第六章 区域产业政策.doc

目录：第六章 政府区域产业政策第一节 区域产业政策的特征及作用一、区域产业政策的含义及目标二、区域产业政策的特征与作用 三、区域产业政策与国家产业政策的关系 第二节 区域产业政策的内容一、中央政府的区域产业政策二、地方政府的区域产业政策第三节 区域产业政策的制定与实施机制一、区域产业政策的制定二、区域产业政策实施的主客体分析三、区域产业政策的实施手段四、区域产业政策的实施机制第四节 中国区域产业政策的历史演变及发展趋势一、改革开放以前的区域产业政策二、改革开放以来的区域产业经济政策三、中国区域产业政策的未来走向第六章 政府区域产业政策区域产业政策（regional industry policy）是政府（中央政府和地方政府）为促进区域经济协调和区域经济发展，而制定和实施的一系列政策。区域产业政策与政府产业政策紧密关联，前者是后者在区域层面上的延伸和具体化；后者是前者在宏观层面上的体现。二者形成一种相互促进、互为补充的关系，共同服务于全国及各区域产业结构的优化、升级及产业竞争力的提升。区域产业政策的作用及效果有赖于其实施机制及政策的合理性与科学性。本章现阶段，我国应加强区域产业政策的制定与实施。本章主要分析区域产业政策的特征及作用、区域产业政策的内容、区域产业政策的制定与实施机制和中国区域产业政策的历史演变及发展趋势。第一节 区域产业政策的特征及作用一、区域产业政策的含义及目标区域产业政策是指政府为实现特定的经济与社会发展目标，以区域产业作为直接作用对象，制定与实施的促进有关产业升级、发展，调整与优化区域产业结构，发展产业集群，提高区域产业竞争力等的各项政策的总称。区域产业政策是政府对区域产业所实施的一种调节方式，其主要目的是政府综合运用多种经济手段和措施，对区域产业发展方向及结构变动加以引导和调控，促进区域产业结构的优化与升级。在现代经济条件下，政府区域产业政策的一个重要目标是推动产业的区域分工与协作，实现区域产业的协调发展。从资源配置角度看，则是实现产业资源的空间优化配置，提高区域产业竞争力，促进区域经济又好又快发展。从我国的情况看，区域产业政策制定与实施的主体是中央和地方两级政府。中央政府立足于国家整体产业经济的发展，制定与实施全国性的产业政策。而在这种全国性的产业政策中，有一部分涉及到区域产业发展的内容，这部分政策实际上可看作是中央政府的区域产业政策。它是中央政府产业管理部门根据全国产业发展演变的总体趋势和国家产业发展的总体目标要求，对各区域或特定区域产业在全国总体产业发展布局中的所处的地位、作用及比重所进行的规划与协调，以实现产业在各区域空间范围内的合理布局与协调发展。对于我国这样一个幅员辽阔、各区域经济、产业和技术发展很不平衡的大国来说，国家通过制定实施一定的区域产业政策，将有助于在全国范围内建立起合理高效的区域产业分工体系，充分发挥各区域产业发展的比较优势，有效地实现区域产业分工与协作，优化区域产业配置结构，进而提升整个国家的产业竞争力，同时促进区域经济协调发展。区域产业经济发展，不但受中央区域产业政策的影响和作用，还受各地方所制定实施的针对本地区产业发展的政策的影响，它们是地方政府制定实施的区域产业政策。从这一层面说，区域产业政策是地方政府根据本区域产业发展状况和资源环境条件等所制定实施的促进本地区产业发展和结构升级的各项政策的总称。它对合理布局本地区产业发展，促进地区产业升级，实现与其他地区产业协作，都具有积极的作用，是实现地区经济发展战略和目标的重要手段。从我国的实际情况看，各地区都制定和实施了一定的区域产业政策，主要的内容包括：选择适合本地区发展的主导产业；促使区域产业结构优化升级的政策；发展区域产业集群的政策；促进本地区大中小型企业协调发展的政策；发展大企业和企业集团的政策，等等。二、区域产业政策的特征与作用（一）区域产业政策的主要特征区域产业政策的作用对象是区域产业，服务于实现区域产业的合理布局、区域产业结构优化升级、区域产业集群发展及区域产业竞争力的提升，其主要特征包括：1.系统性。区域产业经济的复杂性和系统性，决定了区域产业政策也必须相应具有一定的系统性。这种系统性表现在政策的内容包含多个层次，涉及多个方面，而各个层次和方面的产业政策都应具有一定的关联性和协调性，服务于区域产业发展的共同目标。因此，区域产业政策是一种相对系统和综合性的政策体系，这种综合性和系统性主要围绕区域产业的类型和特征、围绕区域经济社会发展的目标而展开。作为一种具有综合性、系统性的区域经济政策，区域产业政策是区域经济政策的核心内容，它与区域贸易政策、区域劳动政策、区域金融政策等多项区域经济政策相互配合和协调，共同构成完整的区域经济政策体系，达到促进区域经济发展目的。可见，区域产业政策的系统性表现在两个彼此相联系的方面，一是区域产业政策体系内的各项政策之间的关联性与协调性；二是区域产业政策与区域其他经济政策的相互关联性与配合性。2.区域性。区域产业政策是从一个区域的角度出发考察问题的，发挥区域比较优势，因地制宜，构成了区域产业政策的内在要求。对于地方政府来说，制定实施区域产业政策，就是要在国家产业政策和总体产业布局的要求下，从本地区实际出发，合理确定自己在全国区域产业分工的大格局中的地位，综合考虑本地区自然条件、资源状况、技术水平和经济基础等因素，确定重点发展的产业以及所要构建的地区产业结构、形成的区域产业组织和发展的区域产业集群，扬长避短、因地制宜地发展区域产业和经济的发展，合理设计区域产业结构的演进战略及布局模式，形成区域产业发展特色，实现最大的区域产业经济效益。