美对我铜版纸反补贴案件浅析.doc

美对我铜版纸反补贴案件浅析一、案件的基本情况1、美国商务部对原产于中国、韩国和印度尼西亚的铜版纸启动反倾销和反补贴立案调查2006年11月27日，美国商务部对原产于中国的铜版纸进行反补贴立案调查。这是自1991年以来，美国首次对中国产品启动反补贴调查程序。涉案产品海关编码为48101319.00、48101320.10、48101320.90、48101350.00、48101370.40、48101419.00、48101420.10、48101420.90、48101450.00、48101470.40、48101919.00、48101920.10和 48101920.90。本案的调查期为2005年1月1日12月31日。表1 美国商务部初步评估的倾销幅度和补贴率涉案国 倾销幅度 补贴率中 国 99.65% 在可忽略的补贴率之上韩 国 71.81% 在可忽略的补贴率之上印度尼西亚 99.14% 在可忽略的补贴率之上注：美国对可忽略的补贴率的规定为：发达国家1%，发展中国家2%表2 案件程序程 序 日 期提交申请 2006年10月31日美国商务部立案 2006年11月20日美国国际贸易委员会初裁 2006年12月15日美国商务部初裁 2007年4月9日美国商务部终裁 2007年6月25日美国国际贸易委员会终裁 2007年8月7日表3 被调查产品进口统计涉案国 2003年 2004年 2005年中 国 进口量(千克) 49576970 29281506 99181692进口值(美元) 37026173 21499613 80876145韩 国 进口量(千克) 343111310 390496562 378402360进口值(美元) 276131813 310558590 315458089印度尼西亚 进口量(千克) 29026165 30227005 26687598进口值(美元) 21498207 22934849 21807519(数据来源：美国国际贸易委员会)2006年12月1日，美国商务部选择两家中国国内最大的铜版纸生产/出口企业金东纸业(江苏)有限公司(Gold East Paper(Jiangsu)Co., Ltd.)和山东晨鸣纸业集团股份有限公司(Shandong Chenming Paper Holdings Ltd)作为本次调查的强制应诉方，并向中国政府和上述两家中国企业发放了调查问卷。2006年12月2007年2月，中国政府、金东纸业(江苏)有限公司和山东晨鸣纸业集团股份有限公司分别向美国商务部提交了调查问卷的答卷。2、美国国际贸易委员会对原产于中国等国的铜版纸反倾销和反补贴案作出损害初裁2006年12月15日，美国国际贸易委员会裁定，有合理的证据表明原产于中国、印度尼西亚和韩国的铜版纸的补贴和倾销行为给美国国内产业造成了实质性损害和损害威胁。美国国际贸易委员会的6位委员中除1位未参加投票，另外1位投票反对外，其他4位委员对本次损害初裁一致投了肯定票。根据美国国际贸易委员会的投票结果，美国商务部将继续对原产于中国、印度尼西亚和韩国的铜版纸进行反倾销和反补贴调查，并于2007年1月24日对反补贴调查作出初裁，2007年4月9日对反倾销调查作出初裁。20052006年美国铜版纸产业状况相关指标 2006年企业数量(个) 2005年产量(吨) 产业工人总数(人) 2005年销量(吨) 2005年美国表观消费量(吨) 2005年进口产品占美国的市场份额(%)数量 10 4597794 7464 4553569 保密 保密3、2006年12月29日，美国国际贸易委员会对原产于中国的铜版纸反补贴案作出肯定性初裁，认定中国铜版纸的补贴行为给美国国内产业造成了实质性损害。4、美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁，中国企业的净补贴率为10.9%20.35%。