庞晶-中国新型城镇化内涵浅析.doc

中国新型城镇化的内涵浅析 山东财经大学 庞晶 姜廷法摘要：集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化，已成为各方关注的焦点，相对于过去的城镇化，新型城镇化的“新”体现在哪里？论文针对目前农民的土地无权、户籍制度、盲目造城等问题提出了对策建议。关键词：新型城镇化；以人为本；创新机制根据十八大报告精神，城镇化未来将成为中国全面建设小康社会的重要载体，更是撬动内需的最大潜力所在。快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎， 积极稳妥地推进我国城镇化的建设进程，对于今后一个时期培育新的经济增长点，有效地扩大内需具有十分重要的战略意义。无疑，我国未来的城镇化要走的是一条新型的城镇化道路，是适合现有国情加快整个社会经济转型的大战略。 一、新型城镇化的内涵和含义新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化是相对于旧型城镇化而言的，“新”究竟在哪里，其真谛是什么？（一）新型城镇化是城乡统筹的城镇化旧型城镇化实行城市偏向政策，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存。新型城镇化则要求着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 （二）新型城镇化是有利于可持续发展的城镇化旧型城镇化以摊大饼、高消耗、城市要素供给不可持续为特征。我国中东部地区持续数日的雾霾天气给这种城镇化敲响了警钟。为此，要转变城市发展方式，由“外延式扩张”转为“内聚式发展”，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。 （三）新型城镇化是生态文明贯穿全过程的城镇化推进新型城镇化，要从优化产业结构、能源结构、消费模式等多角度将生态文明理念植入城镇化发展的思维。要加大城镇生态环境建设的力度，提高城镇生态环境的承载力，以良好的城镇生态环境支撑新型城镇化发展，以资源节约型、环境友好型城镇建设支撑新型城镇化发展。 （四）新型城镇化是促进“四化”同步发展的城镇化城市文明是现代文明的摇篮，是现代文明的重要传导机制。按照“四化”同步的要求，城镇化应是工业化的加速器，是农业现代化的引擎，是信息化的载体，推进新型城镇化，要求推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。 （五）新型城镇化是更大限度撬动内需的城镇化旧型城镇化重物轻人，广大农民被排除在城市体系之外，极大地限制了社会消费。我国仍处于重要战略机遇期，但全球经济的持续低迷正引发我国经济进入实质转型期和个位数增长阶段。这就决定了扩内需已成为保障我国经济平稳增长的根本大计。扩内需的最大潜力在城镇化。 （六）新型城镇化是更多利用市场机制的城镇化旧型城镇化的核心特征是低成本扩张、强势政府主导。新型城镇化则强调尊重市场，尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。政府只在城镇规划、公共服务、秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设、产业发展等主要交给市场。要防止地方政府“公司化”对城镇化进程的过度干预，设定地方政府在城镇化中的行政范围。 （七）新型城镇化是注重质量和内涵的城镇化旧型城镇化重速度、轻质量，重外延、轻内涵。推进新型城镇化比的不是速度而是质量。目前中国城镇化率虽然超过50%，但城镇化质量不高，许多城镇千城一面，缺乏特色，有的文脉被割断，到处是没有生命的建筑堆积物。从今年公布的各省份政府工作报告看，许多省份都将“推进城镇化”作为主要任务之一，有的还量化了城镇化增长目标，如何更加注重质量和内涵发展，是新型城镇化的重大课题。 （八）新型城镇化是以人为本的城镇化旧型城镇化的一个误区是见物不见人，兴城不兴业，城镇化似乎就是土地的硬化，就是新建筑的崛起，而人力资源则较少被制度关照。新型城镇化是以人为核心的城镇化。推进新型城镇化，要努力在改革攻坚中破解深层次矛盾，做到无论是经济增长还是社会发展，都要立足于让人完成城镇化。一言以蔽之，新型城镇化的真谛，是人的无差别发展。这是新型城镇化最本质、最核心、最关键的东西。