这种区域范围内的产业发展效益与国家整体产业政策的要求是一致的，只有实现各区域产业效率的提高，才能带来整个国家层面上产业效率的提高；只有实现区域产业经济的协调，才能实现整体经济结构的协调。当然，从国家整体产业政策角度看，除了注意发挥各地区产业发展优势外，还要注重实现区域产业的分工与协作，在这种产业协作中，实现一种聚集性、协同性效率。第三，倾斜性。如果说系统性是对区域产业政策的整体结构而言，那么倾斜性则是对区域产业政策系统内部各项政策地位及作用的要求。即是说，在区域产业政策内部，各项具体的产业政策并不处于等同地位，其作用和地位具有轻重缓急之分，这主要与特定地区的经济发展程度、发展目标和面临的区域经济发展政策等因素有关。与国家产业政策相比，区域产业政策的这种倾斜性更为明显，更强调要优先发展区域的主导产业、优势产业和支柱产业，带动整个区域经济的发展。区域产业结构系统是内外开放的，各区域产业结构之间的分工与协作，要求区域产业结构的变化通常采取非均衡发展方式，从来没有平衡发展区域各个产业的区域产业政策。当区际交换能比本地区自己经营具有更大的收益时，就应该放弃自己的某些行业或产品生产，通过区际交换和协作来满足本地区的需求，而不是一味地追求自我平衡，强求区域产业体系的完整性，搞封闭式发展。因此，合理的区域产业政策应当是重点突出、适度倾斜、整体协调的政策，倾斜性是其重要的特征。从中央政府制定的区域产业政策来说，倾斜性则表现在中央政府立足于全国经济发展的大局，对特定区域产业发展实施的一定程度的倾斜和扶持，以实现全国各区域经济社会的协调发展。众所周知，区域经济发展水平主要依托于各区域产业发展的水平，区域经济发展差距的产生主要是由于区域产业发展水平的差异而形成进而放大的。因此，中央政府要缩小区域经济发展的差距，实现协调发展，一个重要的方面就是要实施具有一定倾斜性的区域产业政策，促进落后地区产业的振兴和发展，进而推动这些地区经济与社会的发展。区域产业政策的这种倾斜性在现阶段我国区域经济发展过程中得到明显的体现。我国在实施西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴等重大战略过程中实施的经济政策，相当一部分是促进这些地区产业发展的政策，它们既构成中央产业政策体系中带有一定倾斜性的区域产业政策。第四，区域产业政策具有动态性。任何一种经济政策都不是固定不变的，都应随着国内外经济形势、技术条件的变化而作相应的调整，区域产业经济政策也不例外。区域产业发展的经济、技术环境和条件会发展变化，区域产业政策必须适应这种变化作相应的调整。由此说来，区域产业政策体系是一个动态的系统，其调节作用是一个动态作用的过程。区域产业政策动态性的一个重要着眼点是充分反映区域产业未来发展变化的规模、趋势和特点，从长远考虑，着眼于区域产业长远发展和结构升级，在有效地实现区域专业化分工协作的前提下，不断地引导并促进本区域产业结构从低级趋向高级，从资源、劳动密集型产业为主体逐步转向以资金、技术、知识密集型产业为主体，进而促进区域产业竞争力的提高。（二）区域产业政策的作用任何经济政策都是为解决特定的经济发展问题和实现一定的经济社会目标而制定的。区域产业政策是针对区域产业发展过程而制定的有关政策，其制定实施同样服务于一定的目标，发挥其特有的作用。这种作用主要包括以下几个方面：第一，实现区域产业生产力的合理布局，充分发挥区域比较优势。遵循效益原则，合理布局区域产业生产力，充分发挥区域比较优势，是区域经济发展的客观要求。实现区域产业生产力的布局合理，仅靠市场机制是难以实现的，而必须充分发挥国家产业政策和区域产业政策的作用。区域产业结构与生产力的区域布局具有密切的关系，从某种意义上也可以说，二者是一个是同一的运动变化过程，区域产业结构的调整也就意味着生产力空间或区域布局的调整，因为产业总是坐落于一定区域之内，区域产业结构发生变化，生产力区域布局也必然要发生相应的变化。区域产业布局是区域产业运行在空间上的实现，从原则上讲，产业结构的调整与生产力区域布局调整的经济效益是可以统一的。区域生产力合理布局主要是解决在区域经济发展的不同阶段，区域内各产业空间组合的最佳形式即合理的区域产业结构，以求合理地利用区域资源，求得最大的区域效益。因此，通过区域产业政策合理调整区域产业结构，将有效地实现区域产业生产力的合理布局，实现产业资源的空间配置效益最大化。第二，实现区域资源配置合理化和经济效益的不断提高。区域产业政策是政府为了促进资源在空间或区域上的有效配置而制定的经济政策，其基本作用在于弥补市场机制在区域配置资源中的缺陷，实现资源空间配置的合理化和效益的高度化。无论是生产力的合理布局，还是优化区域产业结构，调整区域产业组织等，都是为了实现区域资源的合理配置，促进生产要素在地区间的充分自由流动，以提高资源的空间配置效益和结构效益，进而促进整个国民经济质量与效益的提高。区域产业政策不仅关心区域内各产业之间的均衡和协调发展问题，更重视区域内特定产业的成长问题，特别是对一些关系区域长期发展和动态成长的重要产业的扶植，是区域产业政策作用的重要方面。