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深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告 深化体制机制改革、加大源头治腐力度的调研报告当前我国正处于体制转轨、结构调整和社会变革的历史时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，从目前我国社会腐败现象来看，权力是腐败的轴心，体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是腐败的主要根源，因此，依靠制度惩治和预防腐败，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，对于贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神，加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，建设社会主义民主政治和法治国家，具有重大的现实意义和深远的历史意义。一、当前党风廉政和反腐败体制、制度的特点及存在的问题。（一）特点：1、在实践中探索并形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。各级党政领导责任意识增强，纪检监察部门组织协调力度加大，部门各负其责得到逐步落实。2、严格实行党风廉政建设责任制，明确领导责任，按照“谁主管，谁负责”的原则，严格实行责任追究，强化了各级领导干部反腐败的政治责任。3、各地都建立了特邀监察员、党风监督员、行风监督员等制度，通过信访、政务（厂务、村务）公开、行风评议、舆论监督等，扩大了人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，充分发挥了人民群众在反腐倡廉工作中的积极作用。4、在加强监督方面推出了一些重要举措：一是建立和完善巡视制度；二是中央和国家机关派出纪检监察机构实行统一管理；三是领导干部述职述廉、诫勉谈话等制度得到较好落实；四是反腐倡廉法规制度建设取得新的进展，颁布实施了中国共产党党员权利保障条例、中华人民共和国行政监察法实施条例、中国共产党纪律处分条例（试行）、行政机关公务员处分条例和关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定，提高了依法依纪监督的水平。（二）存在的问题1、部分体制与现实不相适应。综合行政执法体制、财政管理体制、干部选拔任用和管理监督体制、司法体制等方面均存在于现实工作不相适应的问题。2、部分制度与现实工作脱节。制度肯定是有的，监督也肯定是有的，关键是制度不落实，监督不到位。不落实、不到位，也就等于没有制度，没有监督。3、制度落实不到位。中国反腐倡廉法规制度已有1200余件，党风廉政建设和反腐败工作初步实现了有法可依。但是，由于各种原因，仍存在一些法规制度落实不到位、没有发挥出应有效力的情况。中央党校法理学教授林在说：“一项制度即便在理论上非常完善，如果背后没有监督机制使其得以严格执行，那么这项制度就形同虚设。比如说，在财产申报制度下，（未完，全文共5811字）（最新原创） 加大源头治腐力度推进反腐倡廉建设 2008-4-14 9:37:55 党的十七大提出，从源头上预防和解决腐败问题是推进反腐倡廉建设的重要内容。广大党员特别是领导干部对此应有深刻的理解、正确的把握，努力增强源头治腐的自觉性和工作力度。 一、加大源头治腐力度，着力点是标本兼治 治标和治本在反腐倡廉建设中是相辅相成的两个方面。只有坚决治标，严惩腐败分子，打击群众反映强烈的腐败现象，才能取信于民，为治本奠定基础，创造条件。只有深化治本，着力从源头上预防和解决腐败问题，才能巩固和发展治标所取得的成果，防止旧的腐败现象反复，防止新的腐败现象发生。因此，必须全面贯彻“标本兼治”的方针，在治标的同时，不就事论事，从查处的腐败案件中分析寻找深层次的原因，举一反三；在治本的同时，严厉惩治腐败分子，查处腐败行为。惟此，广大干部、群众才能相信我们党反对腐败的真心和能力，积极投入到反腐败斗争中来。加大源头反腐力度，就要更加注重治本。面对腐败问题，解决腐败现象，要善于通过表象发现本质，探究规律，进行科学有效的防范。经常出现的问题，要从规律上找原因；反复出现的问题，要从制度上找原因；长期没有解决的问题，要从体制上找原因，切实采取有效的预防措施。 