，它的描述的可能性是一个连续的光谱，其中一个极端是无政府状态，另一个极端则是良好社会。而在无政府状态与良好社会中间则存在多种可能过渡的形式。第二，政治秩序最关键的核心是政治合法性或者说政治共识的存在。任何一种制度，它存在与运行的前提都必须有一种共识的存在。所谓政治共识，它指的是人们对政治社会中公民的基本权利和政治制度的一种普遍的认识与看法。当政治共识消失，人们的政治观念陷入根本的冲突之时，政治秩序便必然陷于混乱之中。政治共识的重要性在于，当人们对一种既定的政治体系存在着基本相同的看法时，人们便会去维护它，从而降低政治体系用来维护自身运行的交易成本。再次，政治秩序在行动上体现为政治治理。这里治理既包括传统意义的维护政治秩序的统治行为，也包括实现经济社会发展目标的社会管理行动。以暴力为特征的统治之所以在政治秩序中不可少，这是因为：第一，存在破坏既定政治秩序的行为。虽然这种行为并未成为一种普遍的现象，但政治体系为了维护自身的存在和运行，就必须对这类行为施以惩罚。第二，即使现有政治体系以一种普遍接受的政治共识作为支撑，仍然可能会有一些人为谋取自身的利益而采取一种“搭便车”的做法，而这将损害其他人的利益。为了制止这种为了一已私利而损害他人利益的行为，政治体系仍然必须具有一种强制力。社会管理行为也与政治秩序有着密切的关联。在经济社会的交往中，人们彼此发生联系，存在着各种利益冲突与共同利益关系。政治秩序从根本上是人们的合作秩序，它是各种利益关系的稳定化。经济社会事务的治理虽然从根本上并不威胁政治秩序的生存，但各种治理方式以及由此形成的治理结构却规定着政治秩序的内在框架。如何在社会治理方面做到符合政治共识的要求，是政治秩序实现有序性和稳定性的根本问题之一。二、良好社会的标志与条件良好社会指的是一种政治秩序处于有序、稳定和连续状态之中的情形，即政治传统中人们常指的人类的理想社会。我们认为，在当代社会经济条件下，形成良好社会的条件应当包括：1、 人们具有宽容与理性妥协的精神现代社会是一个利益多元化的社会，因而也必然是一个冲突频度大为增加的社会。如果一种利益坚持不肯妥协，必须与对方达到你死我活的结果方肯罢休，这将对社会秩序造成破坏性的后果。而良好社会要求对立利益的各方尽可能理性地思考合作的后果，而不是不顾后果地对一己利益的坚持。如果对立双方都坚持认为自己的目标、原则、要求是绝对正确的、绝对合理的和公正的，并认为对方的一切都是错误的、不合理的，应该全部抛弃的，这样他们往往会不惜任何代价来实现自己的目标、要求，可以想象其结果只能使矛盾更加尖锐，合作无法达成。因此，在良好社会里，人们抱有一种理性的态度，在承认对方利益的基础上做出让步，使双方各自的要求得到部分满足，从而解决冲突，形成一种文明的秩序。宽容而理性地妥协是良好社会中公民所应当具备的精神。2、 良好社会必须是一个法治社会，政治制度化的程度较高稳定性是良好社会的一个重要特点，实现稳定性就要求存在一种稳定的利益冲突的解决机制。法治是通过一种制度化的机制来协调不同利益的。所谓制度，是指那些规范人类偏好及选择行为的各种规则的总和，是人们所应遵循的各种行为方式的有机整体。它包括法律、规章以及政策等等。一种制度作为一整套固定的行为模式，可以视为特定利益关系的凝固化。也就是说，制度既是某种特定的利益关系的反映，也是人们追求利益的方式的可能性规定。制度具有全局性。相对于其他手段来说，制度的影响不在于一时一地的事件或利益，而在于长期的整体的规范的作用。作为一种相互冲突的利益的解决制度，法治的根本作用在于让人们自愿地表达其利益，综合各种不同的利益，并以人们的偏好来自愿地做出裁决。在人治的情况下，制度如同虚设，社会治理依统治者的喜怒哀乐为转移，从而造成一种不稳定的局面。而在法治的情况下，人们可以对制度形成一种稳定的预期，从而有利人们在政治中有序地解决其利益冲突。3、 存在一个有效的协商机制法治要求权力的运行必须符合规范，这对于利益冲突的意义在于，它规定了解决的边界。