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广东法制建设三十年的成就一 地方法制的涵义地方法制是指“在法治原则指导下，各级地方形成的实施法律的规则与制度”。-葛洪义二 地方法制建设的意义（一） 法治国家与地方法制建设的关系地方法制建设是法治国家建设的组成部分，也服务于、服从于国家法治建设的总目标。（二） “地方”法制的意义根据法律法规清楚地划分各级国家机关之间的权力和责任，根据他们是否依法办事来评价他们的工作，鼓励依法办事的行为，追究违法办事的责任，切实保护地方与基层国家机关及其工作人员的积极性，是法治建设的重要任务。没有“地方”法制，就没有地方的政权，就无法区分地方与中央以及不同地方国家机关的事权，更不能建立各级国家机关的责任制。“地方”法制对国家的法治建设具有至关重要的意义。（三） “法制”地方的意义没有法制，也就没有法治；法制是法律与制度的总和，也是法治的基础。法律是一个规则体系，它需要依靠国家机关、企事业单位各党派、武装力量和全体公民的认真执行与遵守才能得以实现。所以任何法律都必须在地方和基层建立可靠的实施机制，而法律的实施又需要结合地方、基层的实际情况。法律不仅仅是一个规则体系，而且也是一种实践智慧，因而是无法规定和要求的。有时地方进行法制建设的经验被推广到全国各地；但更多的时候，各个地方为实施国家的法律各自展现了自己的智慧。各个地方的做法相互之间不一定可以借鉴，毕竟各地之间存在许多不同。着眼本地实际，制定符合本地实际的法律实施的相关规章制度，即建设“法制”，就是法治国家建设的应有之义。三 广东法制建设三十年的成就（一） 广东地方立法与制度创新据不完全统计，截至2008年5月，广东省人大及其常委会审议制定和批准地方性法规480多件，地方性立法数量为全国各省之最。1 广东地方立法保障民生2 广东地方立法服务于法治3 广东地方立法保护民权（二） 广东政府法制与制度创新政府法制是指政府自身为推进法治建设而进行的各项工作的总和，具体来说，是指各级政府在管理国家政治、经济、文化和社会事务的过程中，依照法定权限所进行的立法、执法和基层法制监督以及政府依法管理活动实施规划并组织监督实施。我国的国家政权组织形式是人民代表大会制度，接近“议行合一”的政治制度理念，政府与人大之间是合作关系，政府领导基本上都是人大代表，是人大立法重要参与者；人大立法也要认真听取政府意见，与政府协商；实践中，人大的立法往往还是有政府或某个政府部门起草的。1.政府法制工作机构的设置及职能30年来，我国地方政府的法制工作机构从无到有，从附属性到独立开展工作；在职能上从原来草拟规范性文件逐步发展为政府立法、行政复议和行政执法的层级监督、法律事务“三驾马车”。具体来说，可分为三个阶段。A.恢复和起步阶段虽然在新中国成立后我国就建立了相对完整的政府法制工作体系，但“文革”期间，我国社会主义法制被破坏殆尽，政府法制机构也荡然无存。直至党的十一届三中全会以后，全国上下的政府法制工作才开始恢复和重建，政府法制机构的恢复建设是其中一项基础性工作。在这一阶段，从政府法制工作的内容上看，首先是表现广东省充分利用地方立法权进行积极探索。对于地方立法工作来说，1979年是一个标志性的年份。1979年召开的五届人大二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。从此，地方政府的立法工作开始起步。广东省开始根据经济建设和改革开放的需要，进行了一些可贵和有益的探索。例如，早在1980年广东省出台第一部地方计划生育条例。广东省作为改革开放较早的试点省份，此阶段也作出了许多与调整经济关系、发展市场有关的立法，最典型的如早在1984年广东省就出台了有关国有土地使用权流转方面的地方性立法，为全国第一个进行国有土地使用权流转的立法，为满足经济关系对土地等生产要素市场的发展需求提供了法制环境。B.发展阶段1992年邓小平通知南方讲话的发表和党的十四大的召开，标志着我国改革开放进入了一个新历史时期，民生问题出现了新矛盾，法治建设进入了一个新阶段。出现了“立法试验田”的说法。1993年，时任八届全国人大常委会委员长的乔石视察广东，要求广东成为全国“立法试验田”。广东省人大加快地方立法步伐，大胆探索自主性、先行性、试验性立法，立法工作走在全国前列。从1979年至2008年，省人大及其常委会共制定了221件现行有效的地方性法规，批准地方性法规、自治条例和单行条例196件。省政府也先后制定了202件现行有效地政府规章。行政复议工作逐步成为保障民权的主渠道。