二、加大源头治腐力度，突破点是创新体制 从源头上预防和治理腐败，要通过体制、机制、制度的改革和创新，使这些方面的工作从根本上得到加强。必须坚持以改革的思路和方法来统揽源头治腐的各项工作，着重抓好三个方面的工作：一是继续深改革，努力形成用制度管权，按制度办事，靠制度管人的监督机制。要加快政府职能转变，进一步减少和规范行政审批；对保留的行政审批项目，要明确、公开审批条件、审批程序、审批时限，并建立健全责任追究措施。要深化财政管理制度改革，完善国库集中收付和“收支两条线”制度；认真清理和规范政策外补贴，严禁设立“小金库”，努力探索用改革的办法解决公务员福利待遇及领导干部职务消费中存在的问题；鼓励农村结合实际，实行“村帐托管”、“村帐双审”和电算化管理，保证资金使用的规范性、安全性。要深化干部人事制度改革步伐，认真贯彻执行党政领导干部选拔任用工作条例，建立干部选拔任用工作的监督制度和用人失察失误责任追究制度；坚持重要干部任免必须经集体讨论决定的原则，进一步增强干部工作的透明度，落实好党员和群众对干部选拔任用工作的权利，坚决防止和克服用人上的不正之风。二是加强和改进党风廉政宣传教育，夯实拒腐防变的思想防线。反腐倡廉的各项方针政策、规章制度，只有得到广大党员的自觉执行和遵守，才有可能在反腐败斗争实践中发挥应有的作用。要以各级领导干部为重点开展反腐倡廉教育，教育和引导他们遵守党章和其他党内法规，模范遵守宪法和法律法规，全心全意为人民服务。要进一步加强廉政文化建设，推动廉政文化进社区，进家庭，进学校，进企业，进农村，增强全社会反腐倡廉意识。要深化警示教育，深刻剖析违纪违法案件发生的原因，认真总结教训，以儆效尤。要切实抓好作风建设，严格党员干部从政标准，坚决纠正不作为，乱作为现象。三是健全和完善制约机制，加强对权力运行的监督。腐败的本质就是公共权力的滥用，必须加强监督，关口前移。党内监督是各种监督的核心。要进一步健全，完善和认真贯彻执行民主集中制，健全议事规则、决策程序和决策失误追究制度，并积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。纪检监察机关要充分发挥两种职能作用，深入到重要的部门和单位，深入到腐败易发多发的领域和环节，积极开展案件调查和执法监督、效能监察、专项检查、主动发现，揭露和解决问题。要进一步健全民主制度，完善和规范政务、厂务、村务、校务和司法警务公开等制度，凡是与群众利益密切相关的重大事项，都要逐步建立公示制度和社会听证制度。要积极探索把党内监督同法律监督、群众监督、舆论监督结合起来的有效形式，形成监督的整体合力，保证权力的正确行使。要注意运用纪律处分和组织处理两种手段，提高综合效应。 三、加大源头治腐力度，关键点是落实责任 源头治腐，贵在落实。对地方和基层来说，就是要把它寓于日常的业务工作和管理工作之中。从源头上治理腐败，必须加强领导，落实责任，认真贯彻执行党风廉政建设责任制。从源头上预防和解决腐败问题，党政领导班子和党政领导干部则肩负着主要责任，纪委则要切实做好组织协调工作。各级党政领导班子既要按照“一级管一级”的原则把人管好，又要按照“谁主管谁负责”的原则把事管好，保证勤政、高效；要加强综合规划，统筹安排，有计划地推进源头治腐工作，将反腐倡廉的各项要求体现在中心工作和政策规定当中，严格责任考核，强化责任追究。 经过改革开放30多年的发展，现在衢州经济社会发展又进入新的历史阶段，跨越的路径和突破口在哪里？刚刚结束的市委五届十次全会做了全方位、深刻的阐述和回答，即努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，充分激发全社会的动力活力，为衢州经济社会又好又快发展提供强有力的保障。可以说，完善、创新体制机制是衢州发展再上新台阶的核心所在。我市改革开放取得的辉煌成就表明，改革开放每前进一步，都得益于体制机制的不断创新、发展与完善，从而极大地激发人民群众的进取心和创造力，释放整个社会的活力，推进社会各领域的全面发展。当前，衢州经济社会发展要向新的目标冲刺，我们更应该反思自己的不足。如从宏观层面看，结合实际创造性地开展工作的思路还不够宽、办法还不够多。从执行层面看，一以贯之抓落实、集中精力促发展的氛围还不够浓厚，把思路变为部署、部署变为行动、行动变为绩效的运作体系还不够畅通等。这些问题的核心实际上暴露出了体制机制方面的弊端。只有通过解放思想，深化改革，不断创新才能打破和消除旧体制机制的障碍，真正实现衢州的跨越式发展。