美国商务部对原产于中国的铜版纸作出的反补贴初裁结果生产商/出口商 净补贴率(%)金东纸业(江苏)有限公司(Gold East Paper (Jiangsu) Co., Ltd.) 20.35山东晨鸣纸业集团股份有限公司(Shandong Chenming Paper Holdings Ltd) 10.90其他中国企业 18.16二、 中国对美就我输美铜版纸反补贴案的态度2006年11月21日，商务部新闻发言人崇泉发表谈话指出，中方对美方作出对中国铜版纸反补贴调查的立案决定表示遗憾。崇泉表示，美方的这一决定，既不符合世贸组织的相关规则，也违反了美国的有关法律规定。美方不顾中国20多年来市场经济改革取得的巨大成就，坚持视中国为非市场经济国家。一方面，在对中国出口产品的反倾销调查中采取歧视性的“替代国”做法，另一方面，又对中国产品启动反补贴调查，已经构成了对中国产品的双重歧视。崇泉表示，中方已向美方提供了大量事实和法律依据，证明该反补贴申诉不具备立案条件，而美国商务部执意作出立案决定，既不符合规则，也不符合双方业已达成的通过磋商消除分歧的共识。中方对美方所作出的决定及由此产生的负面影响高度关注。中方将密切关注事态进展，并保留维护中方正当权益的任何权利。2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁(中国企业的净补贴率为10.9%20.35%)之后，我国对美方公布对华铜版纸反补贴案初裁结果表示强烈不满 。商务部新闻发言人王新培表示，2007年3月30日，美国商务部公布对我国出口的铜版纸产品反补贴调查初裁结果，决定对我国适用反补贴法，并开始对我国出口的铜版纸产品征收临时反补贴税。中国政府对此表示强烈不满。中方认为，美方自1984年起就确定了不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的做法，这一做法在美司法诉讼中被确认为判例，且始终未予改变。此次美国商务部的初裁决定开了一个很不好的先例，明显与美国内目前仍然生效的法院判例和美商务部的一贯做法不符。美方在坚持视中国为“非市场经济国家”的情况下，不顾中方一再强烈反对，又对中国适用反补贴法，这极大地伤害了中国业界的利益和感情，是中国业界不能接受的。中方认为，美方此举违背了中美两国领导人达成的通过对话解决矛盾的共识，中方强烈要求美方重新考虑这一决定，并尽快予以纠正。中方将密切关注事态发展，保留维护中方正当权益的任何权利。美方的决定对中国造纸企业影响很大。根据中国造纸协会提供的数据，山东晨鸣纸业的反补贴税将达到10.9%，江苏金东纸业20.35%，其他公司18.16%。据了解，这些被征收反补贴税的企业对美国出口铜版纸的总量不足30万吨。中国商务部新闻发言人王新培表示，美方自1984年起就确定了不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴法的做法，这一做法在美司法诉讼中被确认为判例，且始终未予改变。此次美商务部的初裁决定开了一个很不好的先例，明显与美国内目前仍然生效的法院判例和商务部的一贯做法不符。中国造纸协会发表声明表示，美方在坚持视中国为“非市场经济国家”的情况下，又对中国适用反补贴法，并开始对中国出口的铜版纸产品征收临时反补贴税，是中国造纸业界不能接受的。中国造纸协会副会长兼秘书长赵伟表示，“突然征收反补贴税，是美国对其一直坚持的中国是非市场国家的自我否定。”赵伟表示，如果美方在接下来的损害裁定中认为有损害行为，将造成中国企业同时被征收反补贴税和反倾销税，最终将使中国产品退出美国市场。自成为美国征收临时反补贴税的涉案企业之一，金东立即着手三件事：对美国商务部初裁提出辩驳意见，接受对方实地核查，对初裁不合理依据提出抗辩理由。金东纸业是美国商务部征收反补贴税涉案的十几家中国企业之一。2007年3月30日，美国商务部公布了对中国出口的铜版纸反补贴调查的初裁结果，决定对中国适用反补贴法，对中国出口美国的铜版纸征收临时反补贴税。