技术创新中政府政策与支撑条件的研究.doc

技术创新中政府政策与支撑条件的研究安徽省经济贸易委员会（二OOO年九月二十日） 技术创新环境建设是政府推动技术创新的重要任务，是传统产业高新技术化、高新技术产业化的先导支撑条件，是技术创新战略目标、任务得以实现的保障。优越的技术创新环境是推进技术创新的必要条件，是凝聚人才、资金、技术等技术创新要素的凝结剂，是激发人才创造力的发动机，是政府实现资源配置的有效工具。一、技术创新中政府政策与支撑条件的现状 自1996年国家实施技术创新工程以来，在国家经贸委的领导和大力推动下，取得了巨大成效。技术创新的法律法规政策体系逐步建立和完善，投资、融资环境得到优化，投资力度加大，企业技术创新意识和企业的竞争力不断增强，技术创新已成为经济的发展观，推动了高新技术产业化和高新技术改造传统产业步伐，加快了经济发展进程，提高了经济增长的质量和效益。 1、法律法规政策体系进一步完备。中共中央、国务院制定了关于加快技术创新，发展高科技，实现产业化的决定，出台了科学技术进步法、关于加速科学技术进步的决定、促进科技成果转化法、关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定、“九五”技术创新纲要、关于加速实施技术创新工程形成以企业为中心的技术创新体系的意见、关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知等一系列促进技术创新的法律法规政策文件。这些政策文件和法律法规明确了技术创新的目标、重点、任务及相关的支持政策措施，推动了技术创新的开展。 2、体制环境得到进一步改善。随着社会主义市场经济体制改革的进一步深化，科技体制改革进程加快，高等院校、科研机构的科技力量进一步转移到经济主战场；随着企业现代制度的建立，企业已成为技术创新决策主体、开发主体、投资主体、收益主体 、风险承担主体，企业技术创新的主体地位增强。一是政府职能进一步转变，提高了政府的办事效率。二是市场体系进一步完善。初步建立了技术市场、人才市场、信息市场等技术要素市场，建立了技术创新促进中心和技术创新服务中心等科技中介服务机构。三是技术创新工作领导体制进一步理顺，组织领导力度进一步加大。国家成立了技术创新领导小组，国家经贸委专门负责技术创新的实施工作，各省市经贸委在国家经贸委的指导下，推进各省市的技术创新工作。各市地也有专门负责技术创新工作的机构。 3、融资环境进一步优化。政府技术创新拨款大幅度增加。国家技术创新拨款的增长速度高于财政收入的增长速度。各省市用于技术创新的科技三项费用逐年增加。同时，有不少省市加大了科技风险投资力度。国家利用资本市场，鼓励高新技术企业上市或上二板市场，扩大了技术创新的资金渠道，促进了技术创新工作深入开展。 4、基础设施环境进一步加强。一是在全国各地建立了一批国家级高新技术开发区和经济技术开发区，各省市也建立了一批省级开发区，对开发区实行优惠政策，优化了创业环境，吸引了一批外资企业进区投资，凝聚了一批高科技企业入园，形成了一批新的经济增长点。二是建立了一批大学科技园，为高等院校、科研机构人员创办、领办高科技经济实体提供便利。三是加大了通讯、水、电、气等基础设施的投入和技术创新“孵化器”建设，为技术创新提供了信息传输等方面基本条件的保证。四是建立了一批国家级企业技术中心，部属科研机构已开始转制为企业或中介机构，各省市也建立了一批省级企业技术中心，并建立了技术创新促进中心，为推进企业技术创新提供了保证。五是技术创新人才得到增强。国家和各省市都出台了一批吸引凝聚技术创新人才的鼓励政策，吸引了一批高素质的技术创新人才，加速了技术创新工程的开展。 5、技术创新的社会意识进一步增强。随着科学技术日新月异，电子信息、生物技术、新型环保等高技术迅速发展和经济全球化趋势的加快，我国企业面临日益激烈的国际国内市场竞争。竞争的焦点就是以企业技术创新能力为标志的国家综合实力的较量。大力提高企业的技术创新能力，越来越成为企业提高市场竞争力和抵御风险能力的关键。提高企业技术创新能力不仅是企业，也是政府，同时也是高等院校、科研机构、金融机构，以及有关中介机构的工作，这种意识已经深入到全社会，渐成为国民意识。要增强我国企业的竞争力和发展后劲，就必须系统推进技术创新。