从特定区域经济的长远经济发展来说，这些带有根本性、长远性意义的产业发展是十分重要的，而单靠市场机制的调节作用往往难以实现其快速发展。在充分发挥市场机制作用的基础上，应制定实施科学的区域产业发展政策，促进这些产业更快的成长，发挥其对区域产业结构和经济发展的巨大带动作用。第三，统筹和促进区域经济协调发展。区域产业政策不仅服务于各区域产业发展和竞争力的提高，而且还应服务于国家整体区域经济的协调发展，在这方面，国家制定实施的区域产业政策将发挥不可替代的作用。我国幅员广阔，各区域经济、社会、文化发展很不平衡，产业素质和水平差别也较大。正对这种状况，国家区域产业政策应有效地发挥各区域资源、要素比较优势，促进各区域产业协调发展，并进而实现国家区域经济协调发展。各地方政府也应该因地制宜，从各区域实际情况出发，制定出切实可行的区域产业发展政策和战略，扬长避短，发挥优势，促进区域产业经济快速健康发展。为此，区域产业政策应选择特定时期合适的区域主导产业，形成大中小企业协调配套的区域产业组织结构，发展产业集群，促进区域产业技术进步，提高区域比较经济利益，实现区域资源的优化配置。三、区域产业政策与国家产业政策的关系产业政策由一国中央政府制定并组织实施，并在全国范围内发挥作用的有关产业发展各项政策的总称。它是从宏观总体上对全国产业经济发展和结构调整所进行的调控和作用。与区域产业政策相比，国家产业政策具有宏观性、整体性和综合性等特征。它主要着眼于从宏观经济整体上确定产业的地位和发展方向，明确支持和限制的产业，为产业结构和产业组织结构的变动提供明确的导向。相比之下，国家区域产业政策则是国家产业政策在特定区域范围内发挥作用的体现，它主要解决的是产业在各地区空间范围内的合理布局及其相互协调问题，因而区域性是其突出的特征。由此看来，区域产业政策与国家产业政策在作用范围方面存在着明显的差别。区域产业政策和国家产业政策也存在着密切的联系。以中央政府作为主体制定实施的区域产业政策，其制定者、执行者和仲裁者都是中央政府，这与国家产业政策是相同的。这种区域产业政策在很大程度上是国家产业政策在区域层次上的延伸和具体体现，是对一个特定区域产业结构、产业组织、产业集群等所进行的调控。至于地方政府制定实施的区域产业政策，也必须遵循国家产业政策的总体导向和要求，而不能与之相违背和冲突。从这一角度说，区域产业政策与国家产业政策之间存在着一定的紧密联系，同时它们又不是一个层次的经济政策。从系统论的角度看，区域产业政策可以看作是全国产业政策体系中的一个子系统，其作用的发挥受国家产业政策作用的制约和影响。区域产业政策的制定和实施应在通盘考虑全国产业总体布局基础上制定与实施的，它要充分考虑其他相关区域产业的发展及布局，以及国家整体产业发展状况及要求，并受到政府产业政策的指导和约束。区域产业政策的制定与实施既要考虑国家产业政策所确定的整体目标和方向，又要考虑区域产业发展的特殊性和要求，并考虑本区域在全国区域产业专业化分工体系中的地位，立足于发挥本区域资源、环境、要素和技术优势，选择和培育区域主导产业，调整区域产业结构，优化区域产业组织，发展和提升产业集群，培育区域产业竞争力。从另一方面说，国家产业政策的实施和政策目标的实现，也必须充分发挥区域产业政策的作用。国家产业政策毕竟是从总体上、宏观上发挥其导向和调控作用的，国家整体产业布局与结构的合理化是建立在区域产业发展和结构合理化的基础之上的。因此，国家整体产业政策目标的实现离不开区域产业政策作用的有效发挥，也可以说区域产业政策是发挥和实现国家产业政策不可或缺的内容，是在区域层次实现国家产业政策目标和功能的必要手段。区域产业政策的制定实施有利于在全国范围内实现产业的专业化分工与协作，实现产业的在空间或区域的合理布局。因此，国家产业政策的制定与实施必须与区域产业政策的制定与实施实现有机结合，避免二者之间的掣肘和冲突。从广义上说，一国产业政策既包括整个国家的产业政策，也包括区域产业政策，以及各部门和行业的产业政策。国家产业政策是根据各区域的情况和一国的总体要求来制定的，它应符合一国大多数区域的基本利益。区域产业政策是一个区域基本利益的体现，从这一点上来说，产业政策是对区域产业政策的概括和总结。国家产业政策着眼于全国整体，对各区域的规划是比较笼统和粗线条的，它的制定可以以区域产业政策作参考，以使全国产业在各区域的确立具有可靠依据，它的实施有赖于各区域产业政策的努力配合。区域产业政策是根据国家产业政策的总体原则和要求，针对区域产业发展、结构调整、区域贸易和技术进步等问题作出的具体规定，在一定程度上说它是国家产业政策的具体化。产业政策不可能也不应该规定各区域产业的具体构成、各区域的主导产业发展、“瓶颈”产业突破等问题，只能由该地区产业政策加以解决。因此，区域产业政策与国家产业政策之间既存在明显的区别，也存在密切的联系。在制定和执行两类产业政策的过程中，应有意识地实现二者的协调和结合。从我国目前区域经济发展的现实看，实现二者的衔接和融合，关键是实现国家整体产业政策的区域化，也就是使国家产业政策更多地作用于区域产业发展和结构的调整，缩小区域经济差距，促进区域产业分工与协作，提高资源的空间配置效率，实现全国经济的整体发展水平的提高。第二节 区域产业政策的内容一、中央政府的区域产业政策按照制定与实施的主体不同，区域产业政策可分为中央政府制定与实施的区域产业政策和地方政府制定与实施的区域产业政策。