正视北京人口现状,促进人口有序管理.doc

正视北京人口现状，促进人口有序管理冯晓英* 冯晓英，北京市社会科学院社会学研究所所长、研究员人口有序管理是北京“十二五”规划中具有时代特征、首都特点的创新之一，由人口管理到人口有序管理，两字之差表明北京人口管理将由传统单一的“人的管理”转向“人与经济、社会、资源、环境”的协调发展。当前北京人口管理确实面临许多难题，如何在准确把握北京人口现状的基础上，因势利导，在管理上寻求新的突破，将有序管理落在实处，是政府与社会的共同责任。一、北京人口的基本特征最近北京市第六次人口普查办公室通过网站、新闻发布会等形式公布了2010年第六次全国人口普查的主要数据，与2000年第五次人口普查数据比较，虽然从总体看，北京的人口结构没有发生质的改变，但是程度上的变化却非常明显。1、人口增速过快，规模大大超出规划目标这次人口普查北京市共登记常住人口1961.2万人，与2000年人口普查相比，常住人口增加604.3万人，增幅41.9%，平均每年增加60.4万人，年均增长率为3.8%，大大快于20世纪90年代年均增量26.6万人，年平均增长2.2%的速度，提前10年突破了北京城市总体规划(2004年-2020年)确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。2、常住人口的文化素质明显提高，每10人中有3名大学生一是常住人口的平均受教育年限由2000年的10年提高到11.5年；二是每10万常住人口中具有大学程度的已经达到31499人，比2000年的16839人增幅87.1%，比上海同类指标高出9500多人，继续保持全国领先地位。3、人口老龄化进程减缓，“人口红利期”延续2010年，北京市常住人口中65岁及以上老年人口为170.9万人，占8.7%，与2000年人口普查相比微增0.3个百分点。常住人口中15-64岁劳动年龄人口为1621.6万人，占总人口的82.7%，高出2000年同类指标4.7个百分点，换言之，在北京近10年增加的604.3万人中，89.6%的人口是劳动年龄人口，“纺锤形”人口年龄结构“中间大”的特点更加突出。它表明北京市劳动力资源丰富，仍然处于“人口红利”的黄金时期。4、常住外来人口扩增速度加快，但结构得到明显改善2010年常住外省市来京人口为704.5万人，比2000年人口普查时增加447.7万人，外来人口在常住人口中的比重已由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%，即每3个常住人口中就有1个外来人口。由于10年增加的常住人口中外来人口占74.1%，因此，常住外来人口的大量增加是北京10年人口快速增长的主要原因。尽管常住外来人口的激增给北京调控人口规模带来很多困难，但是从北京人口结构优化的角度分析，可以发现外来人口结构总体上已经有了明显的改善。一是大量年轻外来进京人口延缓了人口老龄化进程。年龄中位数是反映人口年龄的分布状况和集中趋势的指标，意指将全体人口按年龄大小的自然顺序排列时居于中间位置的人的年龄数值。国际上通常用年龄中位数指标作为划分人口年龄构成类型的 年龄中位数在20岁以下为年轻型人口；年龄中位数在2030岁之间为成年型人口；年龄中位数在30岁以上为老年型人口。年龄中位数向上移动的轨迹，反映了人口总体逐渐老化的过程。标准。2010年全市常住户籍人口的年龄中位数为41.5岁，由于常住外来人口的年龄中位数为29.6岁，平均年龄低于户籍人口11.9岁，因此，全市常住人口的年龄中位数降至35.7岁，对减缓北京人口老龄化的速度起了重要作用。二是性别结构改善。2010年常住外来人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为118.9，与2000年第五次全国人口普查的150.8相比明显下降。主要原因是北京产业结构的调整，带动了第三产业快速发展对女性劳动力需求的增长。三是受教育程度明显提高。2010年6岁以上常住外来人口受教育程度呈现初中及以下人口比例稳步下降，大专及以上人口比例快速上升的趋势。与2000年相比，初中及以下人口比重由71.2%降至56.1%，高中人口比重由17.9%略升至19.5%，大专及以上人口比重由10.9%快速攀升24.4%，升幅13.5个百分点，即每4个6岁以上常住外来人口中有1人接受过高等教育。四是农业户籍人口下降，非农业户籍人口占1/3。