二、先进发达国家在技术创新政策和支撑条件的主要做法 一般来说，世界上发达国家都有相对完善的科技体制，保障技术创新和高科技产业的高速发展。具体来说，主要有以下几个方面： 1、立法。为推动技术创新和高科技产业的发展，他们主要是通过法律来进行保护。如：在美国，为了保护其技术垄断及市场垄断地位，先后制定了技术转移法、专利法、计算机软件法、商标法等一系列法律；对于中小型科技企业，美国制定了机会均等法、中小企业技术创新法等；为推动技术合作和产学研合作，制定了国家研究合作法、产学研法等，推动了美国的技术创新和高科技产业的发展。日本，为了推动高科技的发展制定了科学技术基本法，为推动产学研联合制定了产业教育振兴法、关于促进产学研及对国外研究交流有关制度运用的基本方针等，以色列政府为推动对高科技产业进行投资，制定了投资鼓励法、工业R&D鼓励法，大力推动对高科技产业的投资，促进其发展。在税收较重的巴西，90年代以来，政府先后颁布了信息法、工业和农牧业税收法，对高科技产业实施政策倾斜，使其在国际竞争中有一席之地。 2、投资与融资。为加大高科技产业和技术创新的投入力度，西方发达国家一般采取多渠道筹集资金的办法。一是政府直接拨款。1994年美国克林顿政府发表声明，决定将民用科研总预算提高至国内生产总值（GDP）的3%， 1996年科技投入总额达到1843亿美元。日本1996年科研经费总数为13.66万亿日元，占GDP的2.96%。德国对企业的资助政策始终向高科技企业倾斜。1998年对中小型高科技企业的R&D资助为6亿马克，约占其对全部企业投资的1/3。巴西1997年对科技直接投入占GDP的1.2%，约97亿美元。以色列企业可向政府申请R&D项目资助，如获批准，即可从政府获得工业R&D项目批准预算30-66%的无息贷款。二是鼓励民间企业增加R&D投入。目前，西方主要国家民间企业承担研发费用占全国研发总投入的比例为：美国75%；日本74%；德国60%；英国59%；法国55%。三是通过建立风险投资机制，吸引资金投入高科技产业。西方各国鼓励风险资本参与高科技企业运作。1996年，美国40%以上的风险资本投向了高科技产业，1997年上升到了62%。以色列约有1/6的高科技公司是依靠风险投资发展起来的，而这些公司的快速发展又带动了整个高科技产业的发展。 3、税收。在市场经济体制下，西方各国运用税收杠杆推动高科技产业发展是较为成功的。他们的共同特点是鼓励R&D投资，提高企业的创新能力，扶持中小型高科技企业“二次创业”。在英国，税贴是政府支持高科技产业发展的重要手段。企业用于研发的支出可作为税贴，当年可从税前毛利中100%扣除，而高科技产业与夕阳产业的本质区别就在于研发投入上，因此，这一优惠政策的效果十分明显。日本政府从1967年以来，就制定了一系列促进高科技产业发展的税收政策。为了鼓励企业对高科技研发的投资，日本政府制定了“增加试验费税收扣除制度”，对超过以往最高试验研究费的增加部分给予税收上的优惠，1985年为促进生物工程、尖端电子信息技术等领域的研发，制定了“促进基础技术的税收制度”，在不同时期，适时地营造了促进高科技产业发展的良好环境。法国1982年颁布实施的税收总条例、1995年颁布的国土整治法规定中都有以科研税收信贷形式促进研发活动的鼓励措施。以色列政府在吸引资金促进高科技产业发展方面十分开明。于1994年制定了“提前确定税率”办法，即资金投入高科技产业前，即可与政府税收部门就投资项目产生效益后的纳税率进行协商。为吸引国外养老基金到以色列投资高科技产业，对国外养老基金投资进行免税。 4、规划、计划引导。美国在实施创新战略中，采取了“三重螺旋式”的运行模式，加强学术界产业界政府之间的相互协作，促进整体协同进步。美国科学基金会于1971年开始，陆续制定了“大学与企业合作研究计划”、“工程研究中心计划”、“小企业等价研究计划”、“大学与企业在材料研究方面的合作计划”、“企业与大学在生物技术和高级计算机研究方面的合作计划”等7个产学研合作计划。通过这些计划的实施把基础研究和应用研究与国家工业未来的发展紧密联系起来，产学研合作的领域宽、范围广、模式多。1993年，美国提出了全国信息基础设施计划，即建立“全球信息高速公路”，这一计划使美国的劳动生产率增长20-40%，各行业每年新增3000亿美元的销售收入。