前者在内容上主要包括区域产业布局政策、区域产业转移政策与区域产业分工协作政策等。在这里，产业布局是指产业在全国各区域根据一定的经济发展目标和产业发展条件而实现的空间分布和配置。区域产业转移与分工协作政策则是中央政府立足于全国区域经济发展的大局而制定和实施的区域产业政策，其目的是实现产业在不同区域的梯次转移，实现各区域产业合理分工与有效协作。市场经济条件下，无论是实现产业的空间布局，还是产业在区域间的顺次转移与分工协作，都要借助于两种力量：一种是市场机制作用下的产业内在力量的驱动，即企业在追求利润最大化动机的激励下，通过要素在不同区域间的流动和配置，实现产业在不同区域的配置。这种作用实际上是市场机制作用下产业自我发展和调整的结果。另一种则是政府利用产业政策自觉进行的调整和拉动。政府通过制定和实施相应的区域产业政策，引导产业在区域空间实现合理布局与配置，实现产业资源总体配置效率的提高。在市场经济条件下，市场机制对产业布局无疑发挥基础性调节作用，但仅仅靠市场机制的作用是不够的。涉及到产业的空间布局和结构调整，还应发挥政府各项区域产业政策的作用，特别是区域产业布局政策的作用，顺利地实现产业在空间或区域上的合理布局，及时矫正可能出现的产业空间配置扭曲和各种不合理现象。在解决和克服以上问题方面，政府区域产业政策有着市场机制无法达到的功效。当然，政府区域产业政策的发挥不应脱离市场机制的作用，它仅仅是为了弥补市场机制作用的不足，而不是抵消、更不是替代市场机制的作用。相反，在市场经济条件下，政府区域产业政策作用的有效发挥，很大程度上要借助于市场机制的作用，以市场机制的作用发挥作为基础。二、地方政府的区域产业政策根据政策的作用方式，地方政府的区域产业政策可分为区域产业扶植政策和区域产业调整政策。前者是指政府通过给予各种优惠政策，完善投资和产业发展环境，或是直接投资等手段，遵循倾斜发展的思路，在本区域范围内促进某一类或某几类产业的快速发展，目的是通过加快发展区域内的重点产业，带动区域内相关产业的发展，并进而带动整个区域经济的快速增长。特别是对于某些区域经济发展相对落后的地区，由于财力有限，企图同时发展所有产业将面临着财力的限制。这时，就应该通过制定实施科学的区域产业扶植政策，率先发展有市场潜力、发展前景和带动效应强的产业，由此形成区域产业发展的重要基础，迅速摆脱落后状态，实现产业和经济的振兴。另外，对于那些具有大规模发展某类产业的资源禀赋优势但缺乏一些关键要素的区域，通过制定相应的产业扶植政策，突破产业发展瓶颈，也可实现本地区产业和经济的快速发展。需要注意的是，在市场经济条件下，地方政府对区域产业发展的倾斜和扶植同样要遵循市场原则，要体现和服从市场机制作用的要求，而不是限制和排斥市场机制的作用。扶持的手段主要通过政府掌控的经济杠杆、制定实施的相关经济政策等，而不是采取行政命令式的手段和措施。区域产业调整政策是指促进某类产业从劣势生产区域向优势生产区域转移，或是加快特定区域内的衰退产业加速生产要素退出的政策总和。地区间优势生产要素的差异使每个地区对不同产业有不同的吸引力，而且地区的优势生产要素是变动的，这就决定了每个地区适宜生存的优势产业也具有动态性，由此将会发生区域间产业转移的现象。区域间产业转移可以是纯粹自发的市场过程，但由于市场调节的缓慢和存在某些资源流动的壁垒，需要政府制定实施相应的区域产业调整政策，发挥市场机制难以发挥的作用，弥补市场机制不足。由于区域产业调整政策是对市场机制自发作用的一种推动和补充，所以它首先要与市场机制自发作用的方向相吻合，在此基础上，通过限制某类产业在某些区域的发展，鼓励某些生产要素从某类区域流向另一类区域等手段，加速区域间产业调整的步伐。区域产业调整政策中还有一种是针对特定区域的资源依赖型产业的，如采矿业、采煤业等。当该区域资源已经趋于枯竭时，加速经济资源、要素从资源依赖型产业顺利退出，及时转向新兴成长性产业，就成为政府区域调整政策的一个重要方面。这种区域产业调整政策几乎在各个国家都是需要的，尤其是对于那些资源环境和产业发展条件发生变化的国家或地区，制定实施这种区域产业调整政策更是不可缺少。它还涉及到一个区域产业、经济发展的后劲和社会稳定问题，是区域产业政策中不可缺少的一部分。地方政府区域产业政策，还可根据产业政策的不同类型具体划分为区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策和区域产业贸易政策等。区域产业结构政策主要是实现区域产业结构合理化与高度化的政策，通过选择和培育区域经济发展中的支柱产业和主导产业，带动其他产业的发展。通过提高区域产业素质，实现产业结构优化升级。通过调整区域内第一、二、三次产业之间的结构比例和关系，形成区域相对合理的产业结构。区域产业组织政策是调整和优化区域产业组织的相关政策，具体包括：实现发展大企业、企业集团，促进区域产业规模经济的政策；限制垄断、维护市场竞争秩序的政策；推动大中小企业之间形成生产协作的政策；促进本地区产业集群形成、发展和升级的相关政策等。区域产业技术政策是促进区域内各产业技术水平提高和技术结构合理化的各项政策。区域产业贸易政策是实现第地区与其他地区间产业、要素的相互交流，促进区际贸易发展，互利共赢，充分发挥本区域产业比较优势的政策。