1992年3月11日，省政府发布并实行了关于贯彻执行行政复议条例的实施意见（试行）。意见结合广东实际情况，较为全面而又详细地规定了广东省的行政复议各项制度。建章立制，性质执法监督成为层级监督的主要方式。1995年5月18日，省政府59号令发布执行了广东省行政执法监督办法。1995年8月16日，省政府又发布了广东省行政执法证件管理方法。省政府这两个方法的发布执行，标志着全省行政执法监督制度化建设的开始，也标志着广东省行政执法监督进入了一个新的工作平台。根据省政府的两个办法的规定，各市、县结合当地的实际，普遍建立了一整套的行政执法监督制度，如重大行政处罚备案制度，行政执法监督检查制度等。这些制度的建立，对保证国家法律、法规、规章的有效实施，推进依法行政工作，起到了十分重要的作用。C.规范和成熟阶段以2003年全国推进依法行政纲要为标志，广东省政府法制工作已经走上了成熟与规范的道路。这一时期的政府法制工作机构稳中求进，职能有所增强，队伍结构不断优化，人员素质普遍提高。 (1)政府立法逐渐建立了务实的心态，注重科学化、民主化、人本化，讲求解决实际问题。按WTO规则、法制统一原则，省级废止法规4件，修订17件；废止规章25件，修订6件；废止规范性文件1136件，修改95件。13个省辖市废止地方性法规6件，修改27件；废止规章67件，修改66件；废止规范性文件4384件，修改2405件。适应行政审批制度改革，先后两次清理法规和规章。省级共修订地方性法规32件，废止2件；修订政府规章19件，废止2件。13个直辖市也削减了大量的行政审批项目。对全省有关收容遣送的48件地方性法规、规章和规范性文件进行了专项清理，其中修改18件，废止30件。对全省正在执行的265件招投标规章和规范性文件进行整理，废止规范性文件78件，修改了43件。(2)创新执法体制，强化行政执法责任。在城市管理领域积极稳妥地开展相对集中的行政处罚权工作。经过数年的试点和逐步推广，目前全省已有10个省辖市、17个县级市开展了城管领域相对集中行政处罚权工作，较为有效地解决了长期存在的多头执法、重复处罚问题，提高了行政执法的水平和效率。大力推进行政执法责任制工作。广东省有些地方和部门早在20世纪90年代中期陆续开展了行政执法责任制的探索和试点工作。各地各部门在积极践行中形成了各自的特色做法，积累了一定的经验。2005年11月起，省法制办及各地部门抽调人员集中办公，历时6个月，完成了行政执法依据、执法主体的梳理审核工作。经审核确认，55个省级执法部门正在执行的执法依据共计1981件，行政执法行为共计5766项。各市、县也对执法主体和依据进行了全面审核界定。同时，组织拟定了相关的配套制度，有广东省行政执法责任制规定、广东省行政执法评议考核办法、广东省行政执法责任追究办法等。行政执法责任制的推行工作进入了实质性阶段，有力地促进了行政执法水平的进一步提高。(3)强化行政执法监督，确保法律的严格实施。加大了执法监督检查的力度。这一时期，对规范政府共同行为的行政处罚法、行政复议法等法律的贯彻实施情况开展了多次全省范围内的执法大检查，并多次开展专项执法检查活动，起到了有效规范政府行为、强化监督实效的作用。2001年开展的行政复议法大检查，落实行政复议制度中存在的问题，分析了制约行政复议工作的因素，对普遍存在的问题和不足之处及时提出了改进意见，促进了政府法制机构办案质量的提高。2002年开展的行政处罚法大检查，检查的重点是行政处罚的设定是否规范，实施主体是否合格，程序是否合法，罚缴分离的规定是否得到了落实。强化行政复议审查制度。这一阶段，全省行政复议案件呈现出数量多、标的大、案情复杂、涉及面广等特点。针对这一情形，全省行政复议机构加强行政复议规范化建设，切实提高办案质量。2005年，省法制办在全省推行了行政复议质证场所建设工作，得到了各地、各部门的热烈响应。狠抓规范性文件审查工作。1999年初，省法制办下发了关于加强规范性文件备案审查工作的通知。2004年，再次下发关于报送规范性文件备案的通知，要求各省辖市和各部门报送备案，建立完善备案联络员网络，并开展实质性的审查工作。值得提及的是，在新的历史时期，广东省各地方对建设法治政府、阳光政府进行了积极有益的探索，在全国处于首创地位，并且有些措施被采纳为全国性的立法，如2002年，广州市颁布了全国首部规范政府信息公开行为的地方政府规章广州市政府信息公开规定，对政府信息公开的事项、程序、责任等作了具体规定。这一措施在全国均为领先，充分体现了广东省政府法制工作的思想解放和首创精神。