日本政府加强基础科研和应用研究并重，从1993年开始把“大型工业技术研究开发计划”和“下一代产业基础技术研究开发计划”合并为“产业科学技术研究开发计划”，引导企业在注重当前应用研究的同时，加大基础研究，进行技术储备。三、 “十五”期间政府出台的政策和支撑条件的建议 （一）加强法制建设。 通过法律法规推动技术创新工作是“十五”期间的一项重要任务，建议在落实已出台的法律法规的前提下，尽快出台一系列政策和法规，明确技术创新的目标、方向、重点、任务及相关的扶持政策措施，加快技术创新的步伐。如：尽快制定“十五”技术创新纲要、技术创新条例、产学研合作条例、高新技术产业化条例、中小企业发展条例、风险投资管理办法、技术创新中介服务机构条例等一系列技术创新方面的政策法规，推动技术创新工作。 （二）进一步扩大投资、融资渠道。 进一步加大政府对技术创新的投入。建议：1、国家科技三项经费的增长速度要高于当年财政收入的年增长速度并逐年增加。到2005年科技三项经费占当年财政支出比例应达到2%，并要求各省市同样做到。2、实施国债贴息技术创新项目计划，采取国债贴息的办法支持重大技术创新项目的实施，引导社会资金投入技术创新。3、设立中小企业技术创新基金。改目前由国家科技部一家承担为国家科技部和国家经贸委共同承担，进一步推动中小企业技术创新工作。4、大力发展风险投资。由政府注入引导资金，一方面鼓励上市公司、大企业、非银行金融机构和个人投资者及其他社会法人组建风险投资公司，另一方面采取有效措施，吸引海外风险投资公司来我国设立风险投资机构。加快高新技术成果产业化。5、充分利用市场机制加快高新技术发展。鼓励上市公司和大企业购并高科技风险企业，整合技术交易所与产权交易所，成立以高新技术成果与高新技术企业产权转让为主导业务的技术产权交易市场，发展网上技术成果与产权交易，降低场外股权协议转让的交易成本。6、进一步加强政府部门与金融机构的联系，采取多种措施，吸引金融机构加大对技术创新项目的信贷投入。 （三）充分发挥税收杠杆的作用。 在市场经济体制下，西方发达国家运用税收杠杆推动技术创新工作取得了明显成效。因此，我国在推进技术创新的进程中，要进一步借鉴国外成功的经验，利用税收政策鼓励全社会加大R&D投入，促进企业提高创新能力，推动高新技术产业化和传统产业高新技术化。建议进一步制定鼓励对高新技术产业投入的税收政策，将开发区享受的政策拓展到开发区之外，只要企业符合条件，都应该享受；制定鼓励运用高新技术改造传统产业和高新技术推广应用方面的税收政策；制定鼓励企业开发新产品的差别化税收政策；制定鼓励高新技术产业发展的特别税收政策，加快高新技术的发展。同时，对已出台的政策要进一步细化，明确具体操作办法，使之落到实处。 （四）制定产业政策，发挥规划和计划的引导作用。 一是编制国家“十五”技术创新发展规划。根据我国国民经济和社会发展，对全国技术创新进行分析研究和预测，摸清我国技术创新的现状和问题，客观分析其环境、面临的机遇和挑战，研究提出全国技术创新“十五”规划思路，明确发展目标和重点，有针对性地提出加快我国技术创新的措施，同时要组织编制重点行业、省市技术创新发展专题规划和传统产业高新技术化、高新技术产业化、民营科技企业技术创新规划、中小企业技术创新规划、产学研发展规划等专题规划，形成一个目标明确、重点突出、实施衔接、指导性强的全国技术创新总体规划，为“十五”期间及今后十年全国技术创新工作提供科学指导。 二是滚动编制和颁布全国技术创新重点领域指南。根据总体规划，遵循重点突破和“有所为有所不为”的原则，通过重点领域指南，体现政府的宏观调控，指导和引导科技资源优化配置，集中有限的科技资源，实现资本优势和科技优势的有机结合。建议根据技术创新重点不同，编制高新技术产业化、传统产业高新技术化、产学研联合、新产品、新技术、新工艺、新材料开发和重大装备国产化、引进技术消化吸收创新等重点领域指南，积极引导社会资源向技术创新重点领域聚集。同时，按照指南明确的优先支持和鼓励发展的重点领域，采取招标的办法，优选项目，集中力量组织实施，力争尽快取得突破。要进一步组织力量对国外高新技术产业发展进行动态跟踪，加强对国内外高新技术产业发展的监测分析研究，及时发现国外高新技术产业的新动向、新趋势，定期公布有关信息，开拓企业和社会各界的视野，引导社会投资方向。 三是完善年度计划体系，加大计划综合平衡的力度。