从我国现实区域经济情况看，区域产业结构政策是最重要的区域产业政策，而在区域产业结构政策中，选择和促进区域主导产业发展、及时淘汰落后产业，支持新兴产业发展是最重要的内容。主导产业是区域产业结构的核心，对区域其他产业具有较强的关联和带动作用。通过制定实施相应的政策，选择合适的区域主导产业，并促进其成长、发展，可以有效地带动区域产业结构的调整。及时淘汰落后产业，支持新兴产业发展政策，是指通过实施相应的区域产业政策，及时将落后的、过时的产业淘汰，将有限的产业发展资源用之于发展新兴的有较大发展前景的产业，可以有效地促进区域产业结构的高度化。从市场供需态势看，区域产业结构政策主要是通过产业供给结构的调整来达到区域产业结构优化的目的。由于产业资源供给比社会或市场的需求对于政府部门来说具有更大的可操作性，因此，政府可以通过采取一定的资源供给结构调整政策，促使区域产业结构向预定的目标变动。同时政府还可以通过调整分配结构、收入结构等，调节需求结构，以增强市场需求对区域产业结构的引导作用。随着我国市场经济体制的不断完善，产业组织调整和优化在一个区域产业和经济发展中的地位和作用将进一步显现出来，相应的，区域产业组织政策的地位和作用将越来越明显。第三节 区域产业政策的制定与实施机制一、区域产业政策制定原则制定区域产业政策，应当随着区域经济和技术结构的变化而不断发展。技术进步对区域产业结构的影响是十分明显的，因此，在制定区域产业政策时，必须考虑区域各产业的技术进步状况以及不同产业技术进步的快慢对区域经济乃至整个国民经济的影响和制约，把高新技术产业以及具有改造传统产业作用的新兴产业放在优先地位给予重点支持。随着经济的发展和区域内外经济环境的变化，将使区域经济发展处于不同的阶段；不同阶段，区域经济发展目标和任务不同，区域产业政策也应当随之不同。要制定出正确、合理的区域产业政策，特别是要使这种政策能及时、全面地贯彻实施，是一件并不容易的事情。把握好区域产业政策的重点，配之以相应的经济手段、法律手段，及时调整与修改不合理的和过时的区域产业政策，是充分发挥区域产业政策作用的根本保证。影响区域产业政策制定的因素很多，在制定和实施过程中必须充分考虑各种相关因素特别是某些重要因素的影响，按照市场需求、区域产业关联、技术进步等的要求，安排好区域产业发展序列并制定相关的各项政策，明确支持什么，限制什么，为此应明确区域产业发展中支持和限制的重点，这是调整区域产业结构、进行区域主导产业选择的重要依据。二、区域产业政策实施的主客体分析 本部分参考了陈璟、牛慧恩：区域产业政策实施机制及其应用探讨，地域研究与开发1999年第4期。1.实施主体在区域产业政策实施过程中，多种机构与力量都程度不同地进行参与，直接或间接干预产业或企业的经济行为，从而形成区域产业政策的多元实施主体：具体负责产业政策在特定区域实施的地方政府、依据中央授权负责产业政策的组织实施及相关事务处理的政策机构、通过一定手段和措施在一定程度上影响政策实施的社会团体等。对我国来说，地方政府是区域产业政策的主要实施主体。在市场经济条件下，微观企业是投资和产业发展的主体。但由于我国市场经济体制尚未完全建立起来，特别是企业产权制度改革的滞后，许多地方的区域经济和产业发展事实上是以该地方的政府作为主体的，地方政府往往通过包括行政力量在内的手段推动甚至直接干涉产业资源的重组和结构调整，由此导致各种类型的地方保护主义盛行和地区产业结构趋同等问题。根据市场经济的发展要求，除了能源、交通等基础设施的投资外，地方经济和产业发展应主要通过企业在市场机制的调节下来实现，而地方政府将不直接经营和干涉地方产业和企业运营，而主要应通过实施区域产业政策，间接地引导企业的生产经营活动，影响市场机制调节区域产业的作用过程，弥补市场机制调节的缺陷与不足，矫正市场机制的失灵，促进地区产业结构协调发展和优化升级，而不再直接作为产业投资和发展的主体。这是市场经济条件下区域产业发展的要求。2.实施客体区域产业政策的实施客体是区域经济发展中的产业或企业活动。在比较完善的市场机制条件下，微观企业必须对政府的区域产业政策的实施做出及时、正确的反应，而政府通过这种政策对企业生产经营方向实施宏观调控和诱导，促使其符合政府区域产业发展目标及方向，同时向企业指明产业发展的前景，为企业决策提供参考。另外，区域产业政策作用的一个重要方面是维护好企业竞争的市场秩序，鼓励有效竞争，反对垄断和不公平竞争，防止过度竞争，促进区域产业发展，提高区域整体经济效益的提高。现阶段，我国正处于经济转轨时期，很多国有企业尚未成为真正的投资主体和市场主体，企业投资活动中不同程度地存在着行为的短期性和盲目性，有的缺乏全局意识。在这种情况下，政府区域产业政策的作用力度可能要更大一些。随着经济体制改革的深入，企业市场经营和投资主体地位的确立，市场机制作用的日趋完善，企业将更加主动地去关心区域产业政策的制定实施，自觉地按其确立的调控方向及时调整生产经营方向，尽可能地生产和经营政府区域产业政策所鼓励发展的产业的产品，充分利用政府各项优惠措施以取得更好经济效益，由此实现区域产业的发展。3.中介机构区域产业政策的有效实施必须有相应的市场中介机构参与，它们作为介于地方政府和企业之间的非官办社会经济组织，承担服务、协调和评价等功能，主要从事以下活动：及时向企业传递有关信息，帮助企业理解和把握产业政策的有关内容，统一企业认识，以整体身份同政府对话、互通信息，协调彼此利益，使政府在实施政策时更能把握企业要求等。