2010年北京流动人口以农业户籍人口为主的格局虽然没有改变，但是非农业户籍人口已经由2000年的25.8%升至32.3%，占外来进京人口的1/3，反映了城际间人口流动快速增加的势头，这对北京市外来人口就业结构将产生重要影响。五是职业层次提升，行业结构改善。按照国家职业分类标准，2010年与2000年相比，外来就业人员在“专业技术人员”和“办事人员和有关人员”两大职业类别中的比例都有较大幅度增长，其中，专业技术人员由5.6%增至13.1%，办事人员和有关人员由6.7%增至10.2%，加上2.3%的国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人，脑力劳动者的比重已经占25.6%，比2000年提升10.1%。从行业构成考察，2010年北京外来就业人员在第三产业就业的比重占71%，比2000年的57.7%提高13.3%，其中从事现代服务业的人员占22.5%，比2000年的5.8%提高16.7%。尽管外来就业人员的职业层次和行业构成都有明显改善，但是以劳动密集型行业为主的批发和零售、住宿和餐饮、制造业和建筑业的比重仍然占65.8%，这样高的比重是否与北京产业发展定位和社会服务需要相一致，值得认真研究。六是离开户口登记地时间整体趋长，1/4人口有立足基础。外来人口离开户口登记地时间以三年期为段，先升后降。3年以内的常住外来人口占50.6%，其中离开户口登记地半年至一年和一年至两年的分别为14.2%和20.0%，说明北京常住外来人口近三年的规模增长较快。六年及以上的外来人口所占比重为24.8%，表明这部分人在北京有较强的立足基础，属于比较稳定的常住人口群体。5、户籍人口人户分离严重，平均分离时间长达5.5年人户分离是近十年来北京户籍人口变化的突出特点，分离的原因主要是拆迁搬家、随迁家属和务工经商。十年间，北京市人户分离人口人户分离人口是指有本市常住户口，离开户口登记地半年以上，户口登记地和居住地不在同一个乡镇街道的人口。不仅大量增加，而且分离时间普遍较长。2010年在北京1256.7万常住户籍人口中，人户分离人口多达345.4万，比2000年净增127.9万人，在常住户籍人口中的比重也由19.8%升至27.5%。平均人户分离时间长达5.5年，其中37.1%的人口人户分离时间在六年以上。6、人口外扩趋势显现，但区域分布不平衡的格局没有根本改变近年来北京人口的区域分布已经呈现由首都功能核心区向城市功能拓展区和城市发展新区扩散、生态涵养发展区限制增量的“三降一升”态势。一方面是首都功能核心区和生态涵养发展区人口数量变化不大，比重下降，分别由2000年的15.6%和10.1%下降至11%和9.5%；另一方面，城市功能拓展区和城市发展新区平分人口增量，且后者比重明显提高。与2000年相比，2010年两个功能区新增人口占10年全市人口增量的92.1%，分别达到271.6万人和262万人，城市功能拓展区人口在全市的比重由49.5%降至48.7%，而城市发展新区人口比重由24.8%升至30.8%，升幅6%。尽管如此，北京人口区域分布不平衡的情况依然不容乐观。一是区域间人口密度差异明显。2010年首都功能核心区人口密度为23407人/平方公里，是城市功能拓展区人口密度的3.1倍，发展新区的24.4倍；二是区域内部人口分布不平衡，主要表现在城乡结合部地区“城中村”人口密度远高于周边的城市社区。二、正确研判人口形势，主动迎接管理挑战（一）人口形势总体向好，客观评判现实问题1、判断北京人口形势总体向好的三个标志首先是流动人口结构的优化。作为一个有着近2000万人口的特大型移民城市，北京人口结构的改善虽然从总体上看是性别比趋于合理，老龄化进程减缓、文化素质明显提升，但是如果我们把占常住人口1/3的外来人口因素考虑进去，不难分析出在常住户籍人口结构基本稳定的情况下，北京人口结构改善的背后是外来人口总体结构的优化，包括文化素质的提升和就业结构的改善，即外来人口的大幅增长是有人口结构优化做支撑的。其次是人口区域分布的改善。2010年人口区域分布虽然还不甚理想，但是“三降一升”的分布态势表明，通过产业结构调整，北京“十一五”规划确定的四个城市功能区人口正在向有利于区域协调发展的方向迈进。第三是继续保持劳动年龄的优势。在全国许多城市出现劳动力短缺的情况下，数百万具有竞争实力的劳动者，不仅帮助北京化解着金融危机引发的经济衰退的风险，而且源源不断地贡献着经济财富，使北京这个十多年前就已进入老龄社会的城市持续地分享着“人口红利”。上述三个指标都是决定北京未来经济社会发展走势的重要的积极因素。2、认清人口规模调控的客观性、艰巨性、可能性与协调性当然，社会关注度最高的还是北京城市人口的总规模，因为这实在是一个令人十分纠结的事。