政策执行问题分析.pdf

34 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2 0 0 7 年第2 期学报 政策执行问题分析 李沫徐波 吉林大学 吉林 1 3 2 0 0 0 传统的公共政策研究一般分为三个阶段 即 政策形成和设计 政策执行和政策评价 政策执行 是指政策方案被采纳之后 将政策内容付诸实施 转变为现实的过程 政策执行是公共政策过程中 极其重要的一个环节 也是一个与政策制定同样 艰难的过程 是一项极为复杂的社会实践活动 一 政策执行的含义及价值分析 公共政策是社会公共权威在一定历史时期 为达到一定目标而制定的具有普遍权威性的行 动方案和准则 政策执行的好与差 直接关系到 政策成败 而政策成败则关系到社会公共问题 是否得到有效解决 从更深层次而言 涉及到社 会利益分配的公正与否 因为公共政策本身是 政府行为的直接产品 其本质是政府对全社会 利益的权威性分配 从这角度上讲 政策执行比 政策制定更为重要 由于种种原因会导致偏离 政策目标的公共政策失控 必然会引起经济 政 治 社会生活的无序和混乱 政策执行对于政策的实际结果有着直接的影 响 一项既定的政策在经过合法的政策议程并议 决之后 在实际的政策执行过程中却不能得到执 行 或者不能得到完全执行 或者被歪曲后得到 执行 或者表面上得到执行 而实际上没有得到 执行 甚至背道而驰 这不但不能解决政策问题 反而会导致原有政策问题的恶化 并使政策决定 的社会效力大打折扣 政策执行过程中会遇到各 种各样因素的干扰和影响 从而加剧政策执行工 作的复杂性 艰巨性 使政策不能达到预期效果 在社会转型时期 探析公共政策失控的原因和探 寻反失控的对策对执政党和国家的重大战略 方 针 政策具有重大意义 当前 我国政策在执行 过程中 由于在认识上存在着这样或那样的偏 差 出现了一些政策执行的梗阻和偏离现象 妨 碍了政策的有效执行 应该引起高度的重视 二 当前妨碍政策有效执行的原因 分析 一 政策制定不够科学合理 政策本身因素应包括以下内容 首先是政策 的合规律性 政策必须基于现实 符合事物发展 的客观规律 具有科学性 其次 政策要具体明 确 即政策方案目标具体明确 切实可行并指出 期望结果 政策措施和行动步骤明确具体 再次 政策的稳定性和连续性 政策的稳定性和连续性 是指不同政策之间 现在政策与过去政策之间 应有一定的内在联系 政策一经制定 就应该保 持稳定 政策系统的稳定性和相应的可预见性能 收稿日期 2 0 0 6 1 2 1 9 作者简介 李沫 1 9 7 9 女 汉 黑龙江省安达人 吉林大学行政学院2 0 0 4 级行政管理专业博士研究生 徐波 1 9 7 6 女 汉 吉林省辽源人 吉林大学行政学院2 0 0 5 级政治学理论专业硕士研究生 摘要 政策执行是公共政策过程的关键环节 政策执行的效果受到政策本身的科学性 执 行者素质以及政策运行与监督机制等因素的影响 要避免政策执行不力 必须加强政策宣传 培 育政策执行环境 实行依法行政 提高执行人员素质 推进行政管理体制改革 建立有效的政策 执行运行和监控机制 关键词 政策执行 监督机制 政策环境 中图分类号 D 6 0 1 文献标识码 A 35 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2 0 0 7 年第2 期学报 够逐渐使相关政策主体形成对政策的信任 忠诚 和认同 所以 地方在执行中央政策的过程中 既要遵循中央政策的精神 又要因地制宜 坚持 政策执行中的原则性与灵活性的辩证统一 但是 我国的政策制定 在许多方面不够科 学合理 例如 许多政策只顾眼前利益 违背客 观经济规律或自然规律 执行这样的政策必然 会给社会利益造成重大损失 三拍 定计划拍 