从某种意义上说，市场中介机构在很大程度上代替了政府原来的一些职能，但它并非是政府机构的延伸，它凭借独特的知识、信息优势，依法在经济活动中客观、公正地行使自己的功能。作为组成市场中介机构的人员，多是部门专家、知名人士，其履行职责时要有一套完整的科学程序和方法，他们的行为本身必须接受政府管理和社会的监督。目前在我国许多省、市、自治区，由于中介机构不完善，政策的主客体之间调控与被调控作用机制不健全，致使区域产业政策的实施效果不明显，这又为地方政府直接干预企业经营管理创造了空间。三、区域产业政策的实施手段有了明确的区域产业政策，政府就可通过一系列手段加以实施。政府实施区域产业政策的手段主要包括经济手段、法律手段和行政手段。经济手段分为刺激性手段和诱导性手段。前者指政府利用各种价值工具，通过调控被干预对象的利益关系或输出利益信号影响改变被干预对象的经济行为，从而使其行为方式服从产业政策目标，常用价值手段包括财政、金融、税收、汇率等；后者指政府发布有关经济信息，影响被干预对象的价值判断，从而使其行为有利于产业政策目标的实现。财政部门可利用投资、折旧、转移支付等手段加快对落后区域重点产业的扶持，尤其是财政支出所有制结构、地区结构、产业结构、税种选择、税率高低以及税收优惠导向等对投资预期利润的多少有着决定性的影响；税务部门可根据区域产业发展序列对产业税种和税率进行必要的调控，发挥差别税率对区域产业发展的引导作用，对需要扶持的产业，可在一定时期内减税或免税，对需要限制发展的产业可增加税种，提高税率；银行可根据区域产业发展序列要求制定相应的信贷政策，并对各产业分类排队，区别对待，限劣扶优。通过规定和调整产业贷款投向、条件、数量、偿还期及产业利率，对需要扶持的产业可增加贷款数量、延长贷款期限、实行产业优惠利率。对需加以限制的产业不予贷款；就是给予贷款，也应对贷款数量进行严格控制或高利率贷款，资金从限制的产业中抽回投入到支持发展的产业中去；物价部门可采用不同产业区别价格的办法发挥他的产业政策作用，中央和地方政府利用自己掌握的一些产品、劳务、服务、贸易的定价权，通过提高价格和降低价格的办法来调整各产业之间的利益格局，从而达到扶持和限制产业发展的目的。此外，外资外贸部门等都可为区域产业政策实施发挥他们应有的作用。法律手段。政府通过法律部门司法权利的执行保证产业发展环境的优化，产业间和产业内部关系的协调，保证区域产业政策得以完整地贯彻实施。在这方面，可以借鉴日本、韩国为扶持某些产业的发展而制定振兴条例、振兴法的做法，制定区域主导产业的发展法，从法律上加以扶持和规范。行政手段。政府机构利用其特有行政权利，对某些特定的产业活动进行强制性干预，如实行外汇配额制、出口许可证等。在市场经济条件下，政府区域产业政策实施的主要手段是经济手段和法律手段。但在目前经济转轨时期，由于受传统经济管理体制的影响，我国许多地方的政府尚未完全摆脱经济主体的特征，常采用行政手段直接干预企业活动，严重影响市场机制运行，不利于资源优化配置和企业素质的提高。随着经济体制改革的逐步深入和市场经济体制的建立，经济手段和法律手段将成为政府区域产业政策实施的主要手段。今后，随着产业法制基础的逐步建立，产业立法步伐将进一步加快，法制手段将成为政府区域产业政策实施的重要手段。为此，地方政府应进一步加强产业法制环境建设，为法律手段的实施创造良好的条件。四、区域产业政策的实施机制所谓“机制”，是指某一工作系统的各组织或部分之间相互作用的过程和方式。区域产业政策的实施及其成效，很大程度上取决于是否建立起一套科学有效的区域产业政策实施机制。从总体上说，区域产业政策发挥作用时要通过一定的区域经济运行机制来实现。现在，我国资源配置是依靠市场机制来进行的，区域产业政策的制定和实施必须适应市场机制作用的要求，为此，要加快培育市场体系。培育市场体系包括理顺价格关系，发展商品市场特别是要素市场，改造区域市场，建立统一、开放、竞争、有序的全国统一市场体系等，以市场的发展和完善增强区域产业政策制定和实施的推动力。市场的主体是企业，区域产业政策的效果如何，最终看企业对他反应的灵敏程度，通过企业的具体活动，实现区域产业政策的目标。区域产业政策的具体实施机制包括：1.综合协调机制区域产业政策的综合协调机制是指政府综合运用区域产业政策体系的内在联系及相互作用，达到区域产业政策的调节效果。区域产业政策是地方政府根据国家宏观区域政策和产业政策结合本地区实际制定的，主要包括：区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策、区域产业布局政策等。在整个区域产业政策体系中，以上各类区域产业政策既具有一定的相对独立性，同时又存在着多方面的联系，其作用又具有一定的互补性和相互影响。对我国来说，区域产业结构政策是区域产业政策的核心，它主要包括区域产业结构合理化和高级化两方面，地方政府规划调节地区产业方向和结构变动，选择扶持地方主导产业，促进产业结构合理化；培植产业结构的转换机制，促使资产由衰退产业向新兴产业转移，形成相互协调、促进的产业序列，推动产业结构高级化等。其他区域产业政策也分别在不同的方面促进以上目标的实现。区域产业技术政策是整个区域产业政策的“牵引器”，它是基于地区产业经济技术特点制定的，旨在促进地区产业技术进步的政策措施。