省管县财政体制在运行中.doc

省管县财政体制在运行中以乡镇财政收支现状分析为中心金德万 杨岫云 唐 实湖北省2005年全面取消农业税，农村税费改革进入农村综合改革的新阶段。推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，为落实社会主义新农村建设历史任务创造必要的条件。今年夏收之前，我们就农村综合改革在湖北农村的基本现状进行了调查研究，选取地处鄂西北的襄樊市所辖枣阳市、樊城区和宜城市共十四个镇六十个村作为信息样本采集单位，积累了大量的相关资料。在这样的信息汇集基础上，我们对乡镇财政收入支出的规模和构成进行了综合分析，冀以反映政府促进经济社会发展的政策方向和政策落实的现实情况，探索县乡财政管理体制改革具体实施的基础条件并相应提出决策建议。一、乡镇财政收入规模和构成的分析乡镇财政是预算法规定的政府级次间财政管理体制中最基层的政府财政，其财政收入的规模和构成可以反映基层政府本级财政供给资源的能力，资源配置的现状及其提供公共品、支持农村经济社会发展的能量水平。乡镇财政收入在规模和构成上的变化，可以确切地反映上级政府促进经济社会发展的政策导向和本级政府落实政策的现状。（一）乡镇财政收入规模的现状。乡镇财政收入规模与乡镇财政供给能量具有正相关性，收入规模总量大，供给能量就强。从总量上看，乡镇财政收入总量和财力能量均处于弱势状态，总量偏小、能量不强。根据表1，十镇03、04、05年财政收入的规模总量依次为12796.0706万元、13496.0994万元、13642.1507万元，均量为1279.6万元、1349.6万元、1364.2万元。收入规模最大的枣阳市吴店镇03、04、05年分别为2261.6万元、2345.3万元、2412.38万元，规模最小的宜城市板桥店镇03、04、05年分别为776.08万元、706.73万元、706.05万元。十镇04：03、05：04增量分别为700.0288万元、146.0513万元，增幅分别为17表1各镇0305年财政收入明细表单位：元枣 阳樊 城宜 城年份收入 镇兴隆吴店新市平林刘升熊集太平店牛首板桥店小河03年总收入155345962261637511016498781834872568621241182516505902.61751400077608009525500本级收入100795231317088179890064088442342825266711839880902.6604000053501007294500转移支付调体补贴62723519158952498241205225税改补贴415505627543004238761933100156900057406426625000312700021670002231000中央返还67278216540372016844176611788754243700其他补助3121558184747111739202080856834700004年总收入16533045234530211231956181798887781822.101333079221353065.11505400070673009888500本级收入869369610213552665512632078202702718.10588135312238065.1488000029466005064200转移支付调体补贴443891167339424579812052257449439税改补贴67760802754300437652193310046885339115000312700021670002231000中央返还6193781652992174684341834272529其他补助71612534364976249190911804270570001953700259330005年总收入172908652412377213610143857188610424412133499601828146913411900706050010301600本级收入5813243632922233980861925567289286035830705886469300000335000869900转移支付调体补贴67978011173522707921205225166836税改补贴2254200275430043765219331001569000976689012395000300700021670002231000中央返还6446461563980178532358840104476其他补助789899612358918414915419689981010490045585007200700注释：刘升05年本级收入包括农业正税3722242；熊集资料中未对转移支付进行分类，因此表中所列该镇转移支付数字为转移支付资金总数；太平店镇所给资料未对转移支付进行分类，因此表中所列该镇转移支付数字为转移支付资金总数。