2审批制度改革和政府职能转变改革开放以来，广东省为适应社会主义市场经济建设的需求，在改革审批制度和转变政府职能方面做出了表率作用。1997年深圳市在全国率先启动政府行政审批制度改革。1999年7月1日，省政府成立审批制度改革领导小组，广东省第一轮行政审批制度改革正式启动。到2008年广东省又通过了关于进一步深化行政审批制度改革的意见进一步推进行政审批制度改革。广东省在行政审批制度改革工作中，共取消行政审批项目1405项，下放审批项目287项，改变管理方式125项。3政府权力的规范、约束与监督30年来的实践证明，政府法制工作的发展必须依赖于行政管理制度的创新，这种创新的基本要求和出发点就在规范和制约与监督政府的权力。否则，任何制度的创新都是没有意义的。1994年11月，何碧等21名委员在省人大常委会第十一次会议上，对省国土厅实施广东省城镇房地产权登记条例有关问题提出质询，这是广东省人大代表在省人大常委会议上首次提出质询案，被称为“省人大常委会质询第一案”。代表质询加大了人大的刚性监督力度，推进了政府依法行政。1999年9月9日，省九届人大常委会就广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）首次公开举行立法听证会。此后，立法听证程序被写入了中华人民共和国立法法。4 民生立法通过政府立法，直接对与保障和发展民生相关的立法问题进行解决也是政府法制工作的重要方面。其实，广东省之所以能够在改革开放的过程中实现可持续的发展，与其不同时期的民生问题处理得得当是有相当关系的。如果处理得不好就会影响人们对改革开放的认识，影响到执政党和政府的威信，因此，广东省改革开放的成就就是与政府及时解决民生问题分不开的。比如土地使用权的流转问题。早在1981年12月24日，省人大常委会通过深圳经济特区土地管理暂行规定，深圳率先实行国有土地有偿使用。1987年12月1日，在深圳会馆举行新中国第一场土地拍卖会，公开拍卖一宗面积8588平方米，使用期限为50年的土地，这是新中国首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。（三） 广东民事司法与制度创新民事司法水平高低，关系到经济社会生活中最常见的、最普通的纠纷能否得到公正解决这一重大问题。民事纠纷绝大多数都是在基层获得解决的，民事纠纷的解决机制，特别是作为国家司法机关解决民事纠纷的能力和技术，直接关系和影响社会和谐、社会稳定、社会秩序。1 广东民事审理工作的改革与发展2 广东民事审判组织的改革与发展3 广东民事审判制度的改革与发展4 广东非诉讼纠纷解决机制的改革5 广东非常规性纠纷解决机制的改革（四） 广东刑事司法与制度创新1 广东刑事司法率先尝试刑事和解2 广东在未成年人刑事司法的创新（1） 建立健全少年审判机制早在1987年广州市荔湾区法院就成立了专门的少年刑事审判庭，是全国最早建立少年刑事审判庭的法院之一。至2006年底，全省154个法院中已设立少年刑事案件合议庭的有117个，设立少年刑事审判组织的比例位居全国前列。广州中院于2006年8月被最高法院确定为全国17个试点设立独立建制的未成年人案件综合审判庭的中院之一，2006年12月19日正式挂牌成立“未成年人案件综合审判庭”。（2） 建立起一系列适合未成年人特点的刑事司法制度圆桌审判制度。2002年开始，深圳市龙岗区法院根据未成年人身心特点，将“台式审判”改为“圆桌审判”，是庭审环境更加柔和、亲切。截止2007年底全省已有8个中级法院、55个基层法院设立了“圆桌”审判法庭。“三分开”诉审模式。2003年开始，广州市黄浦区法院联合公安局、检察院，探索实行未成年人案件分别羁押、分案起诉、分案审理的“三分开”诉审模式，并建立起未成年人案件的“绿色通道”，实行审查、立案、排期开庭三优先，做到快审快结。社会观护员制度。2003年开始，广州天河、黄埔、深圳龙岗、宝安等基层法院在未成年人案件审判中建立“社会观护员制度”，引入社会力量给予未成年人更多的关爱和保护；改革诉辩式庭审方式，采取职权主义审判模式，适当扩大法官职权范围，在庭审中注重保护未成年人。“少年法庭之友”。2002年开始，广州市中院探索建立以法院审判工作为中心的工作团队，在全市招聘“少年法庭之友”，在审理涉及未成年人刑事、民事、行政案件中担任人民陪审员、社会观护员、社会调查员等职，以有效弥补审判力量的不足。“羊城金不换工程”。广州市中级人民法院自1992年开始，联合团市委、司法行政机关、教育部门、新闻机构等11家单位，共同推进“羊城金不换工程”，建立未成年人的“司法一条龙”和“社会一条龙”保护体系，在国内外产