产业技术是产业关联的本源，趋于产业技术结构的合理化及高级化程度直接影响区域产业结构的高级化和合理化，同时也对区域产业集群和产业竞争力产生直接的影响。因此，通过区域产业技术政策的制定和实施，将有力地促进区域产业结构的合理化和高级化，促进区域产业集群升级和区域产业竞争力的提升。区域产业技术政策主要包括两方面内容：一是采用新技术有计划地建立一批新兴产业，增加其在区域产业结构中的比重，从而降低耗能大、耗物多的传统产业比重；二是利用新技术对区域原有传统产业进行改造，提高技术水平，促进其更新换代和质量提高。区域产业组织政策和产业布局政策是实现区域产业政策的重要手段和载体。区域产业组织政策是指政府采取一系列政策组织地区主导产业的大规模生产体系，充分利用规模经济，同时建立活跃适度的竞争秩序，保持企业生机与活力。区域产业布局政策是通过地区产业及企业的合理布局，实现空间经济效率与平等的和谐统一。只有当二者同产业结构政策协调一致地发挥作用时，区域产业结构调整的最优目标才有可能实现。区域产业政策体系的内在联系和相互作用，决定了地方政府在实施各类区域产业政策时必须综合运用，协调搭配，增强和发挥各种政策的合力，同时尽可能减小各类区域产业政策的冲突和掣肘，推动区域产业健康发展和结构优化。2.动态调控机制 区域产业政策实施手段除前文所述分类外，还可分为强制性和诱导性手段两种。强制性手段与产业政策目标直接相关，如政府对其要发展的产业部门进行直接投资和贷款分配数量的倾斜，这种手段针对性强、措施得力，短期的政策效应强，但难保证产业长期健康发展。诱导性手段与产业政策目标间接相关，政府通过利益诱导等方式使欲发展部门获得相对优势，引导企业生产，如对需发展产业实行订购等保护和刺激措施，这种手段有利于增强区域经济系统功能，长期的政策效应强，为产业发展提供了较大潜在力量，但短期效果不明显，根据是否针对个别企业还可分为有选择诱导和无选择诱导两种。在区域产业政策实施过程中，这两种手段具有互补性，往往结合使用。经济发展的动态性决定了区域产业政策目标应根据实际不断调整，与之相应的实施手段也处在动态协调过程中，究竟哪种手段多一些，还需根据实际情况来调节。由于经济体制的转变，我国区域产业政策的模式、目标、市场机制完善程度都在发生变化，实施手段也表现出以下变化趋势：由强制性手段为主转变为强制与诱导两类手段兼施并用，并将逐步过渡到以诱导性手段为主。区域产业政策实施手段的动态协调机制要求地方政府在使用它时必须遵循因时、因地制宜的原则，实现两种手段的有效结合，以提高实施力度。3.协调反馈机制区域产业政策实施过程中涉及到多方面关系：中央与地方、地方政府与企业、地方政府与中介机构、企业与中介机构、地方之间等，多元化的利益主体使它们之间形成协商反馈机制，如这种机制要求地方政府在实施区域产业政策时必须处理好以下关系。(1)与中央政府的关系。由于不可避免的区域本体利益的存在，使国家产业政策和具体而微的区域产业政策或多或少地存在矛盾，地方政府在实施区域产业政策时必须处理好与中央的关系，尤其要处理好与中央直属企业的关系，同中央各产业部门协调一致，减少政策实施的摩擦阻力，在有利于国家利益前提下实现区域利益最大化。(2)与中介机构的关系。中介机构作为政府与企业联系的纽带，参与区域产业政策的制定、实施及监督。为保证决策顺利实施并增强其可操作性，地方政府需发展完善中介机构，加强与其之间的联系，接受其建议和监督。(3）与企业的关系。市场机制的逐步建立要求地方政府实现由生产者到服务者的角色转换，依据区域产业政策，多采用经济、法律手段对企业生产经营进行宏观调控，尽可能避免直接行政干预。与此同时，企业作为实施客体对政策的反应直接或通过中介机构间接反馈到地方政府，使其在政策实施过程中不断调整方式、方法和手段，并为政策修订提供参考和建议。(4)与其它地方政府的关系。地区资源差异性和互补性决定了实施区域产业政策必须依靠区际协作分工，区域间经济联系的日益密切要求地方政府改变过去地区封锁、地方保护主义的做法，加强横向经济联合与交流，支持资金、技术、人才的跨地区流动，在区域合作与竞争中占据主动地位，充分发挥本地区优势，促进地区经济持续稳定协调发展。第四节 中国区域产业政策的历史演变及发展趋势中国是一个区域辽阔、各地区产业发展水平和生产力层次存在较大差异的国家，在经济社会发展过程中，调整各区域产业发展结构，保持相对均衡的经济发展水平，尤其是避免区域经济之间形成过分悬殊的差距，始终是政府区域经济政策关注的主要内容。在改革开放之前计划经济条件下，不存在地方政府制定区域产业政策的可能，区域产业的调整和经济发展完全是通过中央政府制定与实施相应的政策来推动和实现的。改革开放之后，随着分权式改革的逐步深入，地方政府在经济发展中的职能和作用得到不断提高和强化，地方政府在本地区产业发展中开始制定一系列相应的政策措施，促进本地区产业的发展和结构的调整，它们构成区域产业政策的重要内容在我国，无论是中央政府的区域产业政策，还是地方政府的区域产业政策，往往与相应的区域经济政策联系在一起，或者说区域产业政策夹杂于区域经济政策之中，因此这里对区域产业政策的分析很大程度上是借助于对区域经济政策的分析来体现的。一、改革开放以前的区域产业政策在新中国成立之后相当长的时期内，中国区域经济发展主要受平衡发展思想的支配，无论在产业布局方面，还是经济资源的分配方面，都遵循一种平衡布局、均衡发展的思路，以实现区域生产力的平衡发展，缩小地区经济发展水平的差距。