脑袋 做决策拍胸膛 办砸了拍屁股 决策就是 最好的例子 还有许多政策本身缺乏可以操作 的客观标准 执行政策缺乏严格的依据 即没有 规定完成的时限 也没有指明执行效果的评价 标准 执行失控的情况经常发生 另外许多地方 政策过于灵活 朝令夕改 公众对政策执行过程 缺乏可信度 也给政策执行带来诸多不便 二 政策执行者素质不高 政策的执行需要一定的人员承担 政策执行 效果与政策执行水平密切相关 而政策执行水平 的高低主要取决于执行者的素质 一个合格的政 策执行者应该具有高度的思想政治觉悟 积极的 行为意向和工作态度 合理的知识能力结构以及 较高的管理水平和政策水平 较高的政策水平表 现为对政策精神理解透彻 贯彻措施有力 并且 能结合本地实际情况 因地制宜实施政策 而目前我国公共政策执行中的失控现象 很大程度上是由于政策执行者的素质不高引起 的 政策执行者由于缺乏理解 把握政策规定和 精神实质的能力 缺乏制定执行计划的能力 便 会使政策在解释 传达 执行中失真 失当 甚 至失误 很难做好政策实施的宣传指导工作 很 难制定正确的执行方案 也很难协调沟通各种 关系和取得政策执行所需的各种资源 尤其是少数领导干部由于没有系统接受过 现代市场经济和科学化 民主化决策方式的洗 礼 没有接受现代政策科学知识的训练 只靠自 发 本能的意识 很难形成科学 有效地执行政 策所必备的系统观念 战略远见 迎接挑战的心 理素质 以及自觉接受监督的民主意识 这些弱 点 同时又被信息交流相对不发达 市场经济初 始发育阶段种种盲目从众心理所强化 这样难 免对政策执行产生不良影响 三 政策运行体制和监督机制不健全 政策运行机制是完成整个政策生命过程的 载体 是在组织和领导体制基础上通过权力的 划分和配置实现政策制定 执行 监控的有机整 体 长期以来我们在这方面形成了经验决策和 人治传统 却远未形成科学化民主化的行政运 作机制 主要是在政策制订 执行 评价 监督 等各方面 没有形成相对独立而又协调的运行 程序和体制 机构重叠 政出多门 具体的政策 执行机关不明确 职责不清 政策执行机关之间 互相推诿责任 执行机构间缺乏沟通协调 使政 策目标不能迅速 准确地传递 实施 另外 我国的政策监督机制不够健全 政策 监督是检查行政运行 纠正政策运行过程中的偏 差 以保证政策达到预期目的的重要措施 但在 现阶段的政策执行过程中 缺乏明确的检验标 准 缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的从上到 下的监督机制 政策执行过程透明度不足 监督 无法进行 对政策执行过程本身以及政策执行过 程中出现的问题关注不够 使政策执行偏差得以 产生并不断扩大 监督和检查制度有失科学 对 政策执行偏差相应的责任人不能进行有效的惩戒 和制裁 使政策执行中的本位主义 主观主义等 不良倾向难以及时纠正 由于宏观上监督机制还 不够完善 在政策执行中发生顾此失彼的情况 不能得到及时制止或纠正 削弱了政策执行力 四 优良政策环境尚未形成 任何一项政策的执行都离不开一定的环境 影响与制约 政策环境可以分为宏观环境和微 观环境 影响政策实施的宏观环境主要有政治 经济 文化等环境 例如 政府的开明程度以及 对政策创新的鼓励与否直接影响到某项政策能 否得到切实执行 而经济发达的程度则直接关 系到政策执行的社会响应度 很多政策虽然先 进 但脱离了我国现有的经济发展水平 执行的 效果自然受到影响 同时 国民的文化程度和民 主意识也影响到政策执行的效果 公民如果具 有较强的参与政策制定与执行过程的意识和能 力 政策执行就会受到有效的配合和监督 反 之 则会遇到阻碍 就微观环境而言 政策执行 过程中的人力 物力和财力的投入情况 信息渠 道的畅通与否等情况也直接影响政策的落实 例如 由于政府的人力 