着力在体制机制改革上下功夫，首先要变革的是人的观念。体制机制是观念的产物，有什么样的观念，就有什么样的体制机制。固化的体制机制，会影响人们的观念，僵化人们的思想。完善体制机制，就要“破”、“立”结合，变革观念。“破”就是解放思想，冲破不符合科学发展的体制机制的束缚；“立”就是建章立制，把机制不健全、制度缺失形成的“短板”加长，从而把认识和实践引导到正确轨道上来。着力在体制机制改革上下功夫，应明确目标，有的放矢。要突出针对性，与本地区本部门实际相结合，与解决困扰衢州发展的突出矛盾与问题相结合。只有这样，才能准确把握从哪里着手进行制度创新。各地各部门在体制机制改革的过程中，要深入查找影响和制约科学发展的体制机制根源，立足长远，从制度建设上寻找解决问题的途径和办法，防止短期行为和临时突击思想，避免“头疼医头、脚痛医脚”。根据全委会的要求，要着力于“创新五大体制机制”，即产业转型升级、城乡发展、社会发展、对外开放、行政管理等方面的创新，切实做好“废、改、立”工作，通过推进重点领域和关键环节的改革创新，着力破解影响和制约科学发展的体制机制问题，以科学发展的体制机制保障和推动科学发展。应该看到，创新完善体制机制是一项长期的任务，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。像我市走在全省前列、富有特色的四位一体协调共进的发展实践，在综合行政执法、社会事业发展、社会管理、对外开放等方面的体制改革和机制创新，都是多年大胆探索、创新的结果。在新的历史节点上，特别是各级各部门领导干部要在解放思想、深化改革上下工夫；在吃透实情、研究问题上下工夫；在系统配套、有操作性、可落实上下工夫，以建立长效管用的体制机制来凝聚人心，提升区域创新活力，增强经济发展后劲，推动衢州经济社会又好又快发展。(杨光洪强调，要明确任务，落实措施，从改革体制机制制度入手，深化反腐败抓源头工作。围绕权、钱、人三个关键环节，深化“三项制度”改革，即以转变政府职能、促进依法行政为主要目标，加快推进行政审批制度改革；以落实“收支两条线”规定为基础，深化财政管理体制改革；以建立健全科学的干部任用和管理监督机制为重点，深化干部人事制度改革。进一步完善市场机制，抓好“四项制度”落实，即认真执行政府采购法，全面推进政府采购制度；治理整顿土地市场，认真落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度；进一步完善有形建筑市场，加强招投标管理；加快产权交易市场建设，全面推进产权交易进入市场制度。要加强民主政治建设，不断深化政务、村务、厂务“三公开”。拓宽工作领域，积极探索推进改革的新举措。积极推进综合行政执法体制改革，努力推进分配制度改革，深入推进司法体制改革，加强对社会中介组织和行业协会的管理、监督和规范。该文章转载自衢州新闻网：/dis/system/2009/08/08/010144462.shtml改革体制机制制度 推动源头治腐工作 2003-12-16 上海市监察委员会 孟庆钟 按照中央的部署和要求，上海结合本市的实际情况，不断探索和研究在社会主义市场经济条件下腐败现象滋生的特点和规律，注重从体制、机制、制度“三位一体”的结合上加强廉政建设，积极主动地将行政监察的视界向前移动，做到“关口前移”，规范在前，预防在先，从制度上和思想道德上努力构筑反腐治腐的两道防线，有效地遏制腐败现象的滋生蔓延，取得了明显的成果。 据不完全统计，上海从1993年以来，市与区县二级以及各委办局大口系统的监察机关，围绕源头治理工作，制定了相关制度的规范性文件超过140件，从制度上堵住滋生腐败的“漏洞”，防范以权谋私的“空隙”，割断权钱交易的“脐带”，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。 一、坚持领导干部廉洁从政的教育制度 防治腐败，最重要、最根本的是加强干部的思想道德教育，提高干部尤其是领导干部的从政素质。为此，从1993年以来，上海市委、市政府每年进行2次局级以上领导干部的廉政教育，要求领导干部修身自律，执政为民，带头遵守廉政准则，带领广大干部实践“三个代表”。全市性的廉政教育包括各区县和各委办局的廉政教育已形成了制度。与此同时，还建立了每年组织一次全市性的廉政主题教育活动的制度，根据不同任职经历和不同年龄阶段的干部的思想、工作实际，有针对性地分层次、多形式地开展从政道德教育、遵纪守法教育、艰苦奋斗教育等，还运用影视与录像等方式进行形象性教育。