在这种思路支配下，国家投资的重点一般是落后地区，特别是长期以来由于历史原因造成的西部落后地区。为改变西部地区经济落后面貌，建国后国家投资和产业建设曾出现过两次大规模的向西推进，一次是“一五”计划期间，第二次是在“三线”建设时期。“一五”时间的投资西进，主要是为改变旧中国遗留下来的区域生产力极不平衡的状态 建国初期，全国工业总产值77%以上集中在国土不到12%的东部沿海狭长地带，广大的西南、西北和内蒙古等地区几乎没有什么现代工业（陈栋生，1993）。，同时从合理配置生产要素角度说，也是希望使工业尽可能地接近原料、燃料产区和产品消费地区。为此，国家在第一个五年计划期间，明确提出有计划、均衡地在全国布置工业的区域产业发展政策，实施和推行了向内地配置产业、发展内地工业化的战略。国家首先在以辽宁为中心的东北地区，开工建设了一批煤炭、电力、钢铁、铝冶炼、机械等重工业产业。与此同时，国家还集中财力建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、成都等工业基地，由此奠定了西部地区经济进一步发展的基础，在一定程度上缩小了建国初期已经相当大的东、西部地区经济发展差距。然而，“一五”时期国家在进行大规模内地工业建设的同时，使沿海工业发展受到一定程度的忽视，从而制约了这些地区的快速发展。针对这种情况，国家“二五”计划明确提出要充分利用和适当加强沿海老工业基地建设的政策，但这一政策因1958年“大跃进”运动并没有得到有效实施，反而采取了一系列不科学的、盲目地发展工业化的区域经济政策。较为突出的是主要依靠地方工业的发展，推动工业化进程。力图在各省区以及各大协作区均能建立起比较独立的和完整的工业体系。通过这种自我封闭式的工业发展方式，来实现全国范围内的工业均衡分布和平衡发展。1958年3月，中央又提出发展中央工业和地方工业并举的政策，各地掀起大办工业的运动，不顾资源条件和现实可能，追求本地区工业自成体系，结果造成严重的资源浪费和经济效益低下。1963至1965年期间进行了一定的调整，关停并转了一大批布局不当、效益低下的地方中小企业和项目，使不合理的区域产业布局得到一定程度的改善。“三五”、“四五”计划时期，国家在区域产业布局和发展方面实施的最重要的战略是三线建设 当时，中央根据各地区的战略位置不同，将全国划分为一、二、三线地区，以县地处战略前沿，三线为全国的战略后方。在一、二线地区内，又划分为若干地方作为区内的三线地区，习惯上将前者称为大三线，后者称为小三线。“三五”时期，从战备出发，国家确定区域经济投资建设的重点既不是沿海，也不靠近北方的“三线”地区，重点是加强西南地区的建设。在这一时期，国家有计划地把一大批沿海地区的老企业陆续搬迁到“三线”地区，并在西南地区，修筑若干条重要的铁路干线，建设了多家钢铁基地以及一批煤炭、电力、石油、机械、化学和国防工业项目。“四五”期间，“三线”建设继续推进，重点转向豫、鄂、湘的西部地区，以加强大西南建设。与此同时，还将全国划分为10个经济协作区，要求在各协作区内建立不同水平、各具特色、各自为战、相互协作的工业体系和国民经济体系，并要求各省市区的成套机械设备和轻工业产品尽快做到自给，建立为农业服务的地方工业体系，建立各自的“小三线”。纵观改革开放前我国区域产业发展的思路和对策，通过加强对内地的投资建设，奠定内地工业化发展的基础，推进内地工业化进程，这对于改变旧中国遗留下来的工业分布极端不平衡的状态是必要的。但这一时期过分强调平衡发展思想，追求地区产业自成体系，在工业布点上搞大分散、“遍地开花”、“星罗棋布”等，盲目追求地方工业自成体系，违背客观经济规律和提高经济效益的要求，严重降低了区域产业经济效率。在平衡发展战略支配下，严重忽视和影响了沿海老工业基地的作用发挥。在不讲求投资效果的情况下，盲目追求国家投资的大规模西进，不仅没能取得缩小东西差距的预期效果，而且还严重降低了国民经济整体效率的发挥。二、改革开放以来的区域产业经济政策改革开放以后，中国调整了区域产业布局和发展政策的思路，主要表现为从一味的追求公平转向效率优先，从原来单纯追求各地区均衡发展转变为优先发展沿海，通过沿海地区带动内地发展的不平衡发展战略。从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展即开始由过去主要强调备战和缩小地区差距，转向以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜的转变。“七五”计划进一步将全国划分为东部、中部和西部三大经济地带，并提出要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备。为此，国家实施了一系列重点发展沿海地区的经济战略和对策。在投资布局上，国家向区位和经济条件较好的沿海地区实施倾斜政策，通过鼓励开发开放，促进这些地区产业和经济的快速发展。通过实施一系列倾斜和优惠政策，大大改善了沿海地区的投资环境，有力地促进了这些地区产业和经济的快速发展，并进而带动了全国经济的加快发展。但与此同时，由于区域经济政策的不完善，加上市场机制内在调节机制的作用，这一时期中国区域产业发展也出现了一些问题，突出