而有效的协商（或者说讨价还价）机制则有助于确定在大的秩序范围内，将产生一种什么样的合作形式。从博弈论的角度来看，前者规定了人们讨价还价的外部边界，而后者则提出了讨价还价的内部选择。协商机制，并不仅仅是人们通常所说的正式的制度，更多意义上它还包括各种非正式的规范，而这涉及到各个民族的文化背景和生活方式。因为什么样的协商机制才有效并不是纯粹抽象的理论问题，它关系到参与博弈的行动者对于策略的选择。协商机制需要重视团体的自主性。一个在适当范围内保护自己利益的团体并不意味着与政府的对抗，而是对政府管理功能的一种弥补。它促成在各种利益冲突中得到平等而又合理的解决。4、 存在一个高效、廉洁的政府政府是建立在政治共识之上的执行国家意志的组织，一个高效而廉洁的政府能够将人们稳定的政治共识付诸现实。从经济管理上看，它可以使国家经济发展保持一个良好的势头；从社会管理上看，它还可以有效缓解和抑制由于社会转型所带来的社会问题，是有效防范政治秩序混乱的重要环节。第二节 政治合法性：良好政治秩序的基础一、政治合法性的含义政治合法性是指人们根据其政治正义观念来判定的政治秩序的合理性，其核心观念是人们对政治合作的理解。二、政治合法性的基础（一）政治正义观（二）政治制度基础（三）政治体系的效率三、政治合法性危机与政治革命政治合法性危机主要指政治秩序或体系丧失其合法性的情况，它主要存在三种情况：（1） 政治共识的危机；（2） 政治制度在人们的观念中失去了其正义性；（3） 政治体系的低效率，它无法实现人们的利益。这三种合法性危机对于政治秩序有着不同的意义。（一）单纯的执政危机单纯的执政危机主要发生在下面这种情况：人们存在着相同的政治共识，并且现存的政治制度符合着这一政治共识及其相应的政治正义观念，但人们对政治体系的效率失去了信任，认为需要改变执政者以实现政治体系的效率以及人们的利益。这时合法性危机仅仅发生在政治体系的效率层面，有可能引发的政治行动有：弹劾、投不信任票等。如果在现存的政治体系没有合法途径来解决执政危机，则有可能发生政变甚至起义。执政危机它所关系到的只是执政者的地位问题，并未危及整个政治秩序和政治制度。（二）政治制度的合法性危机当人们普遍存在着政治共识，但是认为当前的政治制度并不能很好地体现和符合人们的政治共识时，就发生了政治制度的合法性危机。政治制度的合法性危机的发生一般还伴有政治体系的效率危机，但从根本上说，人们对现存的一些政治制度失去了信任与支持，并导致了政治制度的合法性危机。针对政治制度的合法性危机，有可能出现的政治行动主要是政治改革。（三）政治共识的危机政治共识的危机指人们在政治秩序问题上无法达成共识，彼此的政治正义观存在深刻的冲突。政治共识的危机主要发生在社会急剧变迁，代表新的社会生产关系的阶级与代表旧的社会生产关系的阶级在政治的基本问题上持相互冲突的看法。这些相互冲突的看法威胁着现存的政治秩序，有可能从根本上变革政治秩序。四、实现政治合法性的途径（一）建立政治共识政治共识的统一是政治合法性的根本所在，它是人们在政治合作中对于合作方式以及合作剩余分割的基本观念，也是人们对于政治正义的认识。在政治共识这一问题上，古代社会和现代社会对于有着不同的观念。在古代，人们不但要求在政治共识上存在统一，还要求整个社会对于世界、宗教、社会的观念获得统一，从而形成一种综合性的教义观念。而在现代，人们在世界、人生、社会等基本问题上存在着深刻的对立，形成一种理性多元主义的现实。罗尔斯认为，处于当代这种深刻的理性多元主义的现实中，指望人们都持某一种综合性教义是不可能的，除非用国家力量来压迫民众 。因此在当代，只能要求社会共同体中的成员在政治的基本问题上而不是世界观、人生观及其价值观等问题上取得基本的一致。（二）宪政建设宪政建设是实现政治合法性中非常重要的一环，它是政治制度合法性的实现方式。对于新的政治体系来说，往往是在政治革命发生以后，用宪法来规定这一体系的各种基本的政治制度。