5.1%、1.0%。增幅最高的是04年樊城区太平店镇，增量为484.7万元，增幅达29%，但05年却不增反降。财政收入规模总量最大的吴店镇增量是持续的，增幅分别为3.6%、2%，增量增幅则是递减的。财政收入总量最低的板桥店镇收入规模逐年减少，减幅同样呈递减状态。由此可见，十镇财政收入规模总量虽然逐年增加，但增幅不大，增长刚性不强，增减弹性较大，反映乡镇财政收入在规模总量上增长乏力，供给能量弱化。（二）乡镇财政收入构成的现状。乡镇财政收入构成可以反映财政资源配置状况。乡镇财政作为基层政府财政是政府间财政资源配置的最终落实单元，其收入构成除乡镇本级财政中地方税收及非税收入外，还应有上级政府财政转移支付资金，以求供给均衡和配置合理。根据表1，现阶段乡镇财政收入在构成上主要是上级财政转移支付和本级财政收入两大块，充分体现了现行财政体制的公共财政性质和上级政府财政对基层财政的支持、公共财政覆盖农村的力度。调整体制补贴、税改补贴、中央返还和其他补助四项共同构成转移支付资源配置规模总量，说明财政供给的渠道既有来自中央财政的，也有省财政的。十镇03、04、05年财政转移支付总额分别为5604.5828万元、7497.1754万元、10718.309万元，分别占当年财政收入规模总量的44%、56%、78%。上级政府财政转移支付资金逐年大幅度增加，占财政收入的份额也逐年大幅度扩大，及至成为基层财政收入的主要来源。乡镇财政本级收入由农业税、契税、工商税和非税收入构成，其中农业税所占份额最大。在2005年取消农业税之前，非税收入在乡镇本级财政中比例很小，2005年取消农业税后，各镇非税收入在镇本级收入中所占份额愈益突现（见图3）。湖北省2002年全面开展农村税费改革试点，2003年对部分农业特产品（除烟叶外）不再单独征收农业特产税，改征农业税，2004年降低农业税率3个百分点，2005年全省取消农业税。占乡镇财政本级收入主要份额的农业税的减征直至取消是乡镇本级财政收入大幅度下降的最主要原因，与此同时上级财政转移支付资金增长的幅度更大，以弥补基层政府财力的缺口，确保基层政府行政的正常运行。一降一升两个趋势表明湖北省落实农村税费改革政策，合理配置财政资源，保证财政供给动态均衡的工作是有效的，力度也大。（见图1、图2）乡镇财政收入在构成上的现状说明乡镇财政自求平衡和自我发展的能量很低，图1 各镇2004年与2005年镇本级收入比较单位：万元 图2 各镇2004年与2005年总收入的比较单位：万元图3 各镇2003-2005年财政收入与非税收入的比较单位：万元2003年2004年 2005年财力主要依赖上级财政转移支付资金支撑。（三）乡镇财政资金供给质量的现状。乡镇财政资金供给质量指的是财政资金在供给通达过程中与同期货币金额的比值。从十镇财政收入的现状看来，乡镇财政资金供给质量是逐年提高的，其原因在于：一是上级财政转移支付资金逐年增加，直至占收入总额的支撑性份额，湖北率先施行省管县财政体制，资金供给减少了环节，通达效率是高的，并通过监督检查保证资金的通达效率。二是农业税减征直至取消，财政收入中低质量因素随之减少直至消除。农业税在征收中历来是有缺口的，而且还有以债代交的垫税和税收悬空，这是过去乡镇财政收入资金供给质量低劣的主要原因。取消农业税使乡镇财政收入形成的财力缺口，上级政府财政转移支付资金提供了充分的填补，并要求一般转移支付资金和专项转移支付资金及时足额到位，从制度和具体实施上保证了财政资金的质量。二、乡镇财政支出规模和构成的分析财政支出是财政供给分配的第二阶段，通过对财政资金的使用分配，以满足社会再生产和政府行政各方面活动的资金需要，为实现国家和政府各级次的职能服务。财政支出的结构和规模对经济社会发展具有重要的影响，可以反映政策导向并规定行政活动的范围和方向。控制财政支出规模、调整财政支出构成，经过约束限制和优化选择，从而提高政府行政运作效率，增进经济社会发展效应。通过对乡镇财政支出规模与构成的样本分析，可以提供构建新型县乡财政管理体制的基础性认识材料。（一）乡镇财政支出规模现状分析。