山东晨鸣纸业的员工反映，“造纸企业享受政府补贴是入世以前的事。”因为造纸业属于高耗能、高污染企业，这一行业的发展，不仅没有所谓的“补贴”，反而受到了一些限制。观察人士认为，如果此番对造纸业征收反补贴税“顺利”，基于美国的新政策，下一步中国钢铁、塑料、机械和纺织等行业都可能被卷入反补贴漩涡。其结果将“两败俱伤”：中国企业利益受到更大损害，美国的下游企业也会付出更高的成本。“这首先会给美国铜版纸的下游企业带来伤害。很明显它们将不得不承受更高的纸张成本。”赵伟表示，事实上美国的下游行业之所以不使用本国的铜版纸就是因为价格太高。三、 美国对中国铜版纸实施反补贴措施的态度1、美国钢铁业界就美国对华适用反补贴法表示欢迎2007年4月2日，美国钢铁协会和美国钢铁生产商协会就美国商务部对中国铜版纸作出反补贴初裁表示欢迎，但强调在采取下一步措施之前必须通过对非市场经济国家适用反补贴措施的立法。美国钢铁协会主席夏基表示，美国商务部的裁决是初步裁决，最重要的是考虑解决对补贴的计算方法问题。“就钢铁而言，中国继续拥有世界上补贴最严重的钢铁产业。必须制定可采用的贸易救济手段，以抵制非市场经济国家的补贴行为。通过一项明确的立法，对中国等非市场经济国家有效使用美国贸易法。”未决的提案H.R. 1229/S. 974授权美国商务部对非市场经济国家适用反补贴法。美国商务部在反倾销法下将非市场经济国家转变为市场经济国家的决定必须通过国会的批准。美国钢铁协会和美国钢铁生产商协会支持对反补贴法(H.R.782/S. 796)进行修改，要求增加对非市场经济国家和操纵货币国家适用反补贴的内容。美国钢铁生产商协会主席托马斯达涅茨表示，多年来，美国钢铁业界一直要求美国商务部改变不对非市场经济国家适用反补贴法的立场，尤其是在中国钢铁产能增长3倍之时。此次美国商务部的初裁是一种积极行动，但仍需通过立法解决补贴计算方法的问题。2、美国商务部宣布对中国适用反补贴法2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁，对此美国商务部发表如下声明：2007年3月30日，美国商务部宣布对中国进口铜版纸适用反补贴法。这是美国首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。该决定改变了23年来美国不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策，这也反映了中国经济的发展。美国商务部长古铁雷斯表示，美国政府正严格执行反倾销法，打击中国产品的不公平竞争。“中国的经济发展已经达到我们可以适用另一种贸易救济手段(即反补贴法)的程度了。现在的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞争的环境。”20052006年，原产于中国的铜版纸的进口量增长177%，2006年的进口额为2.24亿美元。美国商务部有权对非市场经济国家适用反补贴法。1984年，美国商务部实施对非市场经济国家适用反补贴法的政策。美国商务部曾解释实施该政策的理由为：无法衡量补贴对20世纪80年代苏联模式经济体的经济影响。在1986年乔治城钢铁公司的案件中，美国联邦巡回上诉法庭支持该政策的适用。此后，反倾销法成为解决不公平贸易行为的通用手段。古铁雷斯补充道，针对中国，美国政府将继续严格执行美国的贸易法。2001年至今，美国对中国发起了31起反倾销调查;而19932000年的7年中，共发起24起反倾销调查。对华反倾销案件占美国所有反倾销案件的25%。美国是第一个将中国诉诸世贸组织的成员。2007年2月，美国就中国的禁止性补贴再次提起了世贸组织争端案件。2006年10月，美国New Page公司要求美国商务部就其不对中国适用反补贴法的长期政策进行重新审查。该公司的要求是1991年以来美国企业首次要求美国商务部对非市场经济国家(如中国)适用反补贴法。