一方面是人口的频繁流动给北京带来了巨大的活力；另一方面是人口与资源环境的失调，可能诱发“城市病”的社会风险。那么，究竟应该如何看待北京1961.2万人的城市规模呢？首先应该承认现实的客观性。工业化时期的人口向城市特别是大城市流动是人类社会发展的客观规律，即使在今天的发达国家，人口向大都市圈聚集的脚步也没有停止。因此，在我国处于工业化发展的中期阶段，数百万人怀揣梦想奔向具有首都优势和区域经济高地叠加的北京工作、生活是一件很正常的事。其次是认清人口规模调控的艰巨性。人口规模调控是一个世界性难题，常常与经济社会发展的阶段性相对应，因此，不要期冀通过政策调整就可以一蹴而就。第三是认同调控人口规模存在的可能性。一方面北京产业升级换代，使人口规模调控还有空间；另一方面随着国家区域协调发展战略的实施，北京对域外人口的拉力会逐渐降低。特别重要的是我国社会主义制度的政治优势转化为政府在经济结构调整和社会调控上的公权力和公信力，使政府在城市人口规模合理调控上具有相对于西方国家的独特优势；第四是重视人口规模调控与社会和谐发展的协调性。切忌以牺牲流动人口权益作为人口规模调控的代价，注意在调控人口规模的同时，切实保护流动人口的合法权益。3、传统的户籍管理模式亟待改进以户籍属性、属地作为社会管理对象是我国户籍管理制度的产物，其特征是“城乡分治城乡分治是指城乡社会彼此独立、相对封闭的社会管理模式，即街乡行政组织和居村自治组织以户籍属性为界，分别管理和服务于城镇户籍人口和农村户籍人口。”与“人口分管人口分管特指在居住地层面，以户籍属地划线，非户籍的流动人口，无论他是居民还是农民身份，只要是离开户籍所在地工作、生活，都由专门设置的流动人口服务管理机构提供管理与服务。”。本来“城乡分治”的社会管理模式所对应的是以户籍为单位，城乡人口居住地界限分明，城镇居民居住地相对固定、人户统一，农村人口严格限制进城的传统社会形态，后来为适应改革开放后大量流动人口进城的管理需要，全国范围内各级政府组织都设立了专门的流动人口管理机构，又形成了户籍人口与流动人口分管的社会管理模式。“城乡分治”与“人口分管”两种社会管理模式叠加产生的最大问题，不仅是流动人口的服务管理因资源配置不足难以到位，而且因为目前政府提供的许多公共服务和管理，包括劳动就业、低保申领、优抚照顾、医疗卫生、党员和转退人员的管理都是以户籍所在地为依据的，因此，大量“人户分离”人口的存在，也使户籍人口的权利保障难以落在实处。客观地说，传统户籍管理模式产生的诸多问题在全国普遍存在，只是北京更为突出，因为它涉及到占北京常住人口半数以上人口的公共利益，因此，基层社会管理体制的改革已势在必行。（二）人口管理创新时机已到1、全国范围的社会管理创新已经提到议事日程自2010年6月全国社会治安综合治理工作会议明确提出推进社会管理创新九大任务之后，全国范围的社会管理创新工作已经由战略规划进入实施阶段。2011年2月胡锦涛总书记在全国省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式发表重要讲话，将加强和创新社会管理提到实现党和国家长治久安的战略高度，指出社会管理说到底是对人的管理和服务，明确提出了当前需要重点抓好的8项工作，其中就包括进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，健全新型社区管理和服务体制，以及进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立健全实有人口动态管理机制等，这些都为北京人口管理创新指明了方向。2、北京社会管理创新已有明确目标和任务2011年6月3日中共北京市委十届九次全会通过了中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见。意见明确提出：以解决关乎人民群众切身利益与影响社会和谐的突出问题为突破口，以完善社会服务为重点，以创新社会管理为动力，以动员社会参与为基础，以优化社会环境为保障，以构建社会和谐为目标，建设中国特色社会主义社会管理体系，开创具有时代特征、中国特色、首都特点的社会建设新局面。明确今后五年要努力实现的主要目标是：社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会动员更加广泛、社会环境更加文明、社会关系更加和谐。