根据表2，考虑到宜城两镇教育经费上划，枣阳两镇教育经费列于其他项目，不能准确析出，选择有可比较数据的八镇重新计算，剔除教育经费的支出规模数，可以看出八镇03、04、05三年财政支出总金额为4843.3991万元、4976.5608万元、5464.5860万元，03、04、05年镇均财政支出金额605.4249万元、622.0701万元、683.0732万元。八镇财政支出具有一定规模，但数量并不大，与财政收入大体持平。三年中财政支出规模数量持续增长，04年比03年增幅2.7%，05年比04年增幅9.8%，增幅呈现递增状况，增长压力刚性强，表2各镇财政支出明细表单位：万元时间项目 镇枣 阳樊 城宜 城兴隆吴店新市平林刘升熊集牛首太平店王寨板桥店小河03年总支出1553.45952261.63751097.3398781.8348725.68621241.18251750.451701.1628795.75354.95惠农支出154.511.93.7916.53行政事业支出151390.2229122.939130.41890.1523361.8295439.9615149.25教育917.6208736.9075379.9336457.9679581.83421022.169519.71公益性服务投入234.308697.831759.669123.437.6616110.763745.241126.7124.58基础设施建设11146.214210村级转移支付20.565.889256.20439.85520.578531.6987106.94674其他支出982.1509790.0729107.6202196.3282119.3259148.84221750.4586.8907709.2570.8804年总支出1653.30452345.30211224.032817.9888778.18221333.07922087.571826.5769700.52401.76惠农支出1109.87.9618.31行政事业费支出147401.5978150.7299143.014109.125377.5281394.3509120.22教育980.8289736.9075379.9336695.83421199.57621.8公益性服务投入298.299.58959.718415.6937.661642.864415.236938.608415.0425.18基础设施建设1152.936.21421010.8村级转移支付57.70473.182556.20443.737880.455839.9387106.977.1974其他支出1029.4005790.1039167.5422225.8134550.9398170.69962072.333187.1414590.33151.4505年总支出1729.08652412.30721305.1513857.18861042.44121334.9962424.31990.0909716.73455.46惠农支出8112.310.9613.36行政事业费支出184380179.1099149.2229150.4284352.2997352.5921139.3555.5教育1086.9685736.9075379.9336455.5679581.33421405.746551.025.32公益性服务投入362.1438100.607371.334215.537.161647.441329.443470.321210.6619.88基础设施建设1260.0336.214221010.8村级转移支付113.570273.639656.20675.26417549.898767.05675.8118.78151.51其他支出976.3725771.0918201.5607224.968324.2833297.80792394.856694.3744426.98199.09与财政收入的弹性恰成对比。据实际调查，除宜城小河镇、枣阳新市镇有节余外，大部分乡镇自主平衡能力弱化，超支额度不小，财力仍有相当大的缺口。（二）乡镇教育经费支出现状。教育经费支出在乡镇财政支出构成中所占比重较大。以财政缺口比较严重的太平店镇为例，在总开支1990.0909万元中，1405.7476万元为教育支出，也就是说，教育支出占其总开支的71%。太平店共有初中4所，完全小学36所，初小1所，教学点9个，机构改革核定编制为838人。区、镇政府十分重视教育投入，深知培养人才对地区经济发展的重要性，2006年拨付教育和医保经费共计1198万元。 2005年，镇财政拨款60万元用于改善教职工住宿条件及购置教学设备，如太平中学投资20多万元进行改水、改厨。