在申请中，该公司认为许多中国企业获得了诸如税收优惠、债务减免和低成本贷款等补贴。美国商务部承认，对中国适用反补贴法的法律依据需要对美国的对华反倾销措施进行审查，尤其是个别公司层面，目前正在就此问题进行考虑。因为同时进行反倾销和反补贴调查可能造成重复计算的可能性，美国商务部将根据利害关系方提供的证据，在调查中考虑这个问题。美国商务部在介绍了其职责以及反倾销调查和反补贴调查的区别后，强调了2007年3月29日美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。3、美国众议院筹款委员会就美国对华适用反补贴法发表看法2007年3月30日，美国众议院筹款委员会主席兰格尔和筹款委员会贸易分委会主席莱文就美国商务部对中国进口铜版纸作出反补贴初裁发表如下观点：“我们欢迎美国商务部继续对中国铜版纸进行反补贴调查的裁定。该裁定说明对非市场经济国家不适用反补贴税的政策需要调整。我们计划通过引入众议员戴维斯和英格利希的法案，确保打击不公平贸易(倾销和补贴)，避免美国工人、农民和商人处于劣势。修改法律需要取消任何疑虑和法律诉讼，确保任何行业在受到损害时均可以提起诉讼。”4、美国国际贸易法庭允许美国商务部对华启动反补贴调查2007年3月29日，美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。美国国际贸易法庭法官Gregory W. Carman驳回了中国要求颁布临时禁令、禁止美国政府对华反补贴调查的诉求。根据程序，2007年3月30日，美国商务部长古铁雷斯将就中国铜版纸生产商是否获得政府补贴作出裁决。如果裁定存在补贴，将对中国铜版纸征收反补贴税。此举将保护美国铜版纸生产商的利益。美国商务部此举打破了美国政府拒绝对非市场经济国家进行反补贴调查的先例。四、 美国对中国铜版纸反补贴案件分析对中国铜版纸：向“林纸一体化”可持续发展模式的影响20世纪90年代前，中国铜版纸市场基本被韩国、日本、芬兰等发达国家所垄断，约占市场份额的65%;而以国产小型涂布机为主的国内铜版纸行业只能提供低档产品。此外，国内铜版纸厂多以中小型企业为主，数量多达100多家，缺乏大型企业，产业集中度非常低。生产设备和水平低下以及产业集中度低导致我国的铜版纸消费严重依赖进口。1996年以后，随着国内经济的迅猛发展，市场对铜版纸的需求急剧增加，一批大、中型铜版纸厂陆续建成投产，国产铜版纸的生产设备、技术水平得以大幅提升，生产的纸张质量达到甚至超过进口纸。2000年以后，国内铜版纸产量继续以约18%的速度增长，国产纸已与进口纸各占“半壁江山”，并逐步在国内市场占主导地位。2001年的国内产量已达85万吨，而进口总量为34万吨。进口铜版纸市场份额逐渐萎缩，为了继续维持在中高档市场的垄断地位，韩国、日本、美国和荷兰的铜版纸生产商大幅降价，以倾销价格对中国出口铜版纸，试图拖垮刚刚起步的国内铜版纸企业。2002年2月6日，应金东纸业(江苏)有限公司、山东万豪纸业集团股份有限公司、山东泉林纸业有限公司、江南造纸厂的申请，商务部对原产于芬兰、韩国、美国和日本的铜版纸(海关编码位48101100、48101200(部分)发起反倾销立案调查;2003年8月6日，商务部作出终裁，对韩国企业征收4%51%的反倾销税，对日本征收9%71%的反倾销税。这是中国入世后发起的第一起反倾销案件，也是运用反倾销条例保护国内产业免受倾销产品损害的首例，对实践反倾销条例具有重要意义。(一)、反倾销实施后国内产业发展情况反倾销措施实施后，进口量迅速减少，国内产业在保护期内迅速发展，产量大幅提高、所占的市场份额也迅速增加，出口量增长迅速。1.产量不断增加20022006年，国内铜版纸产量增长了256%，年均增长51.2%。2003年，国内铜版纸产量为208万吨，同比增长50.7%;2004年为231万吨，增长11.1%;2005年为287万吨，同比增长24.2%;2006年为356万吨，增长24.0%。