除了像电影生死抉择等轰动社会的正面教育，还以腐败分子的犯罪轨迹及在狱中的忏悔为题材进行警示教育。此外，还建立了谈话告诫制度，对群众举报查实确属一般作风问题的干部进行了谈话告诫。通过数年来坚持不懈地进行各种形式的教育，增强了广大干部的自律自控能力，为反腐倡廉打下了坚实的思想、道德基础，为源头治腐构筑了一道坚实的思想防线。 二、制定规范权力行使的有关制度 腐败现象的本质是以公权谋私利，个人私利的获得是以危害公共权力和公共利益为代价的。因此，必须制定严密规范的制度，防止以权谋私问题的发生。全市各级监察机关积极协助有关部门制定了一系列规范，主要有：（1）领导干部个人不准经商办企业。（2）对领导干部到企业兼职问题，作出了“一般情况不得兼职，特殊情况下经批准兼职的不取酬”的规定。 （3）明确规定领导干部配偶、子女的经商、从业的范围。（4）在职务消费上，制定了通讯工具、交通工具、办公设施等配置标准与费用标准，确保节俭从事，防止奢侈浪费。（5）对干部的生活待遇特别是住房福利以及其住房交易行为做出了明确规定，以预防以权谋房现象的发生。（6）对交往活动中的礼物、礼金、礼券的赠送与收受作出规定，对公务宴请的范围严加限制。 三、建立行政决策权的监控机制 决策权是权力行使的重要关键，要使权力的行使不腐败、不失控，必须从权力运行流程的源头上对权限给予科学而合理的配置和制约。为了防止权力失控，导致权力腐败，全市各级行政机关和国有企业事业单位对重大事项决策权的决策程序、决策原则、决策监控等均制定了相关的制度。比如：针对土地批租、工程承包发包、房地产开发交易等三个领域违纪违法现象多发的情况，市监察委员会于1996年起草并以市委、市政府名义发布了关于党政机关工作人员在土地批租、房地产开发交易和建设工程承发包中必须遵守工作规则保持廉洁的规定，专门就其决策规则和行为规范作出规定。针对前些年国有企业由于经营管理不善、决策无序失误而造成国有资产流失的现象，市监察委员会与有关部门共同制定了本市国有企业国有资产损失责任人处理办法，建立起重大问题集体讨论决定的制度，做到决策有程序、议事有规则、办事有章程、行为有规范，违章有制约。 四、实行政务公开，强化行政权力的监督制约制度 政务公开的实质是权力行使的公开。实践证明，公开，是最好的防腐剂。上海早在1988年就开始实行“两公开，一监督”制度，即公开办事原则和办事结果、接受人民群众监督的制度。在多年实践的基础上，市监察委员会于1998年又拟订了关于实行政务公开制度的决定，以市委、市政府文件的形式下发。这项决定，明确了政务公开的具体部门、内容、形式和要求，创设了“一、二、三”制度，即由一个窗口对外统一受理有关事务，使受理权同审核权、批准权在程序上相分离又相衔接，并相互制约；当事人上门办事最多两次就必须受理完毕；要求办事机构在办事中把行政程序和经营服务过程在人员、场地、程序上三分离。同时制定了以“公开率、合格率、实现率”为主要内容的检查考核标准，从而形成了以制度规范干部行为，以制度制约权力行使，以制度保障对权力运行全过程进行监督的局面。目前全市所有适宜政务公开的政府及其所属部门直至基层站、所、队等已全部实行了政务公开，并延伸到群众性自治组织村委会，水、煤、电、邮、电信等公用事业也实行了公用服务事业服务事项、服务程序向社会公开。全市各级法院、检察院等司法机关也实行了法务公开、检务公开。2001年市监察委员会会同市政府法制办公室又共同制定了关于深化政务公开，推行行政检查、行政强制、行政处罚的告知制度，要求各行政执法机关在执法中将有关执法的内容、依据、程序、当事人的权利等公示到执法现场、行政管理相对人以及执法文书中。这样，从行政许可到行政管理，从依法行政到依法执法，都处在包括行政管理和行政执法相对人的监督中，可以避免许多行政不作为或行政侵权以及其他腐败现象的产生。 五、规范市场行为，建立市场运行的管理和监督机制 以法律和制度来规范市场行为，建立市场运行的管理和监督机制，是我国构建社会主义市场经济，整顿和规范市场秩序的关键之举。根据上海市的实际情况，市监察委员会会同有关部门着重抓了四个市场的制度建设。 （1）规范股票、证券市场。早在1993年，我们就对购买股票的主体、购股行为准则及股票销售的规则程序等作出规定，这对稳定和规范当时的证券市场、保证股票市场健康发展产生了良好的作用。90年代末，针对少数人利用上市企业资产重组中的内部信息非法谋私情况，市监察委员会与市证管办联合制定了关于在上海上市公司资产重组工作中严格遵守工作和保密纪律的规定，对资产重组的审批程序与时间，股东大会的召开，信息披露及保密工作等各个环节依法作出针对性的规定，保障了资产重组工作依法进行。 （2）建立和完善有形建筑市场。从1995年开始，市监察委员会会同有关部门共同制定了加强本市建设工程管理的若干规定等一系列相关管理制度，在全市逐步形成了市级的建设工程管理交易中心、专业分中心、建材设备分包管理分中心和中介机构等四个层次的有形建筑市场体系，使建筑市场从无形走向有形、由无序转向有序，促成了公开、公正、公平的竞争机制。建设工程量在逐年上升，而检举控告及其相关案件却在逐年下降，从1996年以来年均下降30%左右。 （3）建设产权交易市场。为了促进和规范产权交易，防止以权谋私行为和国有资产流失，我们同市国资办联合制定了关于进一步规范本市产权交易市场的若干意见，规定国有企事业的产权转让都要进入产权市场公开交易，严禁场外私下交易，并对交易的程序和监督等作了规定。目前市级产权交易所已有3个，年交易总额达600亿元，但少有案件发生。 （4）规范土地经营权交易市场。从90年代起，针对土地批租中出现的问题，市监察委员会和市房屋土地管理部门相继制定由市政府颁布了上海市土地使用权出让办法等13个有关法规文件，在制度上规范土地市场交易行为。同时，在建设用地、规划、资产、财务、审批等环节上加大监督力度，使上海的土地批租在法制的轨道上健康有序地进行。 六、改革财会和采购制度，强化财政监管机制 经过实践的摸索，上海主要从三个领域进行了财会制度的改革与探索。（1）从90年代中期起，开始建立起乡镇企业会计委派制，而后又试行联村记账、村账乡管、委派会计的做法，初步形成了乡、村两级的财务监管制度。（2）在行政执法机关的收支监管方面，制定了行政性收费和罚没收入的“收支两条线”管理办法，建立起统一票据、银行代收、收支分开的新的管理制度和行政机关人员工资由财政集中支付的统一收付制度。（3）在政府采购方面，市政府于1999年制定了上海市政府采购管理办法，设立了采购委员会及采购办公室，将各部门分散而零星的采购集中起来统一采购，降低了交易成本，将一对一的协议式采购变为公开招标采购，减少了高价采购拿回扣和暗箱操作的腐败机会。（七）创新机制体制，继续加大源头治腐的力度。认真贯彻落实实施纲要，深入开展惩治和预防腐败体系建设。要继续围绕本地本单位人、财、物方面公共权力运行和容易滋生腐败的重点领域构建惩防体系。进一步建立和完善与之配套的相关制度。加强惩防体系执行情况的监督检查，确保惩防体系真正发挥惩治和预防腐败的功能。 深入推进干部人事制度、司法制度和工作机制、行政审批制度、财政税收体制、投资体制改革。建立符合科学发展观要求的领导班子和领导干部综合考核评价制度；认真执行行政许可法，进一步减少和规范行政审批；完善公开审判和检务公开制度，健全违法司法行为责任追究制度；进一步推进领导干部经济责任审计工作；认真落实“收支两条线”规定，建立政府投资项目公示制和政府投资决策责任制，规范政府投资行为。 全面落实和完善经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购、工程建设项目招投标四项制度，规范统一招投标市场建设，建立健全相关的监督制度。深入推行政务公开、厂务公开、村务公开以及公用事业单位办事公开，建立健全与公开配套的联动机制。二、深化改革，创新体制，不断加大源头治腐的力度从源头上预防和治理腐败，教育是基础，法制是保证，监督是关键。要通过体制、机制、制度的改革和创新，使这些方面的工作从根本上得到加强。当前，要着重抓好三个方面的工作。一是继续深化三项制度改革，在权、钱、人三个方面加强监督。要加快政府职能转变，深入推进行政审批制度改革，规范行政审批权力，充分发挥市场配置资源的基础性作用。凡是可以用市场机制代替的行政审批项目，要通过市场机制来运作。逐步将可以推向市场的公共服务项目向社会公开招标。对保留的行政审批项目，要明确、公开审批条件、审批程序、审批时限，并建立健全内部监督制约机制。要按照财政管理体制改革的要求，进一步落实“收支两条线”的规定，所有行政事业性收费都要纳入财政预算。扩大国库集中支付的范围。认真清理和规范政策外补贴，严禁设立“小金库”，努力探索用改革的办法解决公务员福利待遇及领导干部职务消费中存在的问题。积极探索加强会计管理和监督的有效方法，严厉惩处做假账的行为。鼓励农村结合实际实行“村账托管”、“村账双审”和电算化管理。要加快干部人事制度改革步伐，认真贯彻执行党政领导干部选拔任用工作条例，建立干部选拔任用工作的监督制度和用人失察失误责任追究制