太平店镇芦湾村是相对比较富裕的村，村支部实行成才奖励制度，对本村考上大学的农户奖励和资助。该村目前已有两名学生考入北大。从表2看，教育支出都是各镇财政支出的大头，镇政府都比较重视教育事业。从对新市镇、平林镇、吴店镇、太平店镇的具体分析来看，各镇的教育投入约占财政支出的50%。教育经费的财政投入方式已经采取教师工资统一发放的管理方式，有的镇在结算中有反映，有的镇则直接上划，不计于预结算。教育支出几年中经费额度少有变化，可以看出，主要是教师工资性支出。教学经费和公用经费主要依靠杂学费解决，危房改造则依靠专项经费，除少数乡镇有教育经费的补助性支出外，大部分乡镇财政不再投入教育公用经费，农村中小学的正常运转仍存在财力缺口，多收费、乱收费以维持运转的利益冲动随时有激发的可能。（三）行政事业费支出现状。从对表2的具体分析中可以看出，各镇的行政事业费支出都接近各镇财政支出总额的20%。行政事业费支出除少数镇04年稍有减少外，一般来看，微量增长的势头呈刚性，而且与其他支出的增长势头表现一致，其他开支又高于行政事业费支出，两项开支有相关性，表明行政事业开支经费在其他支出中有列支，由其他支出释放行政事业费支出超支、超预算的压力。由以上分析可见，行政事业费用居高不下且增长势头不减的原因主要表3各镇公益性服务投入明细表单位：万元时间项目 镇枣 阳樊 城宜 城兴隆吴店新市平林刘升熊集牛首太平店板桥店小河03年总支出234.308697.831759.669123.437.6616110.763745.2411农技9.00741.195720.59852文化4.54.42990.960.37.23284.01267.52.9畜牧3.42.13344.4673计生24.510.767214.311.015218.232219.0458.710.9水管0.4特产1.921.5农机4.96961.2121.5162城建120.80868.31732.8811.93.56.14496.510.78广播65.85471.921.294210.51卫生78.568.462619.912115.511158.55537.704年总投入298.299.58959.718415.6937.661642.864415.236938.608415.0425.18农技10.11551.19579.03315.250.5文化4.54.47031.72730.33.80.65916.382.1畜牧5.52.13345.9514计生2610.767214.3811.015210.49136.5118.78.6613.8水管0.4特产1.621.5农机5.20961.2121.82.4479城建1788.31733.87895.13.52.80.256.59.28广播75.85473.02531.29421.4269卫生82.770.179513.861815.511116.743.8505年总投入362.1438100.607371.334215.537.161647.441329.443470.321210.6619.88农技8.68891.195728.56.522文化54.56721.75520.321.80.72畜牧7.622.1334711.5381计生2610.767217.511.015213.84139.1213.518.6612.7水管2.92特产21.51.2农机5.28961.2122.94.22346.3511城建241.44388.31737.79165.734228.75.8广播75.85472.3121.29422.53.83卫生82.771.10091.476915.5111101.38有两点：一是乡镇财政承担了必要的工资性行政消费和行政事业办公性支出；二是乡镇领导的公用费开支并不因“减事”而“减支”。从图4可见，处于改革过程中的2004年和2005年，各镇的行政事业费支出虽各有增减，但总体来说两年之间的数额相差不大（除小河镇将此项支出减少了一半外）。工资性支出的刚性约束在一定程度上由列支项目的弹性得到消解，非规范列支和坐支的隐患并未消除。（四）公益性服务投入现状。随着农村税费改革的不断深入和完善，乡镇政府职能逐步从以管理为主转向为农村发展、农民增收提供服务。乡镇的事业单位统称“七站八所”，是镇政府的二级单位，在上世纪80年代和90年代都发挥了较好的管理和指导服务职能。随着农村经济社会的发展和政府职能转变，这些事业单位需要进行改革。公益性事业单位的改制采用“政府买单、委托服务、市场运行、群众认可、综合监督”的运行机制，对改革后的公益性服务职能采取“定向委托、政府购买”的方式。