宪政建设的根本意义在于它的程序正义。宪政体制除了要求有一部良好的宪法外，还包括一系列的基本政治制度，如立法制度、行政制度、司法制度、权利制度、政党制度、选举制度、监督制度等等。这些制度规定了政治正义的实现方式，维护了政治秩序的稳定，从形式的角度确保政治体系的运行不能违背人们的政治正义观念。（三）提高政治体系的效率政治体系的效率对于政治合法性也有着重要的意义。在当代社会，如果某种政治制度在政治正义观取得优势，在绩效方面却落后于别的备选制度，这也可能会削弱这一政治体系的合法性。第三节 治理与“善治”一、“治理”的含义治理是以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的综合性的政治行动。这一概念具有如下几个要素：第一，治理的目的是维护一种政治秩序；第二，治理具有公共性，其对象是公共事务；第三，治理是一种综合性的政治行动。二、“善治”的精神善治，即良好的治理，它是治理所应追求的目标。对善治的说法不一，就总体而言，善治在精神上仍有统一之处，这就是契约观念和效率精神。（一） 契约的观念契约观念意味着政府在治理过程中不是以一个权威的身份参与治理，而是以其他团体、公民平等的身份去参与，与它们协商合作，共同治理。契约观念的要素：第一，自愿；第二，一致同意；第三，责任性；第四，公开性或者说透明性。（二） 效率精神 善治提倡有效的治理，它对效率的强调则不局限于管理效率，同时还关注制度本身的效率。具体而言，包括包括以下几个方面的内涵：第一，管理效率，即指管理的成本与效果的比较；第二，制度效率；第三，回应性。三、治理模式的变化：从统治模式向善治模式的转变古代社会的治理的核心理念是统治，其模式可称为统治模式，它具有如下几个方面的基本特征：第一，政治色彩浓厚；第二，治理权力来源于最高统治者；第三，政府职能包罗万象；第四，治理方法单一。善治模式的特征：第一， 善治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。一直以来，公共权力中心的唯一性被默认为是一个不可更迭的原则，但是善治理论却使公共权力中心多元化。除了政府之外，各种机构(包括社会的、私人的)只有得到公众的认可，才可以成为公共权力的中心。公共权力不再被政府所垄断，使得政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作，依赖互动的新型关系。第二， 善治模式强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系。统治基本上局限在社会公共领域，所关联的对象是一种二元对立式的国家与民众。作为政府管理模式的善治与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。存在于私人领域和第三领域的治理（如公司治理、社区治理）并不是一个封闭的系统，它们与政府的治理有着密切的联系。现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，后者包括各种私人部门和公民自愿性团体，它们正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清。但这种模糊与古代社会中国家与社会的未分化有着本质的区别，当代社会的模糊说明利益整合和聚合的程度，其前提是在社会利益的分化程度非常发达，而古代社会中国家与社会的模糊却是在社会利益的分化程度非常低的情况下发生的。第三， 善治是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，善治则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。善治的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络