其意义包括两方面内容：一方面，城镇的一切应当围绕人来展开，要树立牢固的人本思想，创造良好的人本环境，倡导“创新、和谐、公平、自由”，形成良好的人本气氛，使城镇具有人情味，产生良好的为人服务的功能；另一方面，这里的“人”，泛指所有人，包括过去的“城里人”、新转入城里的人和还在农村生活的人，要能够促进所有人的自由而全面地发展，而不能为了一部分人的利益，而损害另一部分人的福祉，不能为了城市的扩容，而付出太过昂贵的社会成本。这样提出和认识问题，也是为了从理念入手，逐步破解我国特有的“双二元结构”(城乡二元结构和城市里新出现的二元结构)难题及严重存在的伪城镇化、半城镇化、被城镇化、过度城镇化现象。 二中国城镇化过程中要解决的问题 （一）农民土地物权形同虚设“土地对中国经济社会发展至关重要，它是保持经济增长、推进城镇化、保障国家粮食安全、促进社会和谐以及维持金融体系稳定的关键要素。”世界银行高级农业专家李果在“首届清华三农论坛”上表示，中国的土地问题越来越引起国内国际的高度关注，说明中国现行的土地政策和管理制度有很多缺陷，经济社会的发展使得土地制度改革和完善的紧迫性凸显。中国城乡土地制度持续二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断这一特征带来的问题是：集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，二者的法律地位是不平等的。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。农民土地权利弱化，法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。征地程序与补偿标准不公平，土地征用成为社会不满的一种来源。地方政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，可能会导致金融部门的风险。（二）户籍制度让农民工被城镇化 户籍制度集中体现了地区差别和城乡差别。按照地域划分的户籍人口反映的是地区差别，按照身份划分的户籍人口反映的是城乡差别。改革开放30多年，应该说，身份户籍所体现的城乡差别，尤其本地区的城乡差别，已经逐渐弱化，主要体现在社会保障上。但由于大量流动人口的出现，使得大城市和发达地区的本地人(原住民)和外来人口(以农民工为主体)之间享受公共福利的地区差别更加显著。按照地域划分的户籍人口体现的地区差别中重要的一项是教育，如子女入学、入托，尤其是在某地参加高考的资格。如有资格在北京参加高考和按照北京录取线被录取的是户籍在北京的非农业和农业户籍人口。外地人即使在北京工作生活多年，其子女也无法在北京参加高考。小学和“小升初”的就近入学又使一个地区内的户籍居住地进一步细分。按照身份划分的户籍人口体现的城乡差别中最主要的是社会保障，城镇居民享受的是城镇职工养老保险、医疗保险，城镇居民低保、物价补贴等;农村则是新型农村社会养老保险(新农保)，新型农村合作医疗(新农合)，农村居民低保等。在这两者之间的，是全国在本乡镇以外就业的外出农民工16336万人(注：2012年数据)。按照政策规定，农民工参加了基本养老保险，只要履行了同样的参保缴费义务，就与城镇职工享有同等的养老保险权益。但实际上，城镇职工享受的失业、养老、医疗等社会保障，相当多的农民工尚未享受到。户籍体现的差别待遇阻碍了健康的城镇化进程。（三）盲目造城致使城镇化效率低下各地在大张旗鼓进行城镇化同时面临的一个颇为尴尬的现实是，众多县级市要建超高层写字楼、大搞“城市综合体”。另有一些城市以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。结果城市建设效率低下，使城市化和工业化受到了成本过高的阻碍。土地城镇化快于人口城镇化。土地城镇化快于人口城镇化，人口城镇化滞后于工业化。过去30年投资拉动的工业化，过早的以资本代替劳动力，导致“高增长，低就业”，就业弹性逐年下降，城镇吸纳劳动力能力不足。城市的硬件和软件的数量和质量均不能满足激增人口的需要，承载能力有限。 三、推进新型城镇化的对策与建议（有些内容有些空乏，要具体，最好是针对你前面提到的三个问题，提出对策建议，尤其是可以结合成都的经验，这样就使得着篇文章更有价值和意义）（一）创新体制机制，进一步增强城镇发展活力一是市场机制多方融资。深化城镇投融资体制改革，动员各方力量多渠道、多形式筹集建设资金，实现城镇建设投入与产出的良性循环。二是市场机制管理城镇。