针对我国技术创新在项目管理、资金投入等方面存在力量分散、重复建设的问题，下一步应积极主动加强与各有关部门的沟通和衔接，完善计划体系、规范计划内容、明确计划分工，组织编制重点国家高新技术产业发展项目计划、国家重点技术创新项目计划、国家产学研联合计划、国家技术成果转化和产业化计划、国家传统产业高新技术化计划、国家技术引进消化吸收计划、国家重大装备国产化研制创新计划等，将支持重点放在国民经济和社会发展需要解决的重大共性、关键性、前沿性问题上，集中力量加以解决，并切实推进产业化，以推动我国技术创新工作的深入开展。综合平衡，确定各省市优先突破的重点领域，国家对各省市只支持明确的重点领域项目，其他项目由各省安排，尽量做到各省市有自己的优势领域和产业特色。为此，建议： 1、技术创新计划编制改一年1次为一年2次，加快技术创新项目立项进度，为企业与金融部门的沟通提供更多的机会。 2、千方百计引导社会资金加大技术创新投入，通过35年时间的努力，使技术创新投入与技改投资相匹配，为技术改造提供更多的项目源，提高技术改造的水平。 3、会同国家统计局建立全国技术创新投资统计体系，改传统的“基建+技改”的投资统计方法为“基建+技改+技术创新”的投资统计体系。通过这项措施，一方面不仅可以强化技术创新的基础管理工作，而且能够强化各级政府推进技术创新的意识，加快政策的支持和落实力度；另一方面，也能够真实反映全社会对技术创新的投入。 4、会同国家财政部、国家国税局、地税局、国家海关制定鼓励和支持大型企业和企业集团建立技术中心暂行办法等已制定的鼓励技术创新政策的实施细则，使企业可享受的技术创新优惠政策得到进一步落实。 （五）加强项目管理，保证技术创新项目的实施。 项目是技术创新的载体，是科技成果转化的的具体体现。因此抓好技术创新项目是推进技术创新工作的重要环节。建议： 1、建立技术创新重大项目库。技术创新项目库既要包括国家项目也要包括各省市重点技术创新项目。技术创新项目库分为已实施、在实施、前期和储备等不同类别，在每个类别中再分为产学研、技术创新、重大装备、国际合作、成果转化等类别，分类管理，滚动实施，对进库的项目，首先必须经过专家论证、评估，避免出现低水平重复开发；对已完成的项目要进行跟踪，总结经验；对实施中的项目从资金配套、环境建设、实施进度和成效等方面加强管理和协调，保证其顺利实施。前期项目要根据规划和产业政策的要求，作好立项、可行性研究、初步设计等各项前期准备工作，争取尽快实施。通过国家项目库的建设，可以避免各省市重复立项，有利于充分利用国内资源，推进全社会技术进步。 2、建立全国产学研联合专家库。依靠专家网络，做好技术创新发展规划和重点技术创新项目的论证工作；组织专家深入企业，根据企业的生产条件和需求选择科研课题，帮助企业解决技术难题；对学科带头人和专家研究的成果进行重点跟踪，加速成果转化。 3、建立重大技术创新项目招标制度和重大技术创新项目审议制度。在技术创新项目的组织和实施中，每年要抓35项技术先进、牵动性强、影响大、效益显著的重大专项，引进竞争机制，对项目承担单位采取以省为单位的招标方式，选择确定联合实施单位，明确分工、进度和目标，形成整体优势；在项目的管理方式上，成立专项领导小组，设立专家委员会，提高项目选择的准确性；完善评估指标体系及机制，通过中介机构对项目实施评估，对目标的实现实行监督。 4、制定政府采购政策。对国家重大基础设施建设项目、政府投资兴建的项目以及用财政经费购置的办公设备等，鼓励择优购买国内高新技术设备和产品。国内不能生产的，引进后要尽快组织消化吸收创新，尽快实现国产化。 5、对产学研联合项目可积极探索专题合同制目标管理（具体体现为立项前期论证课题、专题分解招标立题监控执行的程序化、规范化、制度化管理）和动态式联盟过程管理（具体体现为一个单位没有能力承担的系统课题，由众多在不同的专业领域拥有专题攻关卓越能力的产学研实体相互联合形成一个合作组织，利用现代信息技术沟通将它们变成一个网络，实施协调和管理）等管理方式，推进产学研联合工作的开展，提高技术创新成果转化率，缩短产业化形成周期。同时，对产学研联合工作做得好、卓有成效的单位，开展产学研联合示范的认定工作。 （六）建立健全技术创新中介服务体系。 技术创新中介服务体系是知识和技术滚动、扩散和转移的桥梁。要努力