2.进口量迅速减少，所占市场份额直线下降2001年，国内产能的内销量为85万吨，进口34万吨;2002年，内销量为119万吨，进口为26万吨;2003年，内销量为174万吨，进口11万吨;2004年，内销量为191万吨，进口9万吨;2005年，内销量为213万吨，进口4万吨;2006年，内销量为245万吨，进口3万吨。3.国产铜版纸的市场份额不断提高国产铜版纸的内销量不断增加，在国内市场所占份额也逐步提高。2006年，国产铜版纸的市场份额从2001年的71.43%增至98.79%，年均增幅5%以上。4.出口增多，且在国内产能中的占比不断提高在扩大国内市场份额的同时，国内铜版纸还实现了出口量的快速增长。2001年，出口量仅为15万吨;2002年增至19万吨，增幅26.7%;2003年出口34万吨，同比增长44%;2004年出口40万吨，同比增长17.6%;2005年出口75万吨，同比增长87.5%;2006年出口111万吨，同比增长48%。在出口量增加、出口增速较快的同时，出口产品在国内总产量的占比也在不断提高，从2001年的15%增至2005年的26.13%和2006年的31.18%。5.向“林纸一体化”发展模式转变国内造纸企业在实现扭亏增盈后进一步壮大，从单纯产能扩张向“林纸一体化”可持续发展的模式转变。2005年，晨鸣纸业、G华泰、博汇纸业等一批企业纷纷加快自制杨木化机浆、速生林项目建设。其中，晨鸣纸业已拥有年产35万吨木浆的生产能力，将逐步试用以替代进口木浆。此外，公司100万亩速生白杨林基地也在加紧建设中。晨鸣纸业一方面投资林场，开发木浆，向上游林浆产业拓展，另一方面通过收购兼并其他造纸企业，实现自身产品结构多元化，提升产品的竞争力，扩大市场占有率，完善产业链的步伐明显加快。这意味着国内造纸业正加快从单纯产能扩张向“林纸一体化”可持续发展的模式转变。(二)、国内铜版纸业发展面临的挑战从20012006年我国铜版纸行业的发展情况看，对进口铜版纸实施的反倾销措施有效地保护了国内产业，促进了国内产业的迅速发展，国内铜版纸产量、市场份额和出口量有很大幅度的增长。但与此同时，进口铜版纸国内产量盲目扩张。2006年，国内铜版纸产能从2001年的138万吨增至356万吨。在满足国内需求的情况下，用于出口的铜版纸不断增加，从2001年的15万吨增至2006年的111万吨，出口在国内总产量中的占比也迅速增至31%以上。随着出口量的增加，企业间的无序出口导致出口价格不断下降。20032005年，广东口岸铜版纸的出口量分别为0.2万吨、1万吨和1.7万吨;而出口价格分别为770.6美元/吨、759.1美元/吨和754.9美元/吨，呈现逐年下滑的趋势。在中国铜版纸产业迅速发展的同时，美国等发达国家的铜版纸产业却在不断萎缩。面对质高价廉的中国铜版纸，美国铜版纸产业开始寻求政府保护，企图打击中国铜版纸行业。2006年10月31日，美国New Page纸业公司向美国商务部提起申诉，要求对原产于中国的铜版纸进行反倾销和反补贴立案调查;2006年11月21日，美国商务部发布立案公告，对原产于中国的铜版纸发起反倾销和反贴补调查。被列入调查的中国企业为14家。目前，本案正处于调查阶段。这是自1991年以来，美国首次对我国出口的产品提起反贴补调查，也是美国首次对“非市场经济国家”发起反贴补调查。尽管对华发起反补贴调查不符合美国有关法律规定，但这也对我国铜版纸行业的发展提出了警告。中国铜版纸产业正在面临美国贸易政策变化的考验近年来，美国各联邦州的一些纺织、玻璃和轮胎生产企业相继倒闭。目前，由于受到中国低价进口铜版纸的冲击，美国的造纸企业也面临这种“困境”。位于美国马里兰州的卢克造纸厂生产经理斯科特格雷厄姆表示，卢克造纸厂是该州经济增长的动力，但无法与低价的进口铜版纸竞争。这是一种常见的现象：核心美国工业反对全球化。美国造纸业的问题已成为美中经济关系的新障碍。