要本着“谁投资，谁受益，谁担风险”的原则，合理确定有关各方权益和应承担的义务，打破政府垄断城镇建设和管理，特别是基础设施建设和经营的旧模式，对城镇供水、污水处理、垃圾处理等推行市场化、产业化运作方式，变政府对公用行业的直接行为为间接的监管，集中精力加强对公用事业的数量、质量、价格和服务的宏观监管。三是市场机制破解难题。要充分研究国家宏观政策及统筹城乡综合配套改革试点工作的相关政策，进一步解放思想，放手改革，以经营城镇的理念，努力破解城镇化建设用地难、融资难等难题。以项目为龙头，实施捆绑式开发，促进城镇建设快速发展。（二）强化产业支撑，进一步增强城镇发展动力一是加强要素聚集与辐射，壮大城镇经济。要抓住我国经济总体转型、扩大内需的有利时机，以区位优势和资源优势为依托，加大工作力度，积极争取在新一轮产业分工中，全面提高城镇经济发展的规模效应和聚集效应，努力扩大中心城镇和镇域经济的总量。要加强城镇战略规划研究，培育发展各个城镇的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群，积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城镇空间布局、产业分工和资源配置，避免趋同发展、低水平竞争。二是加快工业化进程。县域经济重点发展先进制造业和高科技、高附加值、无污染、低耗能、节水型工业。建制镇、中心乡镇要发展资源开发型和劳动密集型相结合的产业，大力发展农村二、三产业。三是大力发展现代服务业。在继续大力发展商贸流通、餐饮服务、金融保险、现代物流、交通运输、信息咨询等服务业的同时，培育扶持电子信息科技 、文化传媒、旅游、中介服务、社区服务等劳动密集型产业的发展，要依托城镇，发展面向农村的服务业。推进新型城镇化建设，要以推进资源节约、资源综合利用、清洁生产为重点，积极发展循环生产、低碳经济，建设节约型城镇和社会。（三）加快公共设施建设，全面提升城镇综合承载力一是强化城镇道路交通网络建设。要以城区为枢纽、乡建制镇和乡集镇为节点，建立起干支衔接，通畅便捷的综合交通运输网络体系。二是建立完善的城镇水、电、气、热供应系统。要切实保护和合理利用水资源，增强供水能力、供水质量和重复利用率，坚持主干电网建设和配电网建设并重，完成城镇电网改造，提高供电质量和稳定性，鼓励开发利用太阳能、沼气、风能等清洁、经济、高效的新能源。 三是建设优美舒适和谐的城镇生态环境系统。要加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设，建立和完善城镇排水系统，积极推行清洁生产，抓好城镇污染治理，严格控制污染物排放，积极治理污染严重的企业。城镇新区建设要确保绿化用地，保证绿化建设和项目建设同步实施，努力提高城镇绿化质量更高水平，努力营造人与自然和谐的城镇生态环境系统。 四是统筹建设城镇社会公共服务设施。进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，重视城镇防灾减灾的基础设施建设，提高应急能力和防灾救灾能力。加强社会福利设施配套建设，统筹安排社区服务、老年设施建设。五是加快城镇信息网络建设。抓好建立联络国内外、覆盖城乡的宽带化、智能化、个人化、现代化信息网络，加快电子政务、电子商务应用，逐步形成进入千家万户的区域性信息高速公路。（四）积极培育城镇特色，着力打造城镇个性风格在城镇建设中要高度重视、精心编制、严格执行规划，以科学合理的规划来规范和推动城镇建设。要注重规划的先导性，体现规划的科学性，科学地进行城镇规划，按照“经济繁荣、社会文明、环境优美、功能完善、城乡协调”的总体要求，突出打造城镇个性风格。同时，要维护规划的严肃性。规划一经确定，就必须严格依法实施，不能随意变更。（五）突出综合治理，建立健全城镇管理体制一是创新管理体制。积极推进“城管进社区”，大力实施“数字城管”和网格化管理模式。二是完善城管综合执法机制。进一步集中行政处罚权，加大综合执法力度，定期或不定期地开展专项整治工作，加大对重点地段和重点区域市容市貌和客运交通秩序等的综合整治力度，形成良好的城市秩序。三是探索全民共管机制。以创建国家卫生城市和全国精神文明社区为契机，引导市民出行文明、秩序文明、言语文明，广泛开展文明创建活动，引导市民参与城市管理，逐步形成一种市民认识到位、部门监督有力、社会自觉共管的城市管理新局面。（六）展现特色文化，大力融合城镇现代文明一要注重开发和保护文化古迹。要注重在保护中传承，在保护中开发，将文物保护纳入城乡建设规划，实现文化保护与城乡建设双赢。二要注重夯实文化发展载体，积极建设文化标志性工程。要持续加大旅游休闲度假区、多功能体育文化馆等