财力的限制 许多政策 未彻底执行就不得不半路夭折 由于信息不畅 通 各项政策不能直接传达给接受者 而要层层 36 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2 0 0 7 年第2 期学报 转达和传递 在这个过程中 政策信息就不可避 免地要受到信息传递人个人主观因素的影响 从而造成信息失真 进而导致政策执行的偏差 三 避免政策执行不力的对策 一 加强政策宣传 培育政策执行环境 排除政策执行中主体的干扰和政策对象的阻 碍是克服政策执行失控的必要条件 因此 要避 免政策执行不力 必须强化政策的宣传力度 以 增强政策执行主体和政策对象的政策认同感 政 策执行主体的专业知识和业务能力主要是在政治 社会化过程中系统地学习到的 尤其是通过政策 宣传与政策学习的过程不断得到加强的 政策执 行主体通过学习 熟悉政策规范 特别是政策执 行活动的规范 从而为有效政策执行奠定了基础 政策宣传是政策执行活动的重要组成部分 政策 执行者可以从中领会和理解组成目标的具体内容 从而认同政策 为有效执行政策奠定坚实的思想 基础 同时 也可使广大人民群众充分了解政策 内容 增强人民群众的政治参与机会和政策认同 感 为政策有效执行形成良好的政策环境 二 实行依法行政 提高执行人员素质 公共政策执行失控与行政行为缺乏法制约 束直接相关 为此 在行政执行中 必须做到 执行机关和执行人员必须在法律和政策的范围 内行事 政策执行者不得享有不受法律和政策 调节和制约的特权 任何人都不能违背政策和 法律的规定 一切违背法律政策的行为 都是违 法行为 都要承担法律的责任 另外 提高公共政策执行者的素质是防止 政策执行失控的重要条件 必须深化干部人事 制度改革 完善国家公务员制度 培养和造就一 支政治思想好 业务能力强 政策水平高的公务 员队伍 政策执行者往往身兼目标群体和执行 者双重角色 这就要求政策执行者有较高的觉 悟 以大局为重 以国家和民族利益为重 不计 较个人得失 自觉培养对政策目标的认同感和 执行政策的使命感 特别强调的是 一个合格的 政策执行者还应该具备合理的知识结构和较强 的组织能力 熟练掌握政策科学的基本理论和 所从事的政策领域的专业知识 而且还应该广 泛涉猎政治学 社会学 管理学 社会心理学 法学等其他领域的相关知识 只有如此 政策执 行者才能在政策执行过程中争取较大的主动权 同时政策执行者需要有较强的组织能力 用以 争取政策执行所需要的各种资源 协调一切社 会力量 保证政策的顺利执行 三 推进行政管理体制改革 建立有效 的政策执行运行和监控机制 体制不合理就不能制定正确的政策 制约政 策的体制主要是政治体制 更直接更具体的是行 政体制以及干部人事体制 完善我国的行政体制 是公共政策顺利运作的根本要求 要通过行政改 革 优化政府组织结构 建立办事高效 运作协 调 行为规范的行政管理体系 建立一套上下级 之间 地方之间 部门之间公共政策执行的整合 协调机制 使公共政策走上良性运行轨道 有效的政策运行机制主要包括三个相互配 套而又相对独立的基本环节 一是完善的决策 程序 从政策的研究 论证 实验到通过 要形 成科学民主的程序 特别是政策研究论证和政 策制订两种职能要相对分离 保证政策制定的 科学性 二是有效的政策执行制度 政策颁布的 同时 要规定它在执行中容许 变通 的弹性幅 度 以及检验政策执行效果的标准 并采取强有 力的办法防止和纠正政策执行活动中的偏差 三是科学的政策执行评价监督办法 要形成上 级工作监督 公众舆论监督 政策对象投诉控告 等一整套完善的办法 建立专门的信息反馈渠 道 防止报喜不报忧的政策评估信息失真现象 出现 通过这三个基本环节构成一个封闭回路 促使政策运行走上良性运行的轨道 同时 实行有效的政策监控 防止政策执行 失控以及