美国国会的行业领袖和议员希望不仅对中国的铜版纸，而且对中国的钢铁、家具和塑料征收反倾销税或反补贴税。美国国会和造纸业的贸易专家认为，美国商务部应裁定对中国铜版纸征收反倾销税和反补贴税。实际上，此前，中国已就美国对华铜版纸的反补贴调查向美国国际贸易法院提起诉讼，试图阻止任何裁定。而一旦对华铜版纸征收反补贴税，将改变美国“不对非市场经济国家”实施反补贴措施的贸易政策。对此，中方认为，在没有立法或举行听证会的情况下改变贸易政策是不合法的。美国政府关于补贴问题的决定来自美国国会强硬态度的压力。随着2006年美国对华贸易逆差增至2325亿美元-约占美国贸易逆差总额的1/3，美国民主党议员表示，如果美国商务部不采取行动，国会将通过立法施加压力。美国许多议员认为，现在已经到了停止谨慎对待中国的时候了，中国不应再享受特殊的免税待遇。美国众议院筹款委员会贸易分委会主席莱文对美国政府即将采取措施表示赞赏，“美国政府已意识到了2006年中期选举的结果。”卢克造纸厂的困境与许多衰落的美国工厂类似，而拥有先进设备且为美国高级铜版纸最大生产商的New Page公司也认为，其正面临外国竞争的冲击。尽管中国造纸企业拥有现代化的设备，但New Page公司坚持认为，中国企业的真正优势来自补贴。其中包括现代化、低成本贷款、免除债务和出口退税等方面的补贴以及对森林和纸浆的补贴。尽管从中国进口的铜版纸在美国市场所占份额很小，且尚未达到玩具和内衣等中国商品在美国市场占有的绝对地位，但美国造纸业的支持者仍希望尽快阻止这种“不公平竞争”，否则为时晚矣。从美国商务部的战略来看，New Page公司的反倾销和反补贴诉讼并不突然。2006年，美国商务部曾指责中国的贸易政策，并表示如果存在明确的案件，将对美国一直没有对中国发起反补贴调查的贸易政策进行修改。New Page公司的律师指出，中国中级铜版纸的售价为800美元/吨，而美国公司的售价为1000美元/吨。价格差异本身并不能说明问题，但中国铜版纸生产商在美国市场所占的份额已从2000年的不足1%增至2006年的5.4%。对于铜版纸的倾销问题，美国和中国已互相诉讼过。此次问题的复杂性在于2006年11月美国商务部宣布将对中国的补贴情况进行调查。美国商务部负责国际贸易的副部长富兰克林拉文表示，对案件本身不予置评，但指出，政治不会对裁决产生影响。“从时间表看，现在还不是对中期选举作出反应的时机，而是对今日中国已非15年前中国的反应。”2007年4月2日，美国商务部将就对华铜版纸反补贴案作出反倾销和反补贴初裁。如果中国败诉，将有2个选择，向美国上诉法院或世贸组织提起诉讼。许多专家认为，铜版纸案只是美国政府对中国施加压力，规避国会立法影响贸易政策、修改美国与中国和其他国家已签协议的一部分。实施反补贴美国也有经济风险2007年3月30日，美国商务部公布了对原产于中国的铜版纸反补贴调查的初裁结果，决定对中国适用反补贴法，对中国出口美国的铜版纸征收临时反补贴税。消息一出，美国一些媒体对此客观地进行了报道并加以评论，认为该决定将加剧美中贸易摩擦，也将给美国经济带来巨大风险。美国纽约时报认为，该项决定将严重影响中国铜版纸生产商的利益，加剧美中在贸易问题上的紧张情绪。据了解，铜版纸多用于年度报告、产品销售手册等通常对图片质量、印刷色彩要求较高的产品的商务印刷。目前，进口铜版纸仅占美国国内纸业市场的5%。中国一造纸肄业驻美营销分公司总裁表示，向中国征收反补贴税，最终受害的将是美国消费者，因为消费者将不得不承受更高的纸张成本。一位经销中国纸品的公司总裁汤姆文代蒂也表示，我们的客户之所以不选择美国纸张，是因为价格太高，不得不选择从国外进口。包括美国通用电气在内的一些美国零售商和美国公司对该项决定也表示了强烈不满。彭博社表示，如果该决定生效，根据有关条款，某些中国商品将会被无端地征收反倾销税和反补贴税两项关税。有些企业认为，中国生产商在价格上获得的微小竞争优势早已被越来越严苛的反倾销税所抵消，