坚持企业化、市场化、社会化取向，逐步从“以钱养人”向“以钱养事”转变，以减少财政供养人员，增进公共品供给和公共服务质量。从表2可以看出，乡镇财政的支出中，拨付给这些改制单位的经费的绝对数和相对数都比较大，并呈现上升趋势（见图5）。（五）基础设施建设现状。促进农村经济的可持续发展，改变农村落后面貌，基础设施建设不可或缺。农村路、桥、农田、水利基础建设相对落后。从表2可以看出，各镇对基础设施建设的投入还比较少，在支出构成中所占份额小，图6表明两年来各镇对该项投入资金基本保持不变。新市镇此项投入较大，主要用于修路，2004年，市内新桐路建设投入40万元，2005年投入50万元。三、有关政策分析和建议（一）全面落实减免农业税政策，为构建新型县乡财政体制创造了基础条件。湖北农村税费改革工作取得阶段性重大成绩突出地表现在全面落实减免农业税政策，农民负担切实减轻的同时，创新财政供给制度，实施省直管县财政体制，基本上保证了农村义务教育和乡村政权组织的正常运转。减免农业税，不仅在税收制度上阻断了加重农民负担、特别是种粮农民负担的根源，为逐步统一城乡税制创造了条件；不仅在分配制度上结束了农民提图4 行政事业费支出比较表（04年05年）单位：万元（注：该数据未包括其他支出项目中列支的行政事业费支出）图5 公益性支出比较表（04年05年）单位：万元图6 基础设施建设投入比较表（04年05年）单位：万元供经济剩余和原始资本积累的历史，为加大公共财政支农惠农力度，落实以工哺农、以城带乡、城乡统筹发展，更好地解决“三农问题”创造了制度环境；而且在政策性减负的同时强化了政策性调整财政收支规模和构成，为缩短城乡之间收入差距，实现社会公平正义，从经济收入分配上为构建和谐社会奠定了物质基础；进而在县、乡政府职能上剔除了农村基层政权组织长期以来不该承担的收粮派款的行政管理职能，为精简乡、村政权组织机构、人员，转变县、乡行政职能，完善建制村自治管理，建立适应中国农村新型财政财务管理体制创造了条件；同时在财政供给责任上移、财力向下倾斜的减员增效的各项政策有效实施下，结束了财政收入上移、缺口下移的历史，为公共财政的阳光进一步覆盖农村，构建设置合理、运行有效的新型县、乡财政体制创造了基础条件。（二）政府配置资源方式的变化促进财政财务管理的制度创新。政府运用税收、金融等手段转变资源配置方式，其目的是弥补市场失灵、促进经济社会又快又好地发展。农村税费改革使资源配置方式发生了重大变革，具体变化表现在：变权力配置资源为制度配置，财政预算的约束力进一步强化；变基层自主配置为上级直达配置，各种补贴由上级按人按地定到户，一般转移支付定到乡镇，专项转移支付定到村、组、农户，中间不经任何环节和手续；变随意分派配置为合理统筹配置，支农资金使用更加规范，挪用、挤占的现象因资金定项目、定标准而进一步减少；变官权管理为民权管理，各种涉农事务公开透明，社会监督、群众监督力度进一步加强。资源配置方式的变化削弱了乡镇政府和建制村组织相关干部直接干预农村经济市场和经营行为，不适当地充作投资主体、片面地招商引资的硬权力，减少了乡、村干部利用权力寻租的机会，为改善干群关系，合理调整县乡政府间财政关系，推动乡镇政府职能转变，提高乡、村财政财务管理制度创新提供了良好的契机。（三）县乡政府职能转变是扭转农村公共品供应不足的根本性制度创新举措。农村税费改革切实减轻了农民负担，为社会主义新农村建设奠定了基本制度保障，同时相应增加了农村公共品供给财力短缺的困难，亟待尽快转变县、乡政府职能才能从根本上解决问题。就农村公共品供给状况而言，总体上与农村经济发展和建设社会主义新农村的要求很不适应。这种不适应现状的改善，一是要大幅提升农村公共品的供给总量，二是要强化提升农村公共品的供给效率。正在开展中的农村综合配套改革，必须注重整体设计、注重原创性制度建设，从政策创新为主转向制度创新为主，从单项创新转向综合创新，特别要着力推进政府行政体制改革，推进农村经济运行方式和社会发展途径上的转变和转化，努力探索城乡一体化的财政管理模式和农村综合改革等方面的制度创新，在积极增进农村集体经济的活力和实力、提高农民生活质量和水平的同时，公共财政继续向农村倾斜，进一步加强农村的基础设施建设和公共品供应。（四）改革和完善县、乡财政财务管理体制是农村综合改革的重要内容。在推进以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革中，县、乡财政财务管理体制的改革和完善，应注重关键环节，强化财政再分配功能。省对县际发展差异，县