在此基础上，提出了当前和今后一段时期内，北京社会管理创新的十项重点任务：一是着力完善社会管理格局；二是着力在创新服务中加强社会管理；三是着力实现各类人群服务管理全覆盖；四是着力夯实社区服务管理基础；五是着力创新各类社会组织和经济组织服务管理；六是着力提高信息网络服务管理水平；七是着力加强公共安全服务管理；八是着力创建社会文明环境；九是着力健全党和政府主导的维护群众权益机制；十是着力以党建工作创新引领社会服务管理创新。它标志着北京社会管理创新已经进入实施阶段。3、构建适应首都发展的人口格局首次写入“十二五”规划与“十一五”规划重在人口发展与资源环境的关系，提出的指标主要围绕人口自身发展不同，在2011年1月公布的北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中，北京第一次明确提出要构建适应首都发展的人口格局，即逐步形成规模适度、结构优化、多元和谐、分布合理、服务有效、管理严格、与城市可持续发展和城市功能相适应的人口发展格局，并将其细化为合理调控人口规模、改进人口服务管理和引导人口合理布局三个部分，这种具有战略性、全局性的人口发展目标的确立是北京实现人口有序管理的重要基础。三、对人口有序管理的几点认识1、“人口有序管理”的新内涵“人口有序管理”作为一个全新概念，至今没有一个明确的定义。通常我们看到的解读多是从流动人口管理的角度，强调通过经济、社会、法律等手段，控制人口的无序流动，使社会处于组织程度较高、秩序井然的状态。而我们所说的“人口有序管理”则是站在人与经济、社会、资源、环境协调发展的高度，通过社会管理创新，促进人口管理向着规模适度、结构优化、多元和谐、分布合理、服务有效、管理严格的方向发展。从这个角度讲，“人口有序管理”的内涵已经超出了狭隘的流动人口管理范畴，是从人口全员化管理的角度，与社会管理创新相契合的全新概念。2、正确把握人口规模调控与人口有序管理的关系人口规模调控是人口有序管理的重要组成部分，但不是前提条件。因为人口有序管理是一个涵盖人口“规模、结构、和谐、分布、服务、管理”多目标的集合，规模适度只是其中一项内容。倘若把它作为有序管理的前提，则意味着没有人口规模的过度膨胀就无需提出人口有序管理，显然这与现实情况不符。说它是重要组成部分，或是北京明确提出要努力遏制人口无序过快增长的局面，不仅是因为北京现有的人口规模已经超出了资源、环境的承载能力需要调控，也因为北京已经出现了人口无序盲目聚集膨胀的势头。当然这种无序盲目不是指流动人口进京目的盲目，而是指部分产业发展失控导致对人口的无序吸纳。因此，从“人口规模调控”入手，通过对“六普”数据的定量分析，从管理的角度找出人口的社会结构与空间布局、就业构成的对应关系，有针对性的提出重点地区、重点行业、重点人群的管理措施，力争通过管理来促进产业和人口规模的匹配，进而实现人口规模适度的目标，无疑是“人口有序管理”的重要内容。正确把握上述两者之间关系的好处：一是厘清了两者之间的逻辑关系，避免因放大人口规模调控在有序管理中的作用而使有序管理落入单一调控人口规模的误区；二是有助于在人口有序管理框架下实现调控人口规模、促进产业发展、改善人民生活、提供服务保障的有机结合，避免将人口规模调控与改善流动人口服务对立起来。三是有利于与社会管理创新对接。人口有序管理是社会管理创新的重要组成部分和基础，社会管理的体制和机制创新是实现人口有序管理的制度保证。3、“人口有序管理”重在统筹兼顾、同步推进人口有序管理是一个复杂的系统工程，既要控制人口规模，又要分享“人口红利”；既要保持城市“活力”，又要防止出现“大城市病”；既要强化管理，又要做好服务。妥善处理这些复杂关系需要从北京的现实出发，在统筹兼顾、同步推进上下功夫。统筹兼顾需要把握好三层关系：一是平衡人口规模调控与经济社会可持续发展、资源环境承载能力三者之间的关系。北京现有人口规模超出资源环境的承载能力是一个公认的事实，但是如果把承载力作为人口规模调控的首要因素，而不能兼顾老龄化社会对财富积累的需求，那么，人口抚养比的上升将对人民生活及社会和谐稳定产生重大影响，因此，警惕顾此失彼，以“人口均衡”发展作为“人口有序管理”的基础，即人口的发展与经济社会发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应，并且人口总量适度、人口素质全面提升、人口结构优化、人口分布合理及人口系统内部各个要素之间协调平衡发展十分重要。二是统筹规划、建设与管理的关系。“规划是龙头，建设是基础，管理是手段”。没有规划做引导、建设